房產(chǎn)“限購(gòu)令”的合法性及其救濟(jì)途徑探析

周健宇

(四川大學(xué)法學(xué)院，四川成都610065)

一、引言:從房產(chǎn)“限購(gòu)令”及其引發(fā)的問(wèn)題談起

2010年4月17日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)國(guó)發(fā)［2010］10號(hào)《關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的通知》(媒體稱(chēng)為“新國(guó)十條”)，激起市場(chǎng)波瀾最大的條款是“商業(yè)銀行可根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，暫停發(fā)放購(gòu)買(mǎi)第三套及以上住房貸款;對(duì)不能提供1年以上當(dāng)?shù)丶{稅證明或社會(huì)保險(xiǎn)繳納證明的非本地居民暫停發(fā)放購(gòu)買(mǎi)住房貸款;地方人民政府根據(jù)實(shí)際情況，采取臨時(shí)性措施，在一定時(shí)期內(nèi)限定購(gòu)房套數(shù)”。北京市政府隨即于同月30日發(fā)布京政發(fā)［2010］13號(hào)《貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲文件的通知》，明確規(guī)定“從5月1日起，暫定同一購(gòu)房家庭只能在本市新購(gòu)買(mǎi)一套商品住房”，這是全國(guó)首個(gè)限制家庭購(gòu)房套數(shù)的“限購(gòu)令”，隨后深圳、廣州等多個(gè)大城市陸續(xù)公布“限購(gòu)令”。2011年1月26日，國(guó)務(wù)院再次出臺(tái)國(guó)辦發(fā)［2011］1號(hào)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作有關(guān)問(wèn)題的通知》(媒體稱(chēng)為“新國(guó)五條”)，規(guī)定“對(duì)已擁有1套及以上住房的當(dāng)?shù)貞艏用窦彝?、擁有一套及以上住房的非?dāng)?shù)貞艏彝ァo(wú)法提供一定年限當(dāng)?shù)丶{稅證明或社會(huì)保險(xiǎn)繳納證明的非當(dāng)?shù)貞艏彝?，暫停在本行政區(qū)域向其售房”，同年2月16日，北京發(fā)布京政辦發(fā)［2011］8號(hào)《關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院辦公廳文件精神進(jìn)一步加強(qiáng)本市房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作的通知》，當(dāng)天就有多位業(yè)內(nèi)人士斷言，史上最嚴(yán)厲的“北京限購(gòu)令”或?qū)⒃谌珖?guó)推廣。隨后，30余個(gè)城市陸續(xù)頒布“限購(gòu)令”，且內(nèi)容具有以下共同點(diǎn):

首先，按戶籍限制購(gòu)房套數(shù)。有的城市對(duì)已擁有1套住房的戶籍居民家庭，限購(gòu)1套住房(極少數(shù)城市放寬到2套)，而對(duì)無(wú)法提供一定年限當(dāng)?shù)丶{稅證明或社會(huì)保險(xiǎn)繳納證明的非當(dāng)?shù)貞艏用窦彝ィ瑫和Ｆ滟?gòu)房資格。其次，嚴(yán)控住房商業(yè)貸款。限購(gòu)令執(zhí)行之初，金融機(jī)構(gòu)僅對(duì)第二、第三套房的貸款進(jìn)行限制或停貸，但隨著限購(gòu)令的推廣，目前已有包括廣州、深圳、上海、武漢等16個(gè)城市將首套房貸款從基準(zhǔn)利率的0.7倍上調(diào)至1.05倍至1.1倍。最后，采用各種措施嚴(yán)控住房公積金貸款:使用住房公積金貸款購(gòu)買(mǎi)首套普通自住房，首付比例不得低于20%;使用住房公積金貸款購(gòu)買(mǎi)第二套改善性住房，首付比例不得低于50%，貸款利率不得低于同期首套住房公積金貸款利率的1.1倍;暫停第三套及以上住房的公積金貸款。

房產(chǎn)“限購(gòu)令”及其細(xì)則的陸續(xù)出臺(tái)，不僅引起了輿論、公眾和學(xué)者的極大關(guān)注，更引發(fā)了諸多問(wèn)題，例如:北京部分新樓盤(pán)購(gòu)房者在交付數(shù)萬(wàn)元定金后，因“限購(gòu)令”出臺(tái)無(wú)法通過(guò)房管局網(wǎng)簽，開(kāi)發(fā)商認(rèn)為責(zé)任不在自己，雙方就是否退還定金及退還額度發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，甚至引發(fā)群體性糾紛，直至訴至法院［1］;有長(zhǎng)沙購(gòu)房者支付數(shù)十萬(wàn)首付款后，因“限購(gòu)令”出臺(tái)，銀行不予發(fā)放貸款，導(dǎo)致購(gòu)房合同無(wú)法繼續(xù)履行，開(kāi)發(fā)商口頭同意退還首付款，卻因資金鏈斷裂而跑路，購(gòu)房者救濟(jì)無(wú)門(mén)［2］;被“限購(gòu)令”誤傷的住房需求者，被迫假離婚、假結(jié)婚，進(jìn)而引發(fā)倫理道德問(wèn)題和法律風(fēng)險(xiǎn)［3］;“北漂”多年卻一直無(wú)法獲得戶籍的外來(lái)務(wù)工人員，因明顯帶有排外性質(zhì)的“限購(gòu)令”，或被迫忍受“限購(gòu)令”帶來(lái)的房租高漲，或被迫放棄晉升的機(jī)會(huì)，離開(kāi)工作生活多年的城市，返回落后的老家［4］;某些城市甚至發(fā)生了外地戶籍人員為購(gòu)房偽造相關(guān)證明，涉嫌刑事犯罪的案件［5］。

