建筑垃圾循環(huán)利用法律制度研究

趙 爽，鄭 飛

(西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶 401120))

建筑垃圾是指建筑施工、道路開挖、舊建筑拆除及建材生產(chǎn)等活動(dòng)所產(chǎn)生的余渣、棄土、棄料、泥漿與其他廢棄物。我國2010年經(jīng)濟(jì)增長率已達(dá)10.3%[1]，經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展伴生著快速的城市化進(jìn)程，同時(shí)伴隨而來還有每年21億噸至28億噸[2]的建筑垃圾排放量，這使不少城市都面臨著垃圾圍城的尷尬。針對(duì)此問題，我國在2011年召開的全國環(huán)保會(huì)議上要求“十二五”期間在工程建設(shè)節(jié)能減排方面要合理控制資源、能源的消費(fèi)總量，對(duì)建筑工程實(shí)行區(qū)域限排。同時(shí)由于建筑行業(yè)及相關(guān)領(lǐng)域造成了全球70%[3]的溫室效應(yīng)，在南非德班氣候會(huì)議要求實(shí)施《京都議定書》二期量化減排指標(biāo)對(duì)溫室氣體進(jìn)行大幅減排的背景下，運(yùn)用法律手段促進(jìn)建筑垃圾循環(huán)利用是極其必要的。

一、構(gòu)建建筑垃圾循環(huán)利用法律制度相關(guān)基本問題探究

我國正處在加速城市化的進(jìn)程中，對(duì)建筑垃圾的循環(huán)利用已經(jīng)迫在眉睫。然而與建筑垃圾激增的現(xiàn)實(shí)相對(duì)應(yīng)的，卻是現(xiàn)有建筑垃圾循環(huán)利用法律制度供給的蒼白無力。

(一)構(gòu)建建筑垃圾循環(huán)利用法律制度的緊迫性

我國目前能適用于建筑垃圾的法律制度都將其作為“垃圾”而非資源予以規(guī)制，這就造成了對(duì)建筑垃圾的處理方式以填埋與焚燒為主的現(xiàn)狀，循環(huán)再利用率僅為5%[4]，對(duì)環(huán)境造成了極大的破壞:首先是對(duì)地表及地下水源造成嚴(yán)重污染即當(dāng)建筑垃圾在填埋場(chǎng)自我分解時(shí)，會(huì)產(chǎn)生高污染滲透性的液體，伴隨雨水的淋溶、沖刷和浸泡會(huì)造成周圍地表水和地下水的嚴(yán)重污染;其次還會(huì)釋放填埋氣體(landfill gas)即建筑垃圾自我分解時(shí)其所產(chǎn)生的腐敗氣體會(huì)隨風(fēng)飄散，污染城市空氣，其中有機(jī)物質(zhì)會(huì)產(chǎn)生含有甲烷成分的易燃易爆氣體，存在火災(zāi)隱患;最后是產(chǎn)生諸如占用大量的土地、揚(yáng)塵污染空氣及影響交通安全、使土壤重金屬含量增加等其他嚴(yán)重的環(huán)境問題。由于城市化進(jìn)程中長期、大量的各種工程的開工建設(shè)，城市建筑垃圾的存量已十分驚人，并還在以驚人的速度繼續(xù)增加。運(yùn)用法律手段促進(jìn)建筑垃圾循環(huán)利用已迫在眉睫。

