論我國地方稅制的完善

胡海

（中共湖南省委黨校/湖南行政學院，湖南 長沙 410014）

1994年，我國實行分稅制財政體制改革，按照事權和財權相結合原則，初步構建了地方稅收體系，基本理順了中央與地方的分配關系，有力地促進了國民經(jīng)濟和社會事業(yè)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展。但是，改革也暴露出一些問題，尤其是地方稅制改革相對滯后，存在地方稅收稅源分散、稅權高度集中于中央等問題。這些問題影響了地方政府“理好財”的積極性，制約了地方政府運用地方稅收杠桿，因地制宜地引導、支持本地經(jīng)濟發(fā)展的能力。1994年我國實行的分稅制改革把稅種劃分為中央稅和地方稅，它初步確立的中央稅收體系與地方稅收體系，實質(zhì)上體現(xiàn)的是中央與地方的經(jīng)濟利益關系。中央與地方稅收收入分配比例的大小，既牽涉利益分配，又牽涉權力分配，也就是“分利”和“分權”。多年來的實踐和理論證明，我國現(xiàn)行的地方稅制與根據(jù)分稅制原則建立的地方稅制體系還有相當大的差距。地方稅制體系還遠遠談不上科學、規(guī)范、合理和成熟，已經(jīng)不能適應科學發(fā)展的要求，需要我們進一步明確指導思想，堅持正確的原則，科學劃分中央與地方稅權，合理配置中央與地方稅收收入，確定恰當?shù)牡胤蕉愂杖胍?guī)模，明確地方稅主體稅種，構建合理的地方稅制體系。

一對我國地方稅制體系的總體認識

地方稅是相對于中央稅而言的屬于財稅管理體制范疇的稅收。一般意義上講，地方稅是為了實現(xiàn)地方政府職能，滿足地方政府公共支出的需要，依據(jù)憲法或者國家其他法律的規(guī)定，由中央或地方制定地方稅收法律、行政法規(guī)，由地方負責征收并擁有一定的管理權，收入完全歸屬地方政府的各稅種的總稱。[1]要分析一個稅種是否屬于地方稅，可以從稅收的立法權、執(zhí)法權和使用權三個方面來判定，各國對于立法權、執(zhí)法權和收入使用權是否要同時歸于地方，在看法和實踐上各不相同。但是，筆者認為，在分稅制財政管理體制下，由地方征收管理、收入歸地方的稅收都可以成為地方稅，而不論其立法權如何歸屬。

地方稅是一個國家稅收制度的重要組成部分。稅收制度總是與國家緊密相連，它隨著國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生，并隨著國家的發(fā)展而發(fā)展。早期的國家多為小國寡民，地少人稀，僅設有一級政府，無所謂地方稅可言。地方政府的出現(xiàn)，為地方稅的產(chǎn)生和發(fā)展提供了條件。隨著人類社會的發(fā)展，國家疆域范圍的擴大，政治經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定，尤其是市場經(jīng)濟的出現(xiàn)，客觀上要求地方政府更好地履行社會管理與公共服務職能。與之相適應，引發(fā)了中央與地方政府之間的分權，事權的劃分又導致了財政上的分權。通過劃分事權和財權，地方政府掌握了一定的財政收入權和財政支配權，地方稅因此而形成。由此可見，中央政府與地方政府間的分權是地方稅產(chǎn)生的必然條件。它是國家在中央政府與地方政府之間對各種稅收收入的歸屬和管理權限進行分割的產(chǎn)物，也是社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是在出現(xiàn)中央與地方分權之后而出現(xiàn)的。地方稅制體系是相對于中央稅體系而言的，包括地方稅制、稅收規(guī)模、征收管理、司法保障以及地方稅理論等要素。其本質(zhì)是由整個地方稅的立法、執(zhí)法和司法所組成的統(tǒng)一體。地方稅制體系的主要內(nèi)容有：一是地方稅稅制體系。它包括地方稅管理體制、地方稅稅種結構及其法律法規(guī)體系。地方稅管理體制指的是劃分中央與地方之間地方稅管理權限的制度，其內(nèi)容包括對地方稅立法權的劃分和對地方稅征收管理權的劃分兩部分。地方稅稅種結構指的是組成地方稅的各稅種的構成、比例及相互關系，內(nèi)容主要包括稅種的設置、主體稅種的選擇以及主體稅種與輔助稅種的選擇與配合等問題。地方稅法律法規(guī)體系是指由有關地方稅的全部法律法規(guī)組成的內(nèi)在和諧統(tǒng)一的有機整體。按內(nèi)容分，它包括稅收實體法和稅收程序法；按法律級次分，它涵蓋人大立法、行政法規(guī)和規(guī)范性文件。二是地方稅征管體系。即由地方稅征收管理活動各要素（如管理服務、征收管理、稅務稽查、機構組織等）相互聯(lián)系和制約所構成的整體系統(tǒng)。三是地方稅保障體系。它由地方稅的司法保障體系、稅務代理和其他的協(xié)稅護稅系統(tǒng)等組成?？梢?，地方稅體系的內(nèi)容是極為豐富的，它涉及到稅務理論及實際工作的方方面面。[1]