上述房產(chǎn)“限購(gòu)令”帶來(lái)的若干法律風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)問(wèn)題，背后隱藏著合法權(quán)益被侵害的行政相對(duì)人處于弱勢(shì)地位、主張權(quán)利難、救濟(jì)途徑狹窄的現(xiàn)狀。本文以權(quán)利救濟(jì)為主線，試探討房產(chǎn)“限購(gòu)令”的合法性、相對(duì)人現(xiàn)有救濟(jì)途徑的局限性，并提出保障相對(duì)人合法權(quán)益的建議。

要正確分析房產(chǎn)“限購(gòu)令”的合法性，首先應(yīng)認(rèn)清其在行政法意義上的性質(zhì)，目前學(xué)界對(duì)國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的［XX］XX號(hào)《關(guān)于XXX的通知》這類(lèi)特定文件的性質(zhì)尚存一定爭(zhēng)議:有的學(xué)者為此類(lèi)文件創(chuàng)設(shè)了一種“國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件”的稱(chēng)呼，認(rèn)為其效力低于行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章，實(shí)務(wù)界也有個(gè)別行政復(fù)議、行政訴訟案例采納了上述意見(jiàn)①例如，2004年3月29日，湖南省人民政府作出的湘府復(fù)決字［2004］第1號(hào)行政復(fù)議決定書(shū)。。有的學(xué)者則認(rèn)為此類(lèi)文件是針對(duì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題采取的必要管理措施，如果這類(lèi)規(guī)范性文件不具備行政法規(guī)的法定效力，市場(chǎng)秩序就難以維護(hù)，應(yīng)當(dāng)賦予其行政法規(guī)的效力。筆者較為贊同后者，從國(guó)務(wù)院若干“限購(gòu)令”的特征和效力來(lái)看:多以國(guó)務(wù)院辦公廳的名義發(fā)布，針對(duì)的對(duì)象是全國(guó)不特定的售房者、購(gòu)房者;在限購(gòu)期內(nèi)被反復(fù)適用，因此，國(guó)務(wù)院“限購(gòu)令”符合行政法規(guī)特征。而根據(jù)國(guó)務(wù)院“限購(gòu)令”作出的地方政府“限購(gòu)令”，在各自規(guī)定的行政區(qū)劃內(nèi)，具有具有普遍約束性的法律效力，針對(duì)的對(duì)象是全省、全市的不特定售房者、購(gòu)房者，在限購(gòu)期內(nèi)亦被反復(fù)適用，具備地方性法規(guī)、規(guī)章的特征，二者均屬于典型的抽象行政行為。

二、從行政法治角度評(píng)析房產(chǎn)“限購(gòu)令”的合法性

通過(guò)前文對(duì)房產(chǎn)“限購(gòu)令”特征的分析，其無(wú)疑應(yīng)屬于政府干預(yù)房地產(chǎn)市場(chǎng)的抽象行政行為。政府干預(yù)，即政府通過(guò)制訂法律法規(guī)、頒布政策等抽象行政行為，運(yùn)用公權(quán)力對(duì)市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行規(guī)范和制約，以彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的缺陷［6］。20世紀(jì)30年代以來(lái)，亞當(dāng)·斯密主張的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)依靠市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)及政府的“守夜人”職能界定［7］，與主張政府對(duì)市場(chǎng)積極、主動(dòng)干預(yù)的凱恩斯主義［8］進(jìn)行過(guò)長(zhǎng)達(dá)70多年的針?shù)h相對(duì)，目前，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們基本達(dá)成共識(shí)，即現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)與政府干預(yù)有機(jī)結(jié)合的經(jīng)濟(jì)，其健康發(fā)展主要依靠市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)，政府干預(yù)亦是不可或缺的重要手段［9］。日益趨向自由放任的房產(chǎn)市場(chǎng)，“過(guò)分投機(jī)和不斷增大的不平等會(huì)破壞持續(xù)繁榮的基礎(chǔ)”，房產(chǎn)“限購(gòu)令”作為一種政府干預(yù)的形式，其性質(zhì)是“自發(fā)和無(wú)計(jì)劃的反應(yīng)的產(chǎn)物，是多數(shù)群體對(duì)難以忍受的市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)體系壓力的反彈”［10］，在一定程度上符合行政合理性原則。然而，政府干預(yù)應(yīng)定位于彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷而非管理市場(chǎng)，且必須受到法律的嚴(yán)格規(guī)制［11］，這是現(xiàn)代法治國(guó)家的根本要求。既然房產(chǎn)“限購(gòu)令”屬于抽象行政行為，理應(yīng)受到憲法、行政法的規(guī)范和制約。近年來(lái)偶有出現(xiàn)的關(guān)于房產(chǎn)“限購(gòu)令”問(wèn)題或褒或貶的論著，多是從經(jīng)濟(jì)學(xué)［12］、社會(huì)學(xué)［13］的角度進(jìn)行分析，筆者試從行政法治角度對(duì)其合法性進(jìn)行評(píng)析:

(一)房產(chǎn)“限購(gòu)令”違反了依法行政原則

在中外行政法理論中，依法行政原則是公認(rèn)的行政法首要原則②部分學(xué)者也稱(chēng)之為行政合法性原則。，是指“行政權(quán)的存在、適用必須依據(jù)法律、符合法律，而不能與法律相抵觸”［14］。筆者認(rèn)為，房產(chǎn)“限購(gòu)令”至少違反了《憲法》、《立法法》、《合同法》三部法律，進(jìn)而違背了依法行政原則。

首先，“以戶籍為核心”的限購(gòu)令，以“戶籍”為標(biāo)準(zhǔn)將公民進(jìn)行區(qū)分，分別予以房產(chǎn)購(gòu)買(mǎi)的授權(quán)和準(zhǔn)入，與我國(guó)《憲法》第33條之規(guī)定“公民在法律面前一律平等”相違背，構(gòu)成了戶籍歧視。例如，2011年2月16日北京出臺(tái)的限購(gòu)令規(guī)定:“無(wú)法提供本市有效暫住證、無(wú)連續(xù)5年以上在本市繳納社會(huì)保險(xiǎn)或個(gè)人所得稅證明的非本市戶籍居民家庭，暫停向其售房”。該限購(gòu)令對(duì)北京戶籍者沒(méi)有規(guī)定同等限購(gòu)措施，使得戶籍異化為進(jìn)入部分房地產(chǎn)交易市場(chǎng)的“準(zhǔn)入證”，系針對(duì)同一權(quán)利基于戶籍和身份差異給予歧視性待遇。

其次，根據(jù)《立法法》第8條規(guī)定:“下列事項(xiàng)只能制定法律:……(七)民事基本制度;(八)基本經(jīng)濟(jì)制度”，“限購(gòu)令”涉及對(duì)私有財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、消費(fèi)的限制，與契約自由原則相悖，顯屬對(duì)基本經(jīng)濟(jì)制度的變更。綜上，無(wú)論是中央還是地方“限購(gòu)令”，其頒布前提應(yīng)是現(xiàn)行法律已有規(guī)定，但我國(guó)現(xiàn)行法律并無(wú)明文規(guī)定，因此，“限購(gòu)令”的頒行違反了《立法法》的規(guī)定。有學(xué)者認(rèn)為，《價(jià)格法》第30條規(guī)定的價(jià)格干預(yù)措施之一的“限價(jià)令”的頒布條件、基本內(nèi)容與房產(chǎn)“限購(gòu)令”極其相似，“限購(gòu)令”即依據(jù)該法作出［15］。該觀點(diǎn)是站不住腳的，“限價(jià)令”與房產(chǎn)“限購(gòu)令”的本質(zhì)是不同的，前者是僅對(duì)交易標(biāo)的價(jià)格進(jìn)行限制，并不限制物權(quán)轉(zhuǎn)移;而后者是對(duì)交易主體資格、交易標(biāo)的數(shù)量的限制，直接限制了物權(quán)轉(zhuǎn)移。因此，“限價(jià)”合法而“限購(gòu)”違法。

最后，依照合同法第4條:“當(dāng)事人依法享有自愿訂立合同的權(quán)利，任何單位和個(gè)人不得非法干預(yù)”，房產(chǎn)“限購(gòu)令”剝奪了非本地戶籍家庭、有改善住房需求的家庭自愿購(gòu)買(mǎi)房屋的權(quán)利。另有學(xué)者認(rèn)為，“限購(gòu)令”還間接剝奪了部分房屋所有權(quán)人“按照《物權(quán)法》規(guī)定其擁有的不動(dòng)產(chǎn)占有、使用、收益、處分的權(quán)利”［16］。

(二)“五年三變”的房產(chǎn)政策有違行政行為確定力

對(duì)于行政行為效力體系的要件，各國(guó)學(xué)者有不同見(jiàn)解③例如，德國(guó)學(xué)者認(rèn)為，行政行為的效力包括約束力、執(zhí)行力和確定力;日本學(xué)者和中國(guó)臺(tái)灣學(xué)者認(rèn)為行政行為的效力體系由公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力組成。，無(wú)論哪種觀點(diǎn)，確定力都是行政行為效力體系不可或缺的內(nèi)容。確定力，即已生效行政行為對(duì)行政主體和行政相對(duì)人所具有的不受任意改變的法律效力［17］155。個(gè)別學(xué)者認(rèn)為只有具體行政行為和外部行政行為才存在確定力，這是片面的，正如德國(guó)學(xué)者奧托·邁耶所說(shuō):“法治國(guó)家不只是通過(guò)法律限制行政行為，而且要使行政行為在其內(nèi)部逐漸形成某些確定的內(nèi)容，以保證相對(duì)人對(duì)行政行為可能進(jìn)行連續(xù)的預(yù)測(cè)”［18］，我國(guó)學(xué)者自20世紀(jì)90年代中期以來(lái)也趨向于認(rèn)可確定力應(yīng)適用于抽象行政行為和內(nèi)部行政行為［19］。

政府干預(yù)房產(chǎn)市場(chǎng)的各類(lèi)政策，作為抽象行政行為，其效力亦應(yīng)具有確定力。然而，2006年至今，短短5年之間，政府3次變動(dòng)干預(yù)房產(chǎn)市場(chǎng)的政策:2006年5月29日，九部委發(fā)布《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的意見(jiàn)》，實(shí)施增加營(yíng)業(yè)稅、提高首付、限制購(gòu)房面積等措施，對(duì)房產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行限制。2008年10月22日，財(cái)政部轉(zhuǎn)而出臺(tái)了一系列刺激房地產(chǎn)需求的政策，包括下調(diào)契稅、免印花稅、降低首付等措施，繼而地方政府紛紛制定鼓勵(lì)住房消費(fèi)的細(xì)則。2010—2011年，國(guó)務(wù)院又陸續(xù)出臺(tái)“新國(guó)十條”、“新國(guó)五條”等限購(gòu)令，對(duì)房產(chǎn)市場(chǎng)實(shí)施限購(gòu)、提高首付、提高貸款利息等限制措施，并要求各地政府仿效。