相比之下，發(fā)達(dá)國家如日本與德國等國由于對(duì)建筑垃圾研究起步較早，往往都將建筑垃圾視為“資源”的一種，并通過系統(tǒng)、完備的法律制度以保障其循環(huán)利用:如將建筑垃圾再生處理成再生骨料或用于道路基層及其他土工項(xiàng)目的物質(zhì)，從而使其建筑垃圾再利用的比率幾乎達(dá)到100%[5]與 90%[6]，極大地降低了城市發(fā)展所帶來的環(huán)境壓力。因此，針對(duì)我國建筑垃圾的處理現(xiàn)狀與所產(chǎn)生的環(huán)境問題，在借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我們迫切需要從“資源”的視角來構(gòu)建有關(guān)建筑垃圾處置的法律制度，提升建筑垃圾的再利用率，以有利于環(huán)境保護(hù)的方式來解決我國城市化面臨的“垃圾圍城”的難題。這不僅可以減少對(duì)原生資源的需求量，推進(jìn)建筑工程的綠色發(fā)展，為建筑垃圾綜合治理尋找新的途徑以解決我們城市化進(jìn)程中的難題，而且也符合節(jié)能減排的國際、國內(nèi)發(fā)展要求，并有利于我國建筑業(yè)最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

(二)構(gòu)建建筑垃圾循環(huán)利用法律制度的相關(guān)理論基礎(chǔ)

1.構(gòu)建建筑垃圾循環(huán)利用法律制度的循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)

循環(huán)經(jīng)濟(jì)(circular economy)的思想起源于20世紀(jì)60年代，由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家肯尼思·鮑爾丁提出。廣義的循環(huán)經(jīng)濟(jì)是指以恢復(fù)人類與環(huán)境的和諧關(guān)系為目的，將清潔生產(chǎn)、資源綜合利用、生態(tài)設(shè)計(jì)以及可持續(xù)發(fā)展融為一體，通過污染物減量化、資源化和無害化，把傳統(tǒng)的資源消耗型線性經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源閉環(huán)流動(dòng)型經(jīng)濟(jì)，其覆蓋了所有的社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)[7]。狹義的循環(huán)經(jīng)濟(jì)則是指要使得廢棄物減量化，也即所謂的“廢物經(jīng)濟(jì)”。循環(huán)經(jīng)濟(jì)要求參照自然生態(tài)物質(zhì)循環(huán)方式建立經(jīng)濟(jì)模式以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，它提倡改變“資源—產(chǎn)品—污染物”的單向流動(dòng)的線性經(jīng)濟(jì)，建立“資源—產(chǎn)品—再生資源”的物質(zhì)反饋循環(huán)的封閉經(jīng)濟(jì)，將所有的資源在其閉合的循環(huán)體系中得到最合理和最持久的利用，提高資源的利用率從而降低人類的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的影響。循環(huán)經(jīng)濟(jì)以“3R”為基本原則:“減量化”(reduce)要求從源頭控制，在生產(chǎn)與消費(fèi)的過程中要盡可能的減少資源的消耗與廢棄物的產(chǎn)生;“再利用”(reuse)要求延長產(chǎn)品的使用周期，即在保證服務(wù)的前提下盡可能多場(chǎng)合、長時(shí)間的使用產(chǎn)品使其不被過早遺棄成為垃圾;“再循環(huán)”(recycle)則屬于末端控制范疇，要求產(chǎn)品在完成其使用功能后，通過物理或化學(xué)的手段使其重新回到生產(chǎn)階段變成可利用的資源，并投入生產(chǎn)與消費(fèi)，也就是廢物回收與綜合利用。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)的核心是資源的節(jié)約與循環(huán)利用，作為一種經(jīng)濟(jì)模式，符合“經(jīng)濟(jì)效益最大化”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，將任何物質(zhì)都視為有價(jià)值的資源而進(jìn)行有效的利用，即使廢棄物也不能被遺棄要被當(dāng)做資源再次利用，從而降低生產(chǎn)成本提高經(jīng)濟(jì)效益;其次，從生態(tài)的角度，循環(huán)經(jīng)濟(jì)尋求建立閉合式的物質(zhì)利用模式，尋求“兩低一高”即“低能耗、低排泄、高產(chǎn)出”的發(fā)展模式，控制物質(zhì)與能量的流動(dòng)，從源頭控制廢棄物的產(chǎn)生，保護(hù)環(huán)境、降低污染從而實(shí)現(xiàn)人類—經(jīng)濟(jì)—自然復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的整體可持續(xù)發(fā)展。