地方稅制體系是一個國家的稅收分配運行系統(tǒng)。它是實行分稅制的國家在中央與地方之間劃分事權和財權的基礎上，由地方稅收管理權限、地方稅收制度結構以及相應的地方組織機構和運行保障機制所共同構成的稅收分配運行系統(tǒng)。具體而言，地方稅制體系應包括稅權體系、稅制體系和稅收征管體系三個部分。在此系統(tǒng)中，以事權劃分、支出范圍和財權劃分為主要內(nèi)容的分稅制是地方稅制體系存在的前提和基礎，而由稅源分散、功能各異的地方稅種所構成的稅收制度結構是地方稅制體系的主要內(nèi)容，稅收征管體系則是地方稅落到實處的必要保障。

按照通常意義上的地方稅劃分標準，由于立法權高度集中于中央，我國的主要稅種、稅基和稅率都是由中央政府統(tǒng)一制定的，地方政府無權設置稅率，也沒有獨立的調(diào)整權，只能對地方稅稅權發(fā)揮監(jiān)控的作用，因此，目前中國尚無實質(zhì)意義上的地方稅，自然也就無所謂地方稅制體系可言。這樣，我國的地方稅可以定義為：依據(jù)中央與地方事權劃分的狀況，根據(jù)財政管理體制的特點和要求確定的，由中央統(tǒng)一立法，由地方負責征收管理，其收入是由地方專享的各類稅收的總稱。[2]縱然如此，作為地方財政收入的重要來源，作為國家在中央政府與地方政府之間對各種稅收收入的歸屬和管理權限進行劃分的產(chǎn)物，我國的“地方稅”已然奠定了建設地方稅制體系的基礎。

二我國現(xiàn)行地方稅制體系的主要弊端

（一）稅權劃分不夠明確

改革開放以來，我國在稅收立法權方面一直堅持稅權集中、稅法統(tǒng)一的基本原則，1994年開始實行的分稅制只是將某些地方稅種和共享稅的收入安排和使用權劃歸地方，其相應的稅收立法權、稅率調(diào)整權和減免稅權等仍掌握在中央手中。這種高度集權的立法模式，必然帶來如下弊?。阂皇遣焕谕卣沟胤蕉惗愒础Ｓ捎谥醒敫叨燃瘷?，自然不利于地方政府根據(jù)本地經(jīng)濟稅源優(yōu)勢，開征相應的地方稅，挖掘和拓展地方新稅源；同時也無法采用稅收杠桿對地方經(jīng)濟進行調(diào)控，從而也就無法培育地方新稅源。二是以費代稅以費擠稅現(xiàn)象十分普遍。由于地方政府的事權較以前擴大了，但作為地方財政支柱的地方稅卻呈現(xiàn)弱、小、散、高的局面，即地方稅稅種小，調(diào)控經(jīng)濟力度弱，稅收收入規(guī)模小，地方稅稅源分散，征管理難度大、征管成本高，因此，地方稅目前的狀況已經(jīng)很難滿足地方政府實現(xiàn)社會經(jīng)濟職能的需要。為此，許多地方政府常常運用變通手段，擠占中央收入以彌補地方財力的不足。還有一些地方為平衡財政收支，一方面加快地方經(jīng)濟建設以求增收；另一方面在正規(guī)渠道無權增收的情況下，往往采取收費和基金的形式來加以彌補，通過收費的擴張，變相地行使一種不規(guī)范的地方稅權力，致使以費代稅、以費擠稅的現(xiàn)象相當普遍，因而使地方稅稅源受到嚴重侵蝕，使地方稅收入規(guī)模進一步萎縮。[3]