確定力是行政行為公定力保障的支撐點(diǎn)，也是行政秩序維系的基礎(chǔ)。抽象行政行為作為一種行政意志，也是一種政府對(duì)公民的承諾，應(yīng)當(dāng)盡可能地保持行政行為的存續(xù)性，以保證相對(duì)人信賴(lài)?yán)娴膶?shí)現(xiàn)與行政秩序的穩(wěn)定。朝三暮四的政府，是難以取得公民的信任的，而公民不再信任的政府，更加難以維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定。因此，短短5年時(shí)間內(nèi)，房產(chǎn)“限購(gòu)令”與房產(chǎn)“刺激計(jì)劃”的交替出現(xiàn)，沒(méi)有遵循行政行為確定力，影響了行政相對(duì)人對(duì)政府的信任度。

當(dāng)然，筆者亦贊同“確定力是相對(duì)的”這一觀點(diǎn):行政主體如果發(fā)現(xiàn)自己的抽象行政行為確實(shí)具有違法情形或存在重大的情勢(shì)變更需要，可依法予以改變，但對(duì)受損害的行政相對(duì)人應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)的賠償或補(bǔ)償責(zé)任［20］。

(三)房產(chǎn)“限購(gòu)令”的出臺(tái)未遵循比例原則

比例原則的基本涵義，是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，如果為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)可能對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成不利影響時(shí)，應(yīng)優(yōu)先選擇對(duì)相對(duì)人權(quán)益影響較小的措施，或使不利的影響限制在盡可能小的范圍和限度，盡可能使得二者處于適度的比例［21］。

房產(chǎn)“限購(gòu)令”，作為典型的政府干預(yù)房產(chǎn)市場(chǎng)的行政措施，應(yīng)當(dāng)遵循行政法上的比例原則，主要包括兩方面:一方面是在頒行“限購(gòu)令”前，應(yīng)優(yōu)先選擇對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益影響較小的措施:例如，采用增加土地供應(yīng)量、加大保障性住房供應(yīng)量、鼓勵(lì)單位集資建房等方式以改變房產(chǎn)市場(chǎng)的供求關(guān)系;又如，各級(jí)政府通過(guò)“限地價(jià)競(jìng)房?jī)r(jià)”等方式，降低房?jī)r(jià)，讓利于民;再如，通過(guò)降低首套房首付、利率或由國(guó)家貼息貸款等方式增強(qiáng)“夾心層”的置業(yè)能力等。另一方面，即使政府實(shí)施上述措施均無(wú)效后，也應(yīng)充分衡量各種可能侵害行政相對(duì)人權(quán)益的干預(yù)措施，優(yōu)先選擇損害程度較小的實(shí)施之:例如，實(shí)施懲罰性貸款利率以限制房地產(chǎn)投資，加快全國(guó)房產(chǎn)信息聯(lián)網(wǎng)并針對(duì)超面積、超套數(shù)住房征收房產(chǎn)稅等。如果上述措施均無(wú)法起到預(yù)期的效果，才能考慮頒行房產(chǎn)“限購(gòu)令”。

(四)房產(chǎn)“限購(gòu)令”并非遵循應(yīng)急性原則作出

有學(xué)者認(rèn)為，房產(chǎn)“限購(gòu)令”系遵循應(yīng)急性原則作出［22］，筆者對(duì)此持不同意見(jiàn)。應(yīng)急性原則是行政法基本原則的例外原則，指的是行政機(jī)關(guān)在出現(xiàn)戰(zhàn)爭(zhēng)、內(nèi)亂、瘟疫、自然災(zāi)害等緊急情況下，為了國(guó)家利益，可以行使緊急權(quán)力，以處理國(guó)家面臨的非常事件［23］。所謂的“緊急權(quán)力”，主要是指政府發(fā)布戒嚴(yán)命令和緊急命令的權(quán)力，從法律后果上看，是變更、中止憲法、法律運(yùn)行的權(quán)力［24］。房地產(chǎn)市場(chǎng)的漲跌問(wèn)題，至少在目前的中國(guó)，還遠(yuǎn)不能上升到與“戰(zhàn)爭(zhēng)、內(nèi)亂、瘟疫、自然災(zāi)害”平級(jí)的“緊急”高度，房產(chǎn)“限購(gòu)令”顯然亦不具備“緊急權(quán)力”的特征。我國(guó)憲法第67條、第83條、第89條，對(duì)應(yīng)急性原則的形式和適用也作出了明確規(guī)定，因此，房產(chǎn)“限購(gòu)令”絕非遵循應(yīng)急性原則作出。

綜上，房產(chǎn)“限購(gòu)令”違反了多項(xiàng)行政法基本原則，且有違行政行為確定力，系違法的抽象行政行為，從審判依據(jù)的角度說(shuō)，其屬于違法的規(guī)范性文件，法院在訴訟活動(dòng)中不應(yīng)將其作為判決依據(jù)。從權(quán)利救濟(jì)的角度看，應(yīng)賦予行政相對(duì)人申請(qǐng)對(duì)“限購(gòu)令”合法性進(jìn)行審查的權(quán)利。