2.廢棄物管理可持續(xù)理論

地球上的資源的有限性以及地球在分解處理廢棄物能力的有限性決定了我們必須在這些“有限”的束縛下尋求人類自身的發(fā)展，否則不僅會(huì)破壞生態(tài)環(huán)境還會(huì)威脅人類的生存。而廢棄物中除了那些已經(jīng)無法再利用的成分外，都擁有共同的可以持續(xù)利用的物質(zhì)，那么將廢棄物當(dāng)做“垃圾”還是“資源”進(jìn)行管理，也影響著我們整個(gè)社會(huì)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

廢棄物管理可持續(xù)是環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分，其認(rèn)為那些在傳統(tǒng)上被當(dāng)做廢棄物的是放錯(cuò)時(shí)間與地點(diǎn)的資源，有自身的價(jià)值[8]。因此，我們?cè)跇?gòu)建對(duì)廢棄物的管理制度時(shí)應(yīng)當(dāng)從有利于廢棄物的利用及減少對(duì)環(huán)境影響的角度出發(fā)，實(shí)現(xiàn)廢棄物自身的可持續(xù)發(fā)展。其要求我們?cè)诠芾韽U棄物時(shí)要做到:首先，社會(huì)在發(fā)展過程中應(yīng)當(dāng)從源頭進(jìn)行控制，以減少廢棄物的總量;其次，對(duì)于已經(jīng)產(chǎn)生的廢棄物，要充分的對(duì)其進(jìn)行利用而不是簡(jiǎn)單的將其拋棄;最后，對(duì)可利用的廢棄物與無法再利用的廢棄物的管理，應(yīng)當(dāng)選擇對(duì)現(xiàn)在及將來的環(huán)境產(chǎn)生污染與人類自身健康影響最小的管理方式。

廢棄物管理可持續(xù)理論要求我們摒棄“生產(chǎn)型經(jīng)濟(jì)”(throughput economy)帶來的大量生產(chǎn)—大量廢棄的弊端，建立有利于廢棄物持續(xù)利用的管理模式，即“低廢棄、高循環(huán)”模式，將“廢棄物”投入到其他產(chǎn)品或工程之中，以減少廢棄物的產(chǎn)生及對(duì)原生資源的消耗。

此外，可持續(xù)發(fā)展理論亦尋求建筑業(yè)由“粗放型”向“集約型”轉(zhuǎn)變;清潔生產(chǎn)理論則要求采用無廢工藝、全過程控制等措施來減少“污染物”的產(chǎn)生。與上述理論一致，它們都是要求最大限度的資源化處置建筑垃圾，使其變廢為寶，使建筑垃圾資源化過程融入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系之中，實(shí)現(xiàn)建筑行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

二、我國現(xiàn)有適用于建筑垃圾的主要法律制度及其不足

(一)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中的相關(guān)規(guī)定

2008年制定的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第23條第1款要求建筑設(shè)計(jì)、建設(shè)、施工等要節(jié)約資源與能源，有條件還要使用可再生能源。第23條第2款及第33條國家鼓勵(lì)對(duì)無害的建筑廢棄物生產(chǎn)建筑材料以及要求建設(shè)單位對(duì)施工過程中的建筑廢棄物進(jìn)行綜合利用與無害化處置。這些規(guī)定雖然有利于從源頭控制建筑垃圾的產(chǎn)生，也提出對(duì)其資源化利用的要求，但是在該法第五章稅收優(yōu)惠等激勵(lì)措施的規(guī)定并沒有形成完備的制度體系予以支持;第六章法律責(zé)任的落實(shí)上也沒有專門針對(duì)建筑垃圾管理利用的責(zé)任制度予以配套。