（二）主體稅種明顯缺乏

分稅制改革后劃歸地方稅的稅種數(shù)量不少，但是除了營業(yè)稅，地方企業(yè)所得稅和個人所得稅以外大多數(shù)都是一些稅源分散、征收難度大，收入不穩(wěn)定的小稅種，難以形成規(guī)模收入，沒有當家的主體稅種、骨干稅種，而真正對地方稅收有重要影響的遺產(chǎn)稅與贈予稅、社會保障稅和環(huán)保稅等均沒能開征，地方稅收入的流失十分普遍。例如：城市維護建設稅由于沒有獨立的課稅對象，迄今為止仍未成為一個獨立的稅種，所組織的收入極為有限；而在國外被奉為地方稅主體稅種的財產(chǎn)稅在我國極不完善，對地方稅收入的貢獻甚少。[1]與此同時，現(xiàn)行企業(yè)所得稅和個人所得稅也已改為中央和地方共享稅。2008年我國地方預算內(nèi)財政收入為9803.3億元，其中營業(yè)稅為3084.66億元，個人所得稅為996.02億元，城市維護建設稅為 384.40億元，分別占地方預算內(nèi)財政收入的26.7%、12.76%、4.93%，其中營業(yè)稅比重較大。但若將地方預算外收入乃至制度外收入計算在內(nèi)，以上收入比重還會明顯下降。地方稅制體系缺少主體稅種，其危害是極大的：一是將造成地方稅收入不穩(wěn)定。二是將使地方稅收入規(guī)模難以增長。收入總量上與地方政府應行使權力的需要相差懸殊，造成地方財政困難，直接誘發(fā)各種各樣的地方收費。三是嚴重削弱了地方政府自主調(diào)控經(jīng)濟的能力。這與地方經(jīng)濟發(fā)展的要求是不相適應。[4]上述各方面的原因使得地方稅收收入規(guī)模增長的空間非常有限。

（三）稅法體系尚未健全

一是地方稅收法律層級偏低。目前，我國稅收正式立法的只有3部，而《稅收基本法》和《地方稅法通則》至今尚未出臺，削弱了稅法的權威性、強制性和約束力。同時，稅收政策制度調(diào)整頻繁，地方稅制體系穩(wěn)定性較差，勢必對壯大地方稅收入產(chǎn)生直接影響。二是部分稅收實體法立法滯后。從地方稅的稅收管理權限來看，由于《稅收基本法》、《地方稅法通則》尚未出臺，地方稅收乃至整個稅收體系建設缺少依據(jù)和規(guī)范。加上地方稅稅權劃分不夠清晰，造成稅收立法權、征收權和管理權錯位，幾乎所有地方稅收的法規(guī)制定權、解釋權、稅目稅率調(diào)整權、減免稅權等均由中央掌握和頒布，而地方只享有征收管理權及制定一些具體征稅辦法和補充措施的權限。由于稅收管理權限過度集中于中央，與稅種所屬級次差距較大，因而形成了統(tǒng)一稅法與分級管理的割裂，難以調(diào)動地方積極性。這種高度集權的稅收管理模式對我國各地復雜的經(jīng)濟狀況和千差萬別的稅源情況很難適用，也不利于地方政府適時對地方稅種進行合理微調(diào)，從而對地方經(jīng)濟社會的建設與發(fā)展、分稅制的有效運轉、地方稅制體系的規(guī)范化已經(jīng)產(chǎn)生了負面影響。[3]三是地方稅收工作缺乏司法保障。目前我國尚未建立比較完善的地方稅收司法保障體系，稅務司法程序沒有實現(xiàn)法治化，因而稅務司法效力不高。特別是地方稅務機關負責管理的都是些不易征收、財政意義不大的小稅種，加上公民的納稅意識普遍淡薄等因素，逃避繳納稅款現(xiàn)象屢見不鮮，暴力抗稅事件也時有發(fā)生，地方稅務人員的人身安全時常受到威脅，地方稅務機關的執(zhí)法得不到有力的司法保障。[1]