三、行政相對(duì)人就房產(chǎn)“限購(gòu)令”尋求救濟(jì)的法治瓶頸

如前所述，既然房產(chǎn)“限購(gòu)令”是違法的抽象行政行為，侵害了行政相對(duì)人的合法權(quán)益，那么，根據(jù)“有權(quán)利必有救濟(jì)”的古老原則，在現(xiàn)行體系之下，面對(duì)違法“限購(gòu)令”，行政相對(duì)人有哪些可能的救濟(jì)途徑呢?這些救濟(jì)途徑是否具有可行性呢?筆者試逐一分析之:

(一)行政相對(duì)人請(qǐng)求人大常委會(huì)監(jiān)督:有法律難實(shí)現(xiàn)

《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《人大監(jiān)督法》)第8條規(guī)定，人大常委會(huì)提起監(jiān)督的要件之一，是“人民來(lái)信來(lái)訪集中反映的問(wèn)題”和“社會(huì)普遍關(guān)注的其他問(wèn)題”，按照《憲法》、《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《組織法》)的規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令;縣以上地方各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。由此可見(jiàn)，行政相對(duì)人申請(qǐng)各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)違法的房產(chǎn)“限購(gòu)令”進(jìn)行監(jiān)督，于法律本身并不存在障礙，并不似有學(xué)者所言，“最大的問(wèn)題在于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的權(quán)限過(guò)于原則化”［25］。

筆者認(rèn)為，行政相對(duì)人在實(shí)踐中難以申請(qǐng)各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督、撤銷(xiāo)違法房產(chǎn)“限購(gòu)令”，其主要原因在于:首先，各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)是否行使監(jiān)督權(quán)以及監(jiān)督權(quán)行使質(zhì)量的高低不需要承擔(dān)任何法律責(zé)任，人大監(jiān)督權(quán)是一種缺少法律責(zé)任的“超級(jí)權(quán)力”。各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)群眾反映的“限購(gòu)令”及房產(chǎn)買(mǎi)賣(mài)問(wèn)題，大多以國(guó)家政策規(guī)定等理由進(jìn)行敷衍。其次，人大代表的非職業(yè)化、兼職化④例如，據(jù)統(tǒng)計(jì)，在浙江、山東、河南、江西、四川、新疆等六省區(qū)共計(jì)332名十七大代表中，縣處級(jí)以上公務(wù)員占69.3%。，既導(dǎo)致人大代表對(duì)抽象行政行為合法性等專(zhuān)業(yè)問(wèn)題無(wú)從作出正確判斷，又產(chǎn)生了很多為保護(hù)自身地位而不作為的“舉手代表”、“啞巴代表”。最后，缺乏一套完備的法定“申請(qǐng)—回應(yīng)”機(jī)制，行政相對(duì)人在何種條件下可以申請(qǐng)人大監(jiān)督、人大應(yīng)在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)回應(yīng)、應(yīng)否書(shū)面回應(yīng)、何時(shí)進(jìn)行監(jiān)督、監(jiān)督如何啟動(dòng)等要件均無(wú)法律規(guī)定。

綜上，在既無(wú)內(nèi)部動(dòng)力又無(wú)外部壓力的制度框架下運(yùn)行的人大監(jiān)督體系，難以對(duì)行政相對(duì)人的申請(qǐng)作出有效的回應(yīng)。針對(duì)房產(chǎn)“限購(gòu)令”這類(lèi)抽象行政行為，行政相對(duì)人欲申請(qǐng)人大監(jiān)督，只能是鏡花水月的美好愿望。

(二)行政相對(duì)人申請(qǐng)行政復(fù)議:范圍窄難成功

根據(jù)《行政復(fù)議法》第7條規(guī)定，如果相對(duì)人認(rèn)為抽象行政行為違法的，只能在對(duì)據(jù)此作出的具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，一并提出審查申請(qǐng)，且附帶審查抽象行政行為的范圍不包括行政法規(guī)、地方人民政府規(guī)章?，F(xiàn)行的行政復(fù)議體系，導(dǎo)致行政相對(duì)人難以就房產(chǎn)“限購(gòu)令”申請(qǐng)行政復(fù)議，主要原因在于:

首先，行政復(fù)議附帶審查的抽象行政行為范圍過(guò)小，僅限于規(guī)章以下的規(guī)范性文件。如此一來(lái)，絕大多數(shù)房產(chǎn)“限購(gòu)令”都超出了附帶審查的范圍。其次，相對(duì)人認(rèn)為房產(chǎn)“限購(gòu)令”違法，只有在自身合法權(quán)益已被依據(jù)“限購(gòu)令”作出的具體行政行為侵害(如被禁止過(guò)戶)后，方能針對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議并申請(qǐng)附帶審查“限購(gòu)令”，而不能單獨(dú)就“限購(gòu)令”申請(qǐng)復(fù)議。再次，即使通過(guò)修訂《行政復(fù)議法》，擴(kuò)大了復(fù)議范圍，“在目前制度下，內(nèi)部審查的弊病比較明顯，從‘本位主義’角度出發(fā)，內(nèi)部監(jiān)督易于大事化小、小事化無(wú)，從而導(dǎo)致社會(huì)信服程度有限”［26］。這類(lèi)至上而下的單向?qū)彶?，完全依?lài)于上級(jí)決策的正確性，例如國(guó)務(wù)院作出違法的“限購(gòu)令”，地方政府對(duì)該違法抽象行政行為無(wú)權(quán)實(shí)施復(fù)議審查。最后，即使復(fù)議機(jī)關(guān)頂住壓力，依法認(rèn)定具體行政行為依據(jù)的“限購(gòu)令”不合法，其法律效果也僅僅只能以適用依據(jù)錯(cuò)誤為由，決定撤銷(xiāo)、變更具體行政行為，無(wú)權(quán)對(duì)附帶審查的“限購(gòu)令”作出撤銷(xiāo)或終止處理。綜上，行政相對(duì)人試圖通過(guò)行政復(fù)議救濟(jì)權(quán)利基本是“不可能完成的任務(wù)”。

