論我國(guó)國(guó)家賠償?shù)呐e證責(zé)任分配

李榮珍，安晨曦

(海南大學(xué)法學(xué)院，海南?？?70228)

一、國(guó)家賠償舉證責(zé)任分配的含義和由來(lái)

(一)國(guó)家賠償舉證責(zé)任分配的含義

根據(jù)證據(jù)法的基本理論，舉證責(zé)任的一般含義是指當(dāng)事人對(duì)自己的主張有提供證據(jù)予以證明的責(zé)任。我國(guó)證據(jù)法學(xué)界通說(shuō)認(rèn)為，舉證責(zé)任包括兩方面含義，即行為意義上的舉證責(zé)任和結(jié)果意義上的舉證責(zé)任，或稱主觀意義上的舉證責(zé)任和客觀意義上的舉證責(zé)任。前者即通常所稱的“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”，只要當(dāng)事人提出主張即會(huì)產(chǎn)生提供證據(jù)的責(zé)任;后者主要是基于“人類認(rèn)識(shí)能力的有限性，因而在訴訟中必然會(huì)發(fā)生要件事實(shí)是否存在不明情形”［1］的考慮，在當(dāng)事人履行了提供證據(jù)的責(zé)任后，案件事實(shí)仍真?zhèn)尾幻鞯模_定由哪一方當(dāng)事人承擔(dān)不利后果的責(zé)任，因此又稱之為結(jié)果意義上的舉證責(zé)任。適當(dāng)?shù)?、明智的證明責(zé)任分配屬于法律制度最為必要的或最值得追求的內(nèi)容［2］。

國(guó)家賠償?shù)呐e證責(zé)任分配，是指賠償請(qǐng)求人或賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在國(guó)家賠償案件中，因提出主張或反駁對(duì)方主張需提供證據(jù)予以證明;在雙方當(dāng)事人提供證據(jù)后，如果案件事實(shí)仍真?zhèn)尾幻鞯?，由承?dān)舉證責(zé)任的一方當(dāng)事人承擔(dān)不利后果的制度。由于我國(guó)國(guó)家賠償包括行政賠償和刑事賠償?shù)人痉ㄙr償，因此，本文所論述的國(guó)家賠償舉證責(zé)任分配相應(yīng)地也包括行政賠償和司法賠償?shù)呐e證責(zé)任分配。

(二)我國(guó)國(guó)家賠償舉證責(zé)任分配的由來(lái)

我國(guó)國(guó)家賠償制度經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有、再到逐步完善的發(fā)展演進(jìn)歷程，而其舉證責(zé)任分配并非與國(guó)家賠償制度相伴而生。一般認(rèn)為，舊中國(guó)最早承認(rèn)國(guó)家賠償?shù)姆墒?934年的憲法草案［3］。該法第20條規(guī)定:“凡公務(wù)員違法侵害人民自由或權(quán)利者，除依法懲戒外，應(yīng)負(fù)刑事及民事責(zé)任，被害人民就其所受損害，并得依法律向國(guó)家請(qǐng)求賠償?！苯▏?guó)初期，黨和國(guó)家就制定了一些涉及國(guó)家賠償?shù)恼?、法?guī)，如1953年中共中央《關(guān)于處理各級(jí)人民法院過(guò)去時(shí)期所發(fā)生的錯(cuò)捕、錯(cuò)判、錯(cuò)殺問(wèn)題的指示》、1954年《海港管理暫行條例》等。1954年新中國(guó)頒布的第一部《憲法》第97條規(guī)定:“由于國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有取得賠償?shù)臋?quán)利?！?957年后，由于極左思想盛行，國(guó)家的法治工作遭受嚴(yán)重破壞，直到1982年我國(guó)第四部《憲法》頒布，才重申了國(guó)家賠償制度。之后相繼制定的《民法通則》、《商標(biāo)法》、《治安管理處罰條例》、《海關(guān)法》、《民用航空器適航管理?xiàng)l例》等法律、法規(guī)，也從不同層次和角度規(guī)定了國(guó)家賠償制度，但這些法律法規(guī)僅就公民對(duì)國(guó)家侵權(quán)行為的賠償請(qǐng)求權(quán)作了原則性規(guī)定，而對(duì)國(guó)家賠償?shù)淖C據(jù)規(guī)則尤其是舉證責(zé)任的分配均未涉及。

1989年，七屆全國(guó)人大通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》)專章規(guī)定了行政賠償制度。同時(shí)該法首次將“舉證責(zé)任”一詞載入我國(guó)法律，但該法并未對(duì)行政賠償訴訟舉證責(zé)任的分配作出規(guī)定。