（四）地稅征管缺乏規(guī)范

目前，我國國稅和地稅兩套稅務機構的關系尚未完全理順，稅收征管范圍劃分尚欠合理，在兩個系統(tǒng)操作運行中也暴露出一些矛盾和問題。主要體現(xiàn)在：一是按稅種劃分的收入分配體制難以執(zhí)行不到位；二是稅權歸屬與征收管理權沒有統(tǒng)一；三是地方稅收征管工作相互配合不夠默契；四是地稅征收管理操作程序不夠規(guī)范，包括國稅部門和地稅部門之間在征收管理的具體操作上容易出現(xiàn)互不協(xié)調(diào)的問題，在稅務登記、納稅申報、發(fā)票管理、稅款征收、納稅核查、稅務稽查等日常征收管理工作中經(jīng)常出現(xiàn)互相扯皮、相互拆臺和爭執(zhí)不休的現(xiàn)象，有時使得納稅人不知所措無所適從，或者讓納稅人有機可乘，既影響分稅制的正常運行，也削弱了地方稅的管理作用；五是地稅政策不規(guī)范，不僅造成征收范圍的交叉和重疊，導致國稅、地稅征管工作極易發(fā)生矛盾和困難，而且形成稅負不平等、稅款流失、收入混庫等一系列問題。特別是自2002年1月1日起重新登記注冊的企事業(yè)單位的企業(yè)所得稅全部由國稅局征管，不但造成了基層國稅、地稅部門之間在對企業(yè)征管范圍鑒定上的扯皮打架，同時由于國、地稅機關執(zhí)行企業(yè)所得稅政策的不一致而造成了納稅人企業(yè)所得稅負的不公平。

（五）違規(guī)減免愈演愈烈

當前，不少地方為了吸引外資，不惜一切代價，紛紛不按規(guī)定給予外商各種優(yōu)惠政策，特別是稅收優(yōu)惠政策，使得許多地方政府違規(guī)減免稅的現(xiàn)象愈演愈烈。根據(jù)我國現(xiàn)行的稅收管理體制，除中央政府有明確授權的以外，各級地方政府均無權制定相關稅收減免政策。但是實際情況是，地方政府為了招商引資，往往越權制定了各種減免稅“土政策”，包括納稅之前的減免優(yōu)惠和納稅之后的稅收返還，即先征后返，當稅款入庫之后，財政進行“退庫”，將稅款再返還給企業(yè)。由于某些稅種是中央、地方共享稅種，地方如果擅自減免就等于變相剝奪了中央稅收人，屬于嚴重違反稅法的行為。