(三)行政相對(duì)人提起行政訴訟:無(wú)法可依

我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》第12條規(guī)定:“行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”不納入行政訴訟受理范圍，行政相對(duì)人僅能針對(duì)依據(jù)“限購(gòu)令”作出的具體行政行為提起行政訴訟，而無(wú)法對(duì)“限購(gòu)令”本身的合法性提出任何審查訴請(qǐng)。根據(jù)《立法法》第90條的規(guī)定，最高法院認(rèn)為行政法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的要求，面對(duì)違反多部法律的“限購(gòu)令”，全國(guó)僅此一家法院有合法的提請(qǐng)審查權(quán)。另有學(xué)者認(rèn)為:“在行政執(zhí)法中，行政機(jī)關(guān)往往將規(guī)章以下規(guī)范性文件作為具體行政行為的直接依據(jù)。法院可以在裁判理由中對(duì)上述文件是否合理、合法進(jìn)行評(píng)述”［27］。然而，在司法實(shí)踐中，面對(duì)掌握著本院財(cái)政權(quán)、人事權(quán)的同級(jí)甚至上級(jí)人民政府作出的規(guī)范性文件，即使法院經(jīng)審理認(rèn)定該文件違法，也只能層層上報(bào)、逐級(jí)請(qǐng)示，不敢輕易確認(rèn)其違法性。由此可見(jiàn)，相對(duì)人試圖通過(guò)提起行政訴訟的方式，訴請(qǐng)撤銷(xiāo)行政機(jī)關(guān)依據(jù)違法“限購(gòu)令”作出的具體行政行為，或申請(qǐng)法院審查“限購(gòu)令”的違法性，在缺乏法律明確授權(quán)的前提下難以實(shí)現(xiàn)。

四、行政相對(duì)人就房產(chǎn)“限購(gòu)令”尋求救濟(jì)的途徑探新

經(jīng)過(guò)逐一分析，可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行救濟(jì)途徑在立法上或?qū)嵺`中均不同程度地遭遇了施行難、局限性大等法治瓶頸，致使被房產(chǎn)“限購(gòu)令”侵害合法權(quán)益的行政相對(duì)人難以尋求救濟(jì)。筆者試提出以下幾個(gè)建議以完善行政相對(duì)人就房產(chǎn)“限購(gòu)令”尋求救濟(jì)的途徑:

(一)完善“限購(gòu)令”等抽象行政行為的行政復(fù)議救濟(jì)體系

以房產(chǎn)“限購(gòu)令”為代表的抽象行政行為，應(yīng)納入行政復(fù)議的受理范圍(而不僅僅是附帶審查)，且應(yīng)通過(guò)完善復(fù)議管轄使得這一制度更加具有可行性，使得相對(duì)人有可能通過(guò)行政復(fù)議維護(hù)自己受“限購(gòu)令”侵害的權(quán)益。

1.建議擴(kuò)大行政復(fù)議的受理范圍 雖然理想的行政法治是將所有抽象行政行為都納入復(fù)議范圍，鑒于我國(guó)的行政法治進(jìn)程及政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，并非所有抽象行政行為都適宜納入復(fù)議范圍［28］。有學(xué)者主張將行政法規(guī)、內(nèi)部行政行為等排除在行政復(fù)議的范圍以外［29］，綜合考量抽象行政行為的效力、公法與私法的二元?jiǎng)澐帧⑽鞣椒ㄖ螄?guó)家的立法進(jìn)程等因素，筆者認(rèn)為，下列抽象行政行為暫不宜列入復(fù)議范圍:一是針對(duì)國(guó)防、外交等國(guó)家行為所制訂的、主要影響公法利益的抽象行政行為;二是部分內(nèi)部行政行為，如規(guī)范行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)編制、財(cái)務(wù)管理等事項(xiàng)的抽象行政行為，該類(lèi)抽象行政行為規(guī)范的是公法人的內(nèi)部治理，不涉及行政相對(duì)人的利益。其他的抽象行政行為，包括行政法規(guī)和地方性法規(guī)、規(guī)章，均應(yīng)納入復(fù)議范圍，才能使得各層級(jí)房產(chǎn)“限購(gòu)令”的合法性均能受到行政復(fù)議的審查。