1994年，八屆全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》(以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家賠償法》)。該法雖集實(shí)體法與程序法于一體，但由于受我國(guó)“重實(shí)體、輕程序”觀念的影響，該法仍然沒(méi)有規(guī)定國(guó)家賠償?shù)呐e證責(zé)任分配。

為適應(yīng)實(shí)踐的需要，《國(guó)家賠償法》頒布后的一段時(shí)期，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)和地方政府先后出臺(tái)了一些貫徹實(shí)施國(guó)家賠償法的實(shí)施辦法，其中有的概括性地規(guī)定了國(guó)家賠償?shù)呐e證責(zé)任分配。如2007年國(guó)家工商總局制定的《工商行政管理機(jī)關(guān)行政賠償實(shí)施辦法》第18條規(guī)定:“對(duì)于賠償請(qǐng)求人申請(qǐng)中證據(jù)不足的請(qǐng)求部分，可責(zé)令其補(bǔ)充有關(guān)證據(jù)材料。賠償請(qǐng)求人對(duì)賠償請(qǐng)求未能或拒絕提供證據(jù)的，不予認(rèn)定?！焙ｊP(guān)總署頒布的《海關(guān)行政賠償辦法》第30條規(guī)定:“賠償請(qǐng)求人對(duì)其主張及造成財(cái)產(chǎn)損失和人身?yè)p害的事實(shí)負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的證據(jù)?！敝貞c市《實(shí)施〈國(guó)家賠償法〉辦法》第29條規(guī)定了由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)或復(fù)議機(jī)關(guān)舉證的原則。

為了處理國(guó)家賠償案件，最高人民法院頒布的司法解釋對(duì)國(guó)家賠償?shù)呐e證責(zé)任分配作了規(guī)定。最高人民法院1997年頒布了《關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《審理行政賠償案件的規(guī)定》)，其第32條規(guī)定:“原告在行政賠償訴訟中對(duì)自己的主張承擔(dān)舉證責(zé)任。被告有權(quán)提供不予賠償或者減少賠償數(shù)額方面的證據(jù)?！?000年頒布的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第27條規(guī)定:“原告在一并提起的行政賠償訴訟中，對(duì)因受被訴行為侵害而造成損失的事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任?！?002年頒布的《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》)第5條規(guī)定:“在行政賠償訴訟中，原告應(yīng)當(dāng)對(duì)被訴具體行政行為造成損害的事實(shí)提供證據(jù)。”2004年頒布的《關(guān)于審理人民法院國(guó)家賠償確認(rèn)案件若干問(wèn)題的規(guī)定(試行)》第16條規(guī)定:“原作出司法行為的人民法院有義務(wù)對(duì)其行為的合法性作出說(shuō)明?！敝链?，從某種意義上講，我國(guó)國(guó)家賠償舉證責(zé)任分配基本實(shí)現(xiàn)了從無(wú)到有的轉(zhuǎn)變，但這些法規(guī)、規(guī)章、司法解釋處于零散狀態(tài)且法律效力層次不高。

2010年4月，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了《修改〈國(guó)家賠償法〉的決定》。修訂后的《國(guó)家賠償法》最終以法律形式確立了國(guó)家賠償舉證責(zé)任分配的規(guī)則，明確規(guī)定了賠償請(qǐng)求人與賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任，使我國(guó)國(guó)家賠償?shù)呐e證責(zé)任分配實(shí)現(xiàn)了從應(yīng)然法到實(shí)然法的轉(zhuǎn)變。

二、我國(guó)國(guó)家賠償舉證責(zé)任分配存在的問(wèn)題

修訂后的《國(guó)家賠償法》明確了賠償請(qǐng)求人與賠償義務(wù)機(jī)關(guān)各自的舉證責(zé)任，尤其是充分考慮了行使公權(quán)力的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)所具有的對(duì)于待證事實(shí)的舉證優(yōu)勢(shì)，規(guī)定了特殊情況下賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任。國(guó)家賠償舉證責(zé)任分配規(guī)則，尤其是舉證責(zé)任分配特殊規(guī)則的確立，具有明顯的進(jìn)步意義，不僅有利于遏制刑訊逼供，也有利于強(qiáng)化羈押場(chǎng)所的內(nèi)部管理，防止牢頭獄霸虐待犯罪嫌疑人［4］，而且對(duì)于保障國(guó)家賠償?shù)墓?，兌現(xiàn)憲法關(guān)于保障公民基本權(quán)利的莊嚴(yán)承諾，促進(jìn)法治國(guó)家的建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。但從《國(guó)家賠償法》“保障公民、法人和其他組織享有依法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利”的立法宗旨來(lái)看，我國(guó)國(guó)家賠償舉證責(zé)任分配仍存在以下一些問(wèn)題:

1.缺乏實(shí)質(zhì)意義的舉證責(zé)任分配的規(guī)定

修訂后的《國(guó)家賠償法》確立了國(guó)家賠償案件的一般舉證規(guī)則。該法第15條第1款規(guī)定:“人民法院審理行政賠償案件，賠償請(qǐng)求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)自己提出的主張，應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)?！钡?6條第1款規(guī)定:“人民法院賠償委員會(huì)處理賠償請(qǐng)求，賠償請(qǐng)求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)自己提出的主張，應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)。”針對(duì)以往國(guó)家賠償實(shí)踐中出現(xiàn)的因賠償請(qǐng)求人舉證不力或不能舉證而導(dǎo)致“求償難”的情形，修訂后的《國(guó)家賠償法》又規(guī)定了兩種特殊情況下由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任。該法第15條第2款規(guī)定:“賠償義務(wù)機(jī)關(guān)采取行政拘留或者限制人身自由的強(qiáng)制措施期間，被限制人身自由的人死亡或者喪失行為能力的，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的行為與被限制人身自由的人的死亡或者喪失行為能力是否存在因果關(guān)系，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)。”第26條第2款:“被羈押人在羈押期間死亡或者喪失行為能力的，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的行為與被羈押人的死亡或者喪失行為能力是否存在因果關(guān)系，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)?！笨梢?jiàn)，該法明確了當(dāng)事人提供證據(jù)的舉證責(zé)任，即“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的一般舉證規(guī)則。

但《國(guó)家賠償法》并未進(jìn)一步規(guī)定國(guó)家賠償舉證責(zé)任分配的本質(zhì)問(wèn)題。由于案件事實(shí)的真?zhèn)尾幻魍且环N客觀存在，而此時(shí)賠償案件的處理機(jī)關(guān)仍要對(duì)案件作出裁決，因此法律就必須規(guī)定由哪一方當(dāng)事人承擔(dān)因事實(shí)真?zhèn)尾幻鞯牟焕蠊?，亦即由承?dān)舉證責(zé)任的一方負(fù)擔(dān)法律預(yù)先設(shè)定的不利益結(jié)果［5］。而《國(guó)家賠償法》上述關(guān)于“……賠償請(qǐng)求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)自己提出的主張，應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)”的規(guī)定，只是表明雙方當(dāng)事人就自己的主張應(yīng)當(dāng)承擔(dān)提供證據(jù)的責(zé)任，強(qiáng)調(diào)的是當(dāng)事人為了避免承擔(dān)不利后果而向案件處理機(jī)關(guān)提供證據(jù)的一種必要性，也即當(dāng)事人行為意義上的舉證責(zé)任。而如果雙方當(dāng)事人在提出權(quán)利主張時(shí)雖提供了證據(jù)，但證據(jù)的證明力未達(dá)到適當(dāng)程度而無(wú)法使案件處理機(jī)關(guān)形成足夠的內(nèi)心確信，案件事實(shí)存在與否無(wú)法證實(shí)，究竟應(yīng)由哪一方當(dāng)事人承擔(dān)不利后果的法律問(wèn)題，則缺乏明確的規(guī)定。

2.由賠償請(qǐng)求人對(duì)違法歸責(zé)情形下的違法要件舉證有違公平原則

國(guó)家賠償責(zé)任的構(gòu)成要件包含四個(gè)方面:即主體要件、行為要件、損害結(jié)果要件以及因果關(guān)系要件。其中對(duì)于國(guó)家就國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的何種行為承擔(dān)侵權(quán)賠償責(zé)任的問(wèn)題，理論界已基本達(dá)成共識(shí)，即認(rèn)為一般情況下只有國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的職務(wù)違法行為才屬于國(guó)家賠償?shù)姆懂?，違法行使職權(quán)是國(guó)家承擔(dān)侵權(quán)賠償責(zé)任的重要條件。從歸責(zé)原則和責(zé)任構(gòu)成要件二者的關(guān)系來(lái)看，歸責(zé)原則是責(zé)任構(gòu)成要件的前提和基礎(chǔ)，而責(zé)任構(gòu)成要件是歸責(zé)原則的具體體現(xiàn)，旨在實(shí)現(xiàn)歸責(zé)原則的功能與價(jià)值［6］。修改后的《國(guó)家賠償法》確立了多元化歸責(zé)原則①《國(guó)家賠償法》確立的多元化歸責(zé)原則，具體體現(xiàn)在以下兩方面:一是《國(guó)家賠償法》第2條第1款規(guī)定:“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利?！痹摋l從文字表述上改變了修改前該條“違法行使職權(quán)侵犯……”的提法。二是《國(guó)家賠償法》第17條的規(guī)定。該條關(guān)于侵犯公民人身權(quán)的刑事賠償范圍，采取了違法歸責(zé)原則與結(jié)果歸責(zé)原則構(gòu)成的二元?dú)w責(zé)原則體系。其中，對(duì)于公民被逮捕、因錯(cuò)判刑罰導(dǎo)致公民無(wú)罪被羈押的，采用結(jié)果歸責(zé)原則。。然而，從該法對(duì)國(guó)家賠償范圍的規(guī)定來(lái)看，大多數(shù)情況下仍以職權(quán)行為的違法性為前提。按照舉證責(zé)任分配的一般規(guī)則，賠償請(qǐng)求人應(yīng)當(dāng)對(duì)職權(quán)行為的違法性承擔(dān)舉證責(zé)任，但我們認(rèn)為，這一做法明顯與舉證責(zé)任分配應(yīng)遵循的公平原則相悖。