三完善我國地方稅制體系的基本路徑

（一）要始終堅持好地方稅制的基本原則

地方稅制體系的健全和完善是一項系統(tǒng)工程，涉及方方面面利益的調(diào)整，其實施應該遵循如下一些原則：一是有利于地方配置和分配調(diào)節(jié)的原則。即在地方各級政府之間劃分稅收、安排稅種應根據(jù)各稅種對各級地方政府引導資源配置、促進地方經(jīng)濟發(fā)展的作用大小為標準。例如，那些在地方引導資源配置和產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整中起主要作用的應作為主體稅種，比如稅基寬、與地方各產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關、收入穩(wěn)定且比重較大的稅種；同理，對地方產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整起次要作用的即為地方輔助稅種；而不起作用或作用很小的稅種應考慮取消。二是滿足地方基本公共支出需要的原則。即在目前地方公共服務提供不足、而地方財政支出又缺乏規(guī)范約束的情況下，地方稅收劃分不能堅持充分滿足需要原則，當然也不能因為地方財政支出不規(guī)范而完全放棄滿足需要的原則。最好的選擇是保證滿足提供本地基本公共服務的需要。為此，在稅收劃分時應首先估計地方的基本公共支出需要、同時估計有一定影響的地方稅種的收入規(guī)模，按二者大體相當?shù)脑瓌t來確定稅種范圍。三是地方征管成本最小原則。即要將那些中央不便于征管的稅收劃歸地方、并要求地方精簡稅制，不能為取得收入而開征各種零散的、不便征管的、依從成本高的地方稅，即使是那些對地方社會經(jīng)濟發(fā)展有一定影響的稅收，在可能的情況下，也應盡量采取中央和地方、地方各級間共享或代征的方式，以減少征管機構、減少人員支出和依從成本。[5]

（二）要科學劃分好中央與地方的稅權

關于稅權劃分，總原則應是合理劃分稅權，并賦予地方適度的稅收立法權。稅權的核心是稅收立法權，還包括征收管理權、政策調(diào)整權。當今世界通常有三種稅收管理模式：即中央集權型（如法國、英國等）、地方分權型（如美國、德國等）和中央地方兼顧型（如日本、澳大利亞等）。在我國向成熟市場經(jīng)濟邁進的關鍵時期，需要提供公平競爭的稅收環(huán)境，但也必須看到，我國經(jīng)濟發(fā)展很不平衡，地區(qū)之間財政能力和財源亦有很大差別，因此賦予地方適度的稅權是必要的也是必須的，稅權在中央與地方之間應“適度集中，相對分散”，即借鑒分權與集權結合型模式來合理劃分中央與地方的稅權。要按照“中央立法為主，地方(省級人大)立法為輔，中央、地方分稅分權分級管理”的基本原則劃分稅收管理權限，實行“大權集中、小權下放”，充分調(diào)動中央和地方的積極性。這有利于促進地方因地制宜采取某些稅收政策和措施，不斷挖掘稅收潛力，逐步改善財政狀況。因此，選擇“中央與地方兼顧型”的模式，不但有助于加強中央對國民經(jīng)濟的宏觀調(diào)控力度，充分調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性，因地制宜地發(fā)揮地方的自身優(yōu)勢，而且地方稅稅源分散、收入隱蔽、難以征管，適度下放征管權也有利于降低征稅成本。具體而言，稅權可在中央和地方之間做以下分配：對于共享稅及地方稅主體稅種，應由全國人大或人大常委會立法，國務院頒布實施細則，全國統(tǒng)一執(zhí)行，如增值稅、營業(yè)稅等；對于全國統(tǒng)一征收的地方稅種，應由全國人大常委會立法，并授權財政部制定實施細則，在一定范圍內(nèi)將征管權和部分政策調(diào)整權下放給地方，地方政府只能在規(guī)定的權限內(nèi)實施，不得越權，如個人所得稅、城市維護建設稅、資源稅等。對于在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一征收的、但對宏觀大局影響較小或地方特色顯著的稅種，由中央制定基本法，實施細則的制定權、政策解釋權與征收管理權完全賦予地方，如車船稅、印花稅、房產(chǎn)稅等。對于非全國統(tǒng)一開征的地方稅種，稅權完全下放，其立法開征可完全由地方政府自行管理。另外，各地還可結合當?shù)亟?jīng)濟資源和社會發(fā)展狀況，決定單獨開征區(qū)域范圍內(nèi)的某些稅種，同時報經(jīng)中央批準。[6]