2.完善抽象行政行為的復(fù)議管轄 有學(xué)者主張，基于公平正義的原則，復(fù)議管轄不應(yīng)根據(jù)抽象行政行為的層級(jí)高低確定，應(yīng)賦予復(fù)議具體行政行為的復(fù)議機(jī)關(guān)絕對(duì)審查權(quán)［30］。筆者認(rèn)為，在我國(guó)當(dāng)前的央地關(guān)系、地方行政體制之下，下級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)頒行的“限購(gòu)令”等文件不可能進(jìn)行有效監(jiān)督，過(guò)于超前的主張即使真的成為法律，也極有可能陷入“有法不依”的怪圈。以下建議或許更具可行性:一方面，抽象行政行為的復(fù)議管轄?wèi)?yīng)采用相對(duì)集中原則，以最大限度地避免地方保護(hù)主義和部門(mén)保護(hù)主義。即抽象行政行為復(fù)議機(jī)構(gòu)只在全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、省級(jí)政府三級(jí)設(shè)立。另一方面，將全國(guó)人大及其常委會(huì)作為行政法規(guī)的法定復(fù)議機(jī)構(gòu)。無(wú)論制度如何完善，行政復(fù)議最大的爭(zhēng)議與缺陷在于，僅可能對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)作出的抽象行政行為進(jìn)行有效監(jiān)督，國(guó)務(wù)院頒行房產(chǎn)“限購(gòu)令”等行政法規(guī)則沒(méi)有法定復(fù)議機(jī)關(guān)。為了充分保障被“限購(gòu)令”等侵權(quán)的相對(duì)人權(quán)益，全國(guó)人大及其常委會(huì)只能暫時(shí)肩負(fù)起憲法外之責(zé)任，并賦予相對(duì)人向全國(guó)人大及其常委會(huì)申請(qǐng)對(duì)行政法規(guī)的合法性、合憲性提起復(fù)議的權(quán)利。應(yīng)注意區(qū)分這一建議與憲法第67條第7款規(guī)定的全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)行政法規(guī)主動(dòng)監(jiān)督之間的區(qū)別，賦予相對(duì)人復(fù)議權(quán)，無(wú)論在依法行政的完善還是在救濟(jì)途徑的補(bǔ)充上，均有其不可或缺的意義。

(二)完善“限購(gòu)令”等抽象行政行為的司法救濟(jì)

司法救濟(jì)，是保障行政相對(duì)人合法權(quán)益的重要屏障。司法獨(dú)立是公正、公平的司法救濟(jì)的必要條件，然而我國(guó)的司法獨(dú)立進(jìn)程絕非三日之功，鑒于國(guó)內(nèi)已有大量論著討論行政訴訟中的司法獨(dú)立問(wèn)題，筆者不再贅述，而主要從訴訟管轄、立案范圍、適格原告等程序性要件著手論述:

1.將抽象行政行為納入行政訴訟管轄的必要性 按照《行政訴訟法》第2條之規(guī)定，相對(duì)人對(duì)“限購(gòu)令”等抽象行政行為無(wú)權(quán)提起訴訟。有學(xué)者認(rèn)為，“如果增加抽象行政行為司法監(jiān)督的環(huán)節(jié)，既不符合我國(guó)現(xiàn)行憲法規(guī)定的政體，又非我國(guó)現(xiàn)在的法院所能完全勝任”［31］。也有學(xué)者認(rèn)為，“可以考慮先將規(guī)章以下(不含規(guī)章)的規(guī)范性文件納入行政訴訟受案范圍”［32］。筆者認(rèn)為，通過(guò)修訂《行政訴訟法》，將行政訴訟作為抽象行政行為救濟(jì)的主要方式，其必要性在于:首先，抽象行政行為范圍廣、影響力大，一旦違法、違憲，給相對(duì)人帶來(lái)的損失遠(yuǎn)大于具體行政行為，如前所述的限購(gòu)令帶來(lái)的若干法律、社會(huì)問(wèn)題。其次，將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍，可以有效解決部分行政機(jī)關(guān)以“規(guī)定”、“通知”等抽象行政行為之名，行具體行政行為之實(shí)的“鉆空子”難題。例如筆者曾經(jīng)審理過(guò)的一件商品房買(mǎi)賣(mài)合同糾紛，當(dāng)?shù)鼐C治辦出具了《關(guān)于XX小區(qū)內(nèi)配建農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)有關(guān)問(wèn)題的函》，開(kāi)發(fā)商借此通知，以訟爭(zhēng)房屋需改建為農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、“合同無(wú)法實(shí)際履行”為由拒絕履行合同，購(gòu)房者因該“通知”長(zhǎng)達(dá)3年無(wú)法辦理兩證。最后，從現(xiàn)代法治理念出發(fā)，法院應(yīng)當(dāng)是裁決所有爭(zhēng)議的國(guó)家機(jī)關(guān)，由于抽象行政行為同樣可能導(dǎo)致諸多爭(zhēng)議，因此，法院裁決抽象行政行為引發(fā)的爭(zhēng)議是履行司法職能的必然結(jié)果，也是解決此類(lèi)爭(zhēng)議的重要途徑。

2.立法修訂被訴抽象行政行為的范圍 為避免公眾的合理懷疑、逐步增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的法治意識(shí)，《行政復(fù)議法》與《行政訴訟法》關(guān)于受理范圍的修訂應(yīng)同步進(jìn)行，行政復(fù)議與行政訴訟針對(duì)抽象行政行為的受理范圍宜保持一致。如前所述，在行政復(fù)議中，立法賦予公民向全國(guó)人大及其常委會(huì)申請(qǐng)對(duì)行政法規(guī)的合法性、合憲性提起復(fù)議的權(quán)利。同樣，應(yīng)立法賦予公民向最高人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求對(duì)行政法規(guī)的合法性、合憲性進(jìn)行審查的權(quán)利。