其一，舉證責(zé)任的分配應(yīng)充分考慮當(dāng)事人舉證條件優(yōu)劣和舉證能力強(qiáng)弱等因素?？傮w而言，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在人力、物力、財(cái)力、專業(yè)知識(shí)、設(shè)備資源的占有等方面都明顯優(yōu)于賠償請(qǐng)求人，如果違法性構(gòu)成要件的舉證責(zé)任仍堅(jiān)持“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的一般規(guī)則，那么對(duì)于在證據(jù)收集、占有上處于明顯弱勢(shì)的賠償請(qǐng)求人而言，不僅難以體現(xiàn)公平公正原則，而且可能會(huì)成為其公平求償?shù)淖璧K，這顯然有違國(guó)家確立國(guó)家賠償制度的目的。

其二，舉證責(zé)任分配的公平原則要求對(duì)于相同的要件事實(shí)應(yīng)當(dāng)采用同一舉證責(zé)任分配規(guī)則。根據(jù)《行政訴訟法》第32條的規(guī)定，在行政訴訟中，被告對(duì)具體行政行為負(fù)舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。行政訴訟中的具體行政行為與行政賠償中的職權(quán)行為在性質(zhì)上是相同的。具體行政行為是行政主體行使行政權(quán)、針對(duì)特定的行政相對(duì)人所作的行政行為。就具體行政行為的法律性質(zhì)而言，存在合法與不合法(違法)兩種狀態(tài)，如果相對(duì)人認(rèn)為具體行政行為違法而侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)提起行政訴訟;如果造成損害的，受害人還有權(quán)請(qǐng)求國(guó)家賠償。行政訴訟和國(guó)家賠償中均存在對(duì)“職權(quán)行為合法與否”這一要件事實(shí)的證明問(wèn)題，而立法需要解決的正是這一問(wèn)題的舉證責(zé)任承擔(dān)，即由哪一方當(dāng)事人舉證?，F(xiàn)行法律規(guī)定表明，行政訴訟中的具體行政行為的合法性由被告舉證，而國(guó)家賠償中職權(quán)行為的違法性是由賠償請(qǐng)求人負(fù)舉證責(zé)任，兩種行為均為國(guó)家職權(quán)行為卻采用不同的舉證責(zé)任分配規(guī)則，有違舉證責(zé)任分配的公平原則。

3.賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在侵犯人身權(quán)情形下承擔(dān)舉證責(zé)任的范圍過(guò)小

首先，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)因果關(guān)系的證明，僅限于受害人死亡或喪失行為能力，不包括受害人身體受到的一般傷害或傷殘。根據(jù)《國(guó)家賠償法》第3條、第17條關(guān)于國(guó)家賠償范圍的規(guī)定來(lái)看，在受害人人身自由權(quán)以及生命健康權(quán)等人身權(quán)受到侵害時(shí)，有權(quán)請(qǐng)求國(guó)家賠償。而按照《國(guó)家賠償法》第15條第2款、第26條第2款的規(guī)定，只有受害人在被限制人身自由期間(或羈押期間)喪失行為能力如成為不能辨認(rèn)自己行為的精神病人或者植物人等，或者死亡的，才由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任證明受害人的損害與賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的行為是否存在因果關(guān)系。筆者認(rèn)為，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)損害的舉證僅限于受害人死亡或喪失行為能力，該范圍過(guò)小。例如，在佘祥林請(qǐng)求國(guó)家賠償一案，湖北省沙洋監(jiān)獄管理局總醫(yī)院的醫(yī)療診斷證明，佘眼睛視力嚴(yán)重低下，腰椎和骶椎明顯呈現(xiàn)病狀。據(jù)佘本人訴稱，他曾被連續(xù)審訊長(zhǎng)達(dá)10天11夜，且遭殘酷的毒打、體罰等刑訊逼供，在監(jiān)獄中就已經(jīng)喪失了勞動(dòng)能力。他所講的“勞動(dòng)能力”，指從事體力勞動(dòng)和腦力勞動(dòng)的能力，“喪失勞動(dòng)能力”即是指原本具有勞動(dòng)能力的人因受侵害致殘從而全部或者部分喪失勞動(dòng)能力［7］。本案中，雖然佘喪失了勞動(dòng)能力，但他并沒(méi)有喪失行為能力，按照國(guó)家賠償法的規(guī)定，對(duì)于其身體受到傷害而喪失勞動(dòng)能力與賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的行為之間是否存在因果關(guān)系，不屬于賠償義務(wù)機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任的情形，得由佘自行舉證證明，而這對(duì)于佘來(lái)說(shuō)幾乎是其無(wú)法予以證明的。賠償請(qǐng)求人在被羈押期間的證據(jù)收集能力極其有限，甚至根本無(wú)法收集證據(jù)，因此在這種收集證據(jù)能力弱而舉證責(zé)任相對(duì)較重的舉證責(zé)任配置下，賠償請(qǐng)求人將面臨著無(wú)法舉證而難以獲得賠償?shù)睦Ь场?/p>