（三）要明確選擇好地方稅的主體稅種

主體稅是指在稅收制度中居于主導地位、起主導作用的稅種。主體稅在整個稅制中可以起到舉足輕重的作用。建立和完善我國地方稅收體系的核心內(nèi)容，就是要提高地方稅收入的規(guī)模，逐步促使地方稅收入達到國家稅收收入的 40%左右，占地方財政收入的70%以上。目前我國地方稅收占地方財政的收入普遍不足60%，因此要實現(xiàn)這一目標，關鍵取決于主體稅種的選擇。從我國當前的國情和稅制結構來看，我國地方稅的主體稅種選擇營業(yè)稅和財產(chǎn)稅比較適宜，這也符合國際慣例。[7]從理論上講，一個好的地方稅主體稅種應具備以下三個條件：一是稅基較寬，稅源豐富，即有穩(wěn)定足夠的收入，且具有增長潛力；二是收入可控性較強，即便于管理和執(zhí)行，能夠調(diào)節(jié)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構；三是在稅制方面嚴密規(guī)范，透明度高，便于征管。由于我國稅制建設目前還處于不成熟階段，主體稅種的結構也還不穩(wěn)定，可以遵循如下步驟：短期內(nèi)以營業(yè)稅、所得稅為雙主體；中期以所得稅、財產(chǎn)行為稅為雙主體；長期以財產(chǎn)行為稅為主體。只有這樣分步進行，才能逐步規(guī)范化，并相對穩(wěn)定化。短期內(nèi)，應當把當前收入量較大的營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅作為主體稅種，以適應地方政府支出的需要。

但在整個稅收體系中收入數(shù)量占比重很大或宏觀調(diào)控意義重大以及關系國家主權的稅種，不能成為地方稅種，自然也就不能成為地方稅的主體稅種。從目前世界各國各地主體稅的選擇來看，各國普遍趨向于選擇財產(chǎn)稅或所得稅。財產(chǎn)稅之所以能夠擔當?shù)胤蕉愔黧w稅種的重任，是因為與其本身具有的諸多特點分不開的：財產(chǎn)稅稅源充足，區(qū)域性強，稅基穩(wěn)定性好，而且具有適度彈性，調(diào)節(jié)目標非常集中，便于管理和執(zhí)行，因此非常適合由地方政府征管這些特點正能夠滿足地方稅主體稅種的選擇原則。所得稅也是一個優(yōu)良的地方稅主體稅種，如美、日等國家都是經(jīng)濟發(fā)達國家，所得稅稅源充足，而且征管水平也較高，因此所得稅也能夠成為其地方稅主體稅種的現(xiàn)實選擇。除財產(chǎn)稅和所得稅外，國外地方稅中主體稅種各國差異較大，如日本都道府縣的主體稅種為法人事業(yè)稅和個人道府公民稅，市町村的主體稅種為固定資產(chǎn)稅和個人市町村民稅。我國由于地方稅制體系不夠完整、稅制不夠合理及省級以下的分稅制改革不夠規(guī)范等原因，地方各級財政主體稅種比較模糊。因此必須在新一輪的稅制改革中明確我國地方稅制的主體稅種，在其選擇上可以學習國外先進經(jīng)驗，從我國經(jīng)濟社會發(fā)展的實際出發(fā)，逐步建立以營業(yè)稅、財產(chǎn)稅和城鄉(xiāng)維護建設稅為主體的地方稅制體系。[3]