3.適格原告之探討 在我國(guó)當(dāng)前司法資源供不應(yīng)求的情況下，為了節(jié)約司法資源、保障訴訟效率，不宜隨意擴(kuò)大抽象行政行為相對(duì)人的范圍(當(dāng)然，當(dāng)法治發(fā)展到一定地步后，可以考慮逐步推行行政公益訴訟)。例如前述地方政府“限購(gòu)令”，即是針對(duì)當(dāng)?shù)匾延?套房以上的戶籍人口或無(wú)房的非戶籍人口作出的，因此，相對(duì)人向法院提起行政訴訟時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)審查其相應(yīng)的材料，如戶口簿、納稅登記、本地工作證明或房產(chǎn)證等，確定其確為適格原告。至于行政訴訟中應(yīng)審查相對(duì)人的何種權(quán)利是否受侵害，則應(yīng)參照《憲法》、《物權(quán)法》、《合同法》等基本法律確定，如公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、締約自由權(quán)、不受歧視權(quán)等權(quán)利。

(三)房產(chǎn)“限購(gòu)令”之行政賠償與行政補(bǔ)償之辯

有學(xué)者認(rèn)為，如果撤銷(xiāo)、變更、收回、廢止某行政行為所獲得的公共利益明顯大于個(gè)人利益時(shí)，那么就應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)補(bǔ)償個(gè)人利益的前提下維持公共利益，允許行政機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)、廢止、收回行政行為，房產(chǎn)“限購(gòu)令”系為了公共利益而實(shí)施的抽象行政行為，政府可以考慮對(duì)個(gè)人利益進(jìn)行適當(dāng)?shù)男姓a(bǔ)償。筆者認(rèn)為，這一主張存在以下兩大缺陷:其一，忽略了行政補(bǔ)償是“行政主體合法行政行為造成行政相對(duì)人損失而對(duì)相對(duì)人實(shí)行救濟(jì)的制度”［33］，房產(chǎn)“限購(gòu)令”的出臺(tái)誠(chéng)然考慮到了近十年來(lái)房?jī)r(jià)大幅上漲對(duì)部分公民居住權(quán)的侵害、房?jī)r(jià)房租過(guò)高導(dǎo)致畸形投資、實(shí)業(yè)衰落等因素，確有一定公共利益背景。然而，正如前文所述，目前的房產(chǎn)“限購(gòu)令”違反了憲法、法律和多項(xiàng)行政法原則，屬于“毒樹(shù)之果”，主張對(duì)相對(duì)人實(shí)施行政補(bǔ)償?shù)那疤釛l件，是認(rèn)定房產(chǎn)“限購(gòu)令”的合法性，這顯然與行政法治建設(shè)背道而馳。其二，傳統(tǒng)行政法學(xué)理論認(rèn)為，由于導(dǎo)致補(bǔ)償?shù)男姓袨槭呛戏ǖ模蚨强梢詫掑兜?而導(dǎo)致賠償?shù)男姓袨槭沁`法的，是應(yīng)予譴責(zé)的，故二者在救濟(jì)的程度上應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，行政補(bǔ)償?shù)姆秶统潭葢?yīng)小于行政賠償?shù)姆秶统潭龋?］17。故而行政補(bǔ)償?shù)闹鲝埲绻闪?，可能引發(fā)“補(bǔ)償遠(yuǎn)小于侵害”的結(jié)果，致使行政相對(duì)人的合法權(quán)益難以得到充分保障。

因房產(chǎn)“限購(gòu)令”導(dǎo)致行政相對(duì)人合法權(quán)益遭受損害的，應(yīng)當(dāng)賦予其在追索期限內(nèi)要求行政賠償?shù)臋?quán)利。然而，現(xiàn)行的行政賠償立法體系尚存在兩個(gè)值得商榷的問(wèn)題:一是《國(guó)家賠償法》存在歧義。該法第5條“國(guó)家不承擔(dān)賠償責(zé)任”的若干款項(xiàng)中未排除抽象行政行為，從邏輯上分析，既然未被明確排除就應(yīng)該屬于賠償范圍，但司法實(shí)踐中顯然被排除在外了。該法對(duì)抽象行政行為的賠償問(wèn)題進(jìn)行了模糊不清的肯定性規(guī)定，導(dǎo)致法院依法作出判決面臨兩難，相對(duì)人也往往認(rèn)為法院駁回其請(qǐng)求缺乏法律依據(jù)，筆者建議在修改《國(guó)家賠償法》時(shí)將抽象行政行為明確列入行政賠償范圍。二是上述行政賠償應(yīng)滿足何種特定條件，尚存爭(zhēng)議:《國(guó)家賠償法》規(guī)定，造成的損害是針對(duì)特定相對(duì)人的，而不是普適的;損害必須達(dá)到一定的嚴(yán)重程度。如“限購(gòu)令”存續(xù)期間，因“限購(gòu)令”導(dǎo)致合同無(wú)法履行、首付款利息損失、無(wú)法購(gòu)房而增加的房租損失等情形的公民，應(yīng)屬于“特定相對(duì)人”;至于“損害的嚴(yán)重程度”，普通公眾實(shí)難舉證，法院也缺乏可行性的判斷標(biāo)準(zhǔn)，這類(lèi)案件的裁判將很大程度上取決于自由裁量，可能給息訴服判、和諧司法帶來(lái)困擾，應(yīng)明確具體地在法律或司法解釋中列舉。

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