其次，行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)因果關(guān)系的證明，僅限于行政拘留或限制人身自由的強(qiáng)制措施，不包括非法拘禁等其他行為。根據(jù)國(guó)家賠償法的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法侵犯公民人身權(quán)的以下五種行為(情形)都屬于國(guó)家賠償?shù)姆秶?違法拘留或者違法采取限制公民人身自由的行政強(qiáng)制措施的;非法拘禁或者以其他方法非法剝奪公民人身自由的;以毆打、虐待等行為或者唆使、放縱他人以毆打、虐待等行為造成公民身體傷害或者死亡的;違法使用武器、警械造成公民身體傷害或者死亡的;造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為②《國(guó)家賠償法》第3條。。而該法第15條第2款在確立行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)因果關(guān)系負(fù)舉證責(zé)任時(shí)，僅限于采取行政拘留或限制人身自由的強(qiáng)制措施，而將非法拘禁、毆打、虐待等行為排除在其舉證責(zé)任的范圍之外，即公民因被行政機(jī)關(guān)工作人員非法拘禁或因毆打、虐待等行為造成身體傷害或死亡，仍應(yīng)由賠償請(qǐng)求人對(duì)損害結(jié)果與國(guó)家機(jī)關(guān)的行為是否有因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。筆者認(rèn)為，上述五種行政侵權(quán)行為在性質(zhì)、違法程度等方面雖有所不同，但賠償請(qǐng)求人對(duì)因果關(guān)系要件的舉證均存在一定障礙，賠償請(qǐng)求人能對(duì)侵權(quán)行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系予以證明的可能性一樣都較小，并不因侵權(quán)行為的性質(zhì)或違法程度而有所區(qū)別，由賠償請(qǐng)求人舉證同樣存在舉證不能的現(xiàn)實(shí)困境。因此，國(guó)家賠償法將賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)因果關(guān)系的舉證責(zé)任限于采取行政拘留或限制人身自由的行政強(qiáng)制措施這一范圍，明顯過(guò)窄。

4.由賠償請(qǐng)求人對(duì)程序違法情形下的損害結(jié)果負(fù)責(zé)舉證缺乏合理性

這里所講程序違法，主要是指國(guó)家機(jī)關(guān)在作出行政行為或司法行為的過(guò)程中，因未依照法定程序辦理相關(guān)登記、制作財(cái)產(chǎn)清單或筆錄等手續(xù)或未遵守法定程序送達(dá)相關(guān)法律文書(shū)等情形。

在實(shí)踐中，如果行政機(jī)關(guān)違法責(zé)令相對(duì)人停產(chǎn)停業(yè)，而未依法送達(dá)行政處罰決定書(shū)的，則受害人難以證明停產(chǎn)停業(yè)的行為和具體期間;又如，行政機(jī)關(guān)違法當(dāng)場(chǎng)罰款而未出具發(fā)票，或者人民法院以公民故意妨害訴訟秩序?yàn)橛桑`法對(duì)其采取罰款的強(qiáng)制措施而未送達(dá)罰款決定書(shū)的，受害人對(duì)于罰款的具體數(shù)額同樣難以證明。此外，行政機(jī)關(guān)違法采取查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施，或違法對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行沒(méi)收、征收、征用，未制作執(zhí)行筆錄或辦理相關(guān)財(cái)產(chǎn)登記手續(xù)的，賠償請(qǐng)求人也無(wú)法證明被查封、扣押、凍結(jié)、被沒(méi)收或征收、征用的財(cái)產(chǎn)種類、數(shù)量和期間等具體事實(shí)。因此，在上述情況下，由賠償請(qǐng)求人負(fù)舉證責(zé)任，顯然是不合理的。