（四）要努力解決好稅收征管權的交叉問題

中央稅與地方稅征管交叉問題由來已久，這一現(xiàn)象的出現(xiàn)，既違背了實行分稅制財政體制的原則和初衷，又造成了機構的重疊設置，客觀上還誘發(fā)了國稅、地稅部門之間的矛盾，甚至導致納稅人無所適從，嚴重損害了稅務部門在社會上的良好形象。因此，建議國家有關部門引起高度重視，在分稅制財政體制尚未調(diào)整改革之前，盡快采取切實有效的措施加以解決，科學合理地劃分國稅、地稅部門的征管范圍和權限，從而降低國稅、地稅部門的協(xié)調(diào)成本和納稅人的遵從成本，提高社會滿意度。

（五）要建立健全好地方稅的法律體系

從長遠來看，在科學合理劃分稅權的基礎上，各級地方政府應按照各自的管理權限，完善地方稅收的立法工作，使地方稅的征收管理工作步入法制化規(guī)范化軌道。從近期來看，應當盡快對現(xiàn)行地方稅法律法規(guī)進行清理，對符合經(jīng)濟發(fā)展需要的地方稅法律法規(guī)，應當盡快加以完善，提交立法機關審批，使之上升為法律，對不符合經(jīng)濟社會發(fā)展需要的地方稅法律法規(guī)，應當廢除或者加以修訂，使之更加完善并與實際相符，從而達到提高立法層次，增強其適用性有效性的目的。

（六）要謹慎把握好改革的方式方法

地方稅制改革是一項系統(tǒng)工程，其改革內(nèi)容錯綜復雜，改革方法千差萬別，急進式的改革不但難免顧此失彼，反而會影響社會對改革的預期和評價。因此，在地方稅制改革和建設上，建議通過統(tǒng)籌規(guī)劃，試點推廣，分步實施，實行漸進式的改革。同時，廣東作為改革開放的前沿陣地，各方面基礎條件較好，但省內(nèi)區(qū)域發(fā)展仍然差距較大，適合作為試點為改革探路。另外，在改革的方式方法上還應注意以下兩點：其一，制度創(chuàng)新是一切工作永恒的主題，作為一種財政主導型的經(jīng)濟體制，地方稅制的制度創(chuàng)新工作是關系到我國經(jīng)濟體制改革中十分重要的制度創(chuàng)新問題。在制度創(chuàng)新過程中，要強調(diào)地方政府在國家稅收制度創(chuàng)新中的作用，應賦予地方政府有一定的創(chuàng)造新的制度規(guī)則的自主權。原因在于，一是地方政府作為國家治理結構的基本組成部分，它同樣是創(chuàng)設新稅收制度的要求者；二是作為制度創(chuàng)新的參與者、支持者、協(xié)調(diào)者、聯(lián)結者的地方政府，在經(jīng)濟體制改革中起到了制度創(chuàng)新的作用。由于地方政府同各級市場經(jīng)濟微觀主體之間有著更為直接的聯(lián)系，因而地方政府有著更廣泛的制度創(chuàng)新信息，從而使得地方政府制訂的稅收制度規(guī)則具有直接的現(xiàn)實性和針對性。由于中國制度創(chuàng)新活動的主體當然包括地方政府在內(nèi)，因此地方政府對國家收入制度的創(chuàng)新活動同樣應構成中國制度創(chuàng)新的一個內(nèi)在組成部分。其二，賦予地方政府一定的稅收制度創(chuàng)新自主權的前提是以地方政府提供服務的層次性和受益范圍來確定地方政府的事權范圍。應依據(jù)各級政府提供服務的層次性和受益范圍來劃分各級政府的事權，以此為基礎來確定各級政府的財權，并將各級政府的這種依存關系通過法律框架進行規(guī)范，這樣，不僅可以形成對各級政府的外在約束，而不至于產(chǎn)生單純追求收入而不顧經(jīng)濟發(fā)展的效率等問題，而且有助于劃分中央和地方之間的各種權責關系，構筑一個相對穩(wěn)定的格局，同時有利于發(fā)揮各級政府各自的職能，也有利于發(fā)揮稅收制度的收入再分配的功能和調(diào)節(jié)社會公平、調(diào)控宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定運行的功能。