三、完善我國(guó)國(guó)家賠償舉證責(zé)任分配的具體建議

1.確立國(guó)家賠償舉證責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)分配規(guī)則

舉證責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)分配規(guī)則，亦即舉證責(zé)任雙重含義中的結(jié)果意義上的舉證責(zé)任。結(jié)果意義上的舉證責(zé)任是一種法律預(yù)先規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分配形式，是當(dāng)事人承擔(dān)不利后果的潛在可能性。而這種可能性只有在具備一定條件時(shí)才轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)性。在國(guó)家賠償中，對(duì)某一案件事實(shí)經(jīng)過(guò)雙方當(dāng)事人的舉證質(zhì)證后，會(huì)出現(xiàn)三種不同情形:一是該事實(shí)被認(rèn)定為真實(shí);二是該事實(shí)被認(rèn)定為虛假;三是無(wú)法認(rèn)定該事實(shí)的真?zhèn)?。此處所指的“具備一定條件”即是第三種“事實(shí)的真?zhèn)螣o(wú)法認(rèn)定”的情形。此時(shí)就需要用結(jié)果意義上的舉證責(zé)任來(lái)分配不利后果的承擔(dān)。結(jié)果意義上舉證責(zé)任的實(shí)質(zhì)是在雙方當(dāng)事人之間分配案件事實(shí)無(wú)法證明時(shí)所產(chǎn)生的不利后果③對(duì)這一層面含義的理解，德國(guó)學(xué)者羅森貝克認(rèn)為，“證明責(zé)任的本質(zhì)和價(jià)值就在于，在重要事實(shí)主張的真實(shí)性不能被認(rèn)定的情況下，它告訴法官應(yīng)當(dāng)作出判決的內(nèi)容。也就是對(duì)不確定的事實(shí)主張承擔(dān)證明責(zé)任的當(dāng)事人將承受對(duì)其不利的判決。”參見(jiàn)［德］萊奧·羅森貝克:《證明責(zé)任論》，莊敬華譯，中國(guó)法制出版社2002年版，第2頁(yè)。。

筆者認(rèn)為，在國(guó)家賠償中應(yīng)當(dāng)確立國(guó)家賠償舉證責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)分配規(guī)則。我國(guó)最高司法機(jī)關(guān)也注意到了這一問(wèn)題。最高人民法院于2011年3月頒布的《關(guān)于人民法院賠償委員會(huì)審理國(guó)家賠償案件程序的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《賠償委員會(huì)審理案件程序的規(guī)定》)第12條規(guī)定:“賠償請(qǐng)求人、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)自己提出的主張有責(zé)任提供證據(jù)加以證明，沒(méi)有證據(jù)或者證據(jù)不足的，由負(fù)有舉證責(zé)任的一方承擔(dān)不利后果?！钡撘?guī)定只是最高人民法院針對(duì)人民法院賠償委員會(huì)審理國(guó)家賠償案件所作的司法解釋，雖然它也屬于法律解釋范疇，但它不同于立法機(jī)關(guān)所作的、具有與法律一樣的普遍法律效力的立法解釋，它只在司法活動(dòng)中有效，對(duì)各級(jí)司法機(jī)關(guān)如何適用法律具有約束力，而對(duì)于行政機(jī)關(guān)等處理國(guó)家賠償案件則僅具有參照價(jià)值而不具有普遍適用的法律效力。如國(guó)家工商行政管理總局頒布的《關(guān)于行政機(jī)關(guān)可否直接適用司法解釋問(wèn)題的批復(fù)》就規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在辦案時(shí)可以參考但不宜直接適用司法解釋。因此，我們認(rèn)為，宜將《賠償委員會(huì)審理案件程序規(guī)定》中的這一內(nèi)容上升為法律。

據(jù)此，有關(guān)國(guó)家賠償舉證責(zé)任的分配規(guī)則，依行政賠償程序與刑事賠償程序的不同，可分別修改為:“行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)處理或人民法院審理行政賠償案件，賠償請(qǐng)求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)自己提出的主張有責(zé)任提供證據(jù)加以證明;沒(méi)有證據(jù)或者證據(jù)不足的，由負(fù)有舉證責(zé)任的一方當(dāng)事人承擔(dān)不利后果?！薄靶淌沦r償義務(wù)機(jī)關(guān)或人民法院賠償委員會(huì)處理賠償案件，賠償請(qǐng)求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)自己提出的主張有責(zé)任提供證據(jù)加以證明;沒(méi)有證據(jù)或者證據(jù)不足的，由負(fù)有舉證責(zé)任的一方當(dāng)事人承擔(dān)不利后果?！边@樣將行為意義上和結(jié)果意義上的舉證責(zé)任完整結(jié)合，不僅體現(xiàn)了法律規(guī)則邏輯結(jié)構(gòu)的完整性要求，而且也契合現(xiàn)代證據(jù)法的基本理論。