（七）要健全完善好相應的配套措施

首先，要精簡政府機構。為了各級政府間稅權的合理劃分鋪平道路，必須痛下決心真正精簡政府機構。政府機構改革既是政治體制改革的重要內(nèi)容，又是政治體制改革和經(jīng)濟體制改革的重要交匯點。古今中外的政府治理模式和經(jīng)驗表明，要提升政府的治理能力和行政效率，務必轉變政府職能，精簡機構，“拆廟搬神”，這樣，才能為各級政府間稅權的科學劃分鋪平道路。政府機構的“瘦身”，按照“標本兼治，治本為主”的思路，主要包括以下三方面內(nèi)容：一要減少政府級次，將目前的中央—省—市(地區(qū))—縣—鄉(xiāng)五級政府體制改為中央—省—縣(農(nóng)村)或者中央—市—區(qū)(大中城市)三級政府體制，使三級政府具有相對應的稅權。同時，可撤銷地區(qū)和鄉(xiāng)政府建制，將其分別作為省級與縣級政府的派出機構。二要按照職能歸并原則精減一些無關緊要的機構。三是裁撤冗員，重點是省以下各級政府機關。不然，“廟沒有拆，和尚還在，仍會變著法子收香火錢”，亂收費問題無疑難以徹底解決。應當強調(diào)的是，“降低政府行政成本，提高政府這個特殊產(chǎn)業(yè)部門為納稅人服務的效率”既是改革的根本目的，也是完善我國地方稅制的題中應有之義。

其次，要完善財政轉移支付制度。第一，合理確定我國轉移支付目標。我國政府間財政轉移支付的目標應該是：一要在分稅制財政體制下，通過政府間財政轉移支付保障各級政權具有正常的施政所需的財力。二要使全國各地居民基本享有水平接近的教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基本生活條件以及能源、交通、通信等基礎設施。三要在市場經(jīng)濟條件下，對市場機制起不到作用或無法作用的領域，通過政府間轉移支付進行調(diào)節(jié)，促進資源的優(yōu)化配置。第二，選擇科學的轉移支付模式。國際上轉移支付模式主要有兩種，一種是單一縱向的轉移支付制度，一種是以縱向為主，縱橫交錯的轉移支付制度。根據(jù)我國當前和將來一段時間的經(jīng)濟改革狀況，筆者認為，我國可推行單一的縱向轉移模式。其理由在于：一是目前世界上多數(shù)國家的政府間轉移支付制度正在采用這種模式，有很多可以借鑒的經(jīng)驗和做法；二是我國長久以來一直采用這種模式處理政府間財政分配關系，也積累了豐富經(jīng)驗?，F(xiàn)在主要應通過法律化、民主化的制度設計增強透明度，減少隨意性，逐步完善我國的縱向轉移支付制度。第三，合理使用轉移支付手段。依據(jù)轉移支付手段的不同功能和我國轉移支付的目標，建議我國設置一般補助、專項補助和特殊自然災害補助。第四，科學運用因素法考核地方支出。我國今后的財政體制將保持長期相對穩(wěn)定，采用因素法代替基數(shù)法考核地方支出很有必要。因素法的主要內(nèi)容包括：在找出對地方財政支出有影響的一般因素、社會發(fā)展因素、經(jīng)濟發(fā)展因素和其它特殊因素的基礎上，確定各類因素所占的分值或計分權數(shù)，然后再分別計算出各地區(qū)的分數(shù)，把所有地區(qū)的分數(shù)加以匯總，同時去除中央財政的財力支援總數(shù)，得出每一分所對應的補助數(shù)，這樣，根據(jù)每個地區(qū)的分數(shù)最后就能夠得出該地區(qū)應得的補助數(shù)量。第五，轉移支付制度的規(guī)范化和法制化。應大力加強財政法制建設，進一步修改和完善預算法，通過立法形式明確中央與地方政府的事權和財權劃分標準，建立中央政府對地方政府的激勵機制，確保中央政府掌握大量的激勵資金以備不時之需。

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