2.課予賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)違法性要件的舉證責(zé)任

行政訴訟法規(guī)定由被告對(duì)被訴具體行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任，這一規(guī)定主要基于以下兩個(gè)方面的原因:一是行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守“先取證、后裁決”的行政程序規(guī)則，其在作出具體行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)收集、掌握充分的證據(jù)，包括事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)。與作為原告的公民、法人或其他組織相比，被告行政機(jī)關(guān)具有更強(qiáng)的舉證能力，由其承擔(dān)舉證責(zé)任有利于發(fā)揮其舉證優(yōu)勢(shì);二是有利于督促行政機(jī)關(guān)依法行政，充分保護(hù)處于弱勢(shì)的公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，切實(shí)實(shí)現(xiàn)行政訴訟法的立法目的。

行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的職權(quán)行為與行政機(jī)關(guān)行使公權(quán)力的具體行政行為在性質(zhì)上具有一致性。從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，與合法性相對(duì)的是違法性，合法性事實(shí)屬于積極事實(shí)，較容易得到證明，而違法性事實(shí)屬于消極事實(shí)，不易被證明。國(guó)家賠償中同樣存在著職權(quán)行為是否合法的舉證問(wèn)題。借鑒行政訴訟中被告對(duì)具體行政行為合法性負(fù)舉證責(zé)任的規(guī)定，行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在作出職權(quán)行為時(shí)也應(yīng)當(dāng)具有充分的事實(shí)根據(jù)和法律根據(jù)，并形成證明該行為合法的卷宗材料。在提供職權(quán)行為合法性的證據(jù)方面，行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)具有明顯的便利條件，在證據(jù)的收集、占有上處于明顯優(yōu)勢(shì)地位。而賠償請(qǐng)求人由于受到諸多限制難以獲得職權(quán)行為違法的證據(jù)，因而根據(jù)證據(jù)收集能力與舉證責(zé)任分配之間平衡關(guān)系之“證據(jù)收集力強(qiáng)而舉證責(zé)任重”的法理要求，由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)其職權(quán)行為的合法性負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任具有合理性和公平性，對(duì)賠償請(qǐng)求人實(shí)體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)具有積極意義。

當(dāng)然，賠償請(qǐng)求人可以提供證明職權(quán)行為違法的證據(jù)，這是賠償請(qǐng)求人的權(quán)利，但不因此免除賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)其行為合法性的舉證責(zé)任。

3.擴(kuò)大賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在侵犯人身權(quán)情形下的舉證范圍

(1)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)其行為與被限制人身自由的人身體受到傷害之間是否存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。

首先，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)有舉證的能力和責(zé)任。從賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的角度來(lái)看，拘禁或羈押場(chǎng)所在其嚴(yán)密的監(jiān)視和掌控之下，而且賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)被羈押人也負(fù)有安全監(jiān)管的職責(zé)和義務(wù)，理應(yīng)對(duì)其依法履行職責(zé)以及盡到安全監(jiān)管義務(wù)的情況加以舉證證明。目前，我國(guó)不少監(jiān)獄、看守所、拘留所、勞教所等已安裝電子監(jiān)控設(shè)備，如果被羈押人確實(shí)是因自殘、自傷或其他不可歸責(zé)于羈押機(jī)關(guān)的原因引起身體傷害的，在有監(jiān)控錄像證明的情況下，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)可以免除責(zé)任。根據(jù)日本石田穰教授的“距離說(shuō)”［8］，在這種情形下，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)與有關(guān)因果關(guān)系事實(shí)證據(jù)的距離最為接近。此處所指的“證據(jù)的距離”不是物理學(xué)意義上的長(zhǎng)度，而是雙方當(dāng)事人實(shí)際控制和掌握證據(jù)的可能性度量。在拘禁或羈押場(chǎng)所，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不僅能夠控制該證據(jù)，而且持有或占有該證據(jù)，因而其理應(yīng)對(duì)因果關(guān)系要件承擔(dān)舉證責(zé)任。

其次，賠償請(qǐng)求人的舉證能力較弱。從賠償請(qǐng)求人的角度來(lái)看，由于其對(duì)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)、內(nèi)部運(yùn)作、具體規(guī)則、人員情況等難以完全了解，在事后的舉證中其除了自己的陳述和身上的傷情外，其他比如刑訊逼供所使用的工具、證人等由于完全在賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的控制范圍內(nèi)，因而相關(guān)物證、證人證言等賠償請(qǐng)求人幾乎是不可能提供的。而且由于身處羈押場(chǎng)所，與外界隔絕且人身自由受到限制，賠償請(qǐng)求人根本沒(méi)有能力收集、獲取和固定證據(jù)。因此，明確由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)其控制范圍內(nèi)發(fā)生的損害承擔(dān)舉證責(zé)任，既符合公平公正的法律理念，也有利于保障公民請(qǐng)求國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利以及促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的立法目的之實(shí)現(xiàn)，而且對(duì)于逐步完善我國(guó)的羈押制度也具有積極意義。

基于上述原因，無(wú)論受害人在被限制人身自由期間身體是受到一般傷害亦或喪失行為能力，其均面臨著因人身自由被限制而難以收集證據(jù)的困境。國(guó)家賠償法根據(jù)受害人身體受到傷害的程度，將尚未達(dá)到喪失行為能力的一般傷害行為排除在賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任范圍之外，明顯有違立法目的。我們認(rèn)為，為了切實(shí)保障公民的合法權(quán)益，受害人因人身權(quán)受到損害請(qǐng)求國(guó)家賠償?shù)模渌劳?、喪失行為能力以及一般傷害或傷殘與賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的行為是否具有因果關(guān)系，應(yīng)由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任。

(2)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)就所有職權(quán)行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任，而不應(yīng)對(duì)行為的類型加以限制。

因?yàn)榕c行政拘留或限制人身自由的強(qiáng)制措施一樣，受害人人身自由受到限制的其他情形如非法拘禁等，受害人同樣無(wú)法對(duì)其因果關(guān)系要件予以證明，相應(yīng)地，能夠澄清事實(shí)真相的也只有賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。故賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)就所有職權(quán)行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任，而不應(yīng)對(duì)行為的類型加以限制。

4.減輕賠償請(qǐng)求人在程序違法情形下的舉證責(zé)任

針對(duì)實(shí)踐中賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不送達(dá)法律文書(shū)、登記制度不完備等程序違法問(wèn)題，應(yīng)按照“證據(jù)收集力弱則舉證責(zé)任輕”的法理要求，合理配置雙方舉證責(zé)任。

根據(jù)《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第4條的規(guī)定，起訴被告不作為的，原告應(yīng)當(dāng)提供其在行政程序中曾經(jīng)向行政機(jī)關(guān)提出過(guò)申請(qǐng)的證據(jù)，但因被告受理申請(qǐng)的登記制度不完備等正當(dāng)事由原告不能提供相關(guān)證據(jù)材料并能夠作出合理說(shuō)明的，則無(wú)需提供提出過(guò)申請(qǐng)的材料。該條規(guī)定屬于行政訴訟舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移的范疇，即由于被告規(guī)章制度不健全或行政程序不完備導(dǎo)致原告難以證明其申請(qǐng)行為存在的，在同時(shí)具備“被告登記制度不完備”和“原告能夠作出合理說(shuō)明間接證明其提出過(guò)申請(qǐng)”兩個(gè)條件后，原告是否提出過(guò)申請(qǐng)的舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移給被告承擔(dān)。我們認(rèn)為，該規(guī)定對(duì)于解決國(guó)家賠償中因國(guó)家機(jī)關(guān)的程序違法而使賠償請(qǐng)求人無(wú)法舉證的問(wèn)題具有借鑒意義。

首先，賠償請(qǐng)求人需要對(duì)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的程序違法以及損害結(jié)果作出合理說(shuō)明。參照《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第4條的規(guī)定，賠償請(qǐng)求人只需間接證明賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的程序違法以及因違法行為造成了損害結(jié)果，就認(rèn)為其作了“合理說(shuō)明”。也就是說(shuō)，根據(jù)日常經(jīng)驗(yàn)法則，能夠使國(guó)家賠償案件的處理人員形成賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的程序違法以及損害結(jié)果的存在具有較大可能性的確信的，賠償請(qǐng)求人即盡到合理說(shuō)明義務(wù)，其舉證責(zé)任即告完成。

其次，如果賠償義務(wù)機(jī)關(guān)否認(rèn)并認(rèn)為其程序合法或者認(rèn)為未造成損害結(jié)果，舉證責(zé)任轉(zhuǎn)由其承擔(dān)。即如果賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不能否定賠償請(qǐng)求人的“合理說(shuō)明”，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)提供證據(jù)證明相關(guān)程序的合法性，并對(duì)賠償請(qǐng)求人所主張的損害事實(shí)負(fù)合理排除的舉證責(zé)任，否則由其承擔(dān)不利后果。

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