(二)《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》中的相關(guān)規(guī)定

2004年修改的《固廢法》第15條規(guī)定了對(duì)建筑垃圾管理的現(xiàn)場(chǎng)檢查制度明確相關(guān)監(jiān)管部門的責(zé)任;第31條規(guī)定要求從源頭控制固體廢棄物的產(chǎn)生，即采用先進(jìn)生產(chǎn)工藝減少工業(yè)固體廢棄物的產(chǎn)生;第32條與第57條規(guī)定了對(duì)固體廢棄物處理的申報(bào)登記與許可證制度。雖然該法將建筑垃圾作為固體廢物的一種并進(jìn)行簡(jiǎn)單的規(guī)定，但是縱觀該法其指導(dǎo)思想依然把固體廢物視為“有害物質(zhì)”，將防御作為重點(diǎn)，其著眼點(diǎn)依然是末端治理，并未從工業(yè)廢棄物產(chǎn)生到最終處置全過程對(duì)我國的工業(yè)固體廢棄物處理加以規(guī)制，而在處理處置方面的規(guī)定也以強(qiáng)調(diào)國家管理為主，并未就行業(yè)本身進(jìn)行技術(shù)性的法律規(guī)范[9]，并未涉及到對(duì)其的資源化管理。

(三)《城市建筑垃圾管理規(guī)定》

建設(shè)部2005年修訂出臺(tái)的《城市建筑垃圾管理規(guī)定》規(guī)定建筑垃圾處置實(shí)行收費(fèi)制度，并明確建筑垃圾生產(chǎn)者、運(yùn)輸者及處理者的責(zé)任，對(duì)其不按規(guī)定處理建筑垃圾的罰則也作了詳細(xì)的規(guī)定。但是如該條例第7條規(guī)定，要求處置建筑垃圾要獲得市容環(huán)境主管部門的核準(zhǔn)進(jìn)行，其并沒有明確核準(zhǔn)后的具體處理方式為何，為建筑垃圾污染環(huán)境埋下了隱患。同時(shí)該條例雖在第4條規(guī)定要對(duì)建筑垃圾實(shí)行減量化、資源化、再利用，但卻沒有明確監(jiān)管部門及職責(zé)，缺乏有效的法律監(jiān)管，對(duì)建筑垃圾的法律規(guī)制還停留在傳統(tǒng)的控制生產(chǎn)與運(yùn)輸環(huán)節(jié)[10]。

(四)《城市市容和環(huán)境管理?xiàng)l例》與《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》中的相關(guān)規(guī)定

國務(wù)院于1992年通過的《城市市容和環(huán)境管理?xiàng)l例》第16條與第25條對(duì)城市工程的施工現(xiàn)場(chǎng)、停工現(xiàn)場(chǎng)、竣工現(xiàn)場(chǎng)的材料、工具堆放及垃圾的清運(yùn)、填埋作出了規(guī)定，并要求建筑垃圾生產(chǎn)者交納一定的建筑垃圾處理費(fèi)[11];國務(wù)院于2002年通過的《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》第7條及第12條第3款規(guī)定了對(duì)固體廢棄物按照種類與數(shù)量征收排污費(fèi)制度;但是兩者并未涉及到建筑垃圾資源化的問題，只是針對(duì)建筑垃圾的管理以及排污費(fèi)的征收和使用。

此外，在2006年通過的《再生資源回收管理辦法》及2002年通過的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》中皆存在類似問題:前者雖對(duì)與固體廢棄物其相關(guān)的回收經(jīng)營活動(dòng)作了詳細(xì)的規(guī)定，但涉及到建筑垃圾及其循環(huán)利用方面的規(guī)范仍然很少;后者對(duì)企業(yè)清潔生產(chǎn)的義務(wù)與法律責(zé)任規(guī)定不對(duì)等，將污染物減量和綜合利用等清潔生產(chǎn)內(nèi)容作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)事項(xiàng)予以規(guī)定，但由于該法在法律責(zé)任部分未作出相應(yīng)規(guī)定，因此，這一規(guī)定只是起到宣示性的效果，并無實(shí)際效力[12]。由于建筑垃圾循環(huán)利用的法律制度不健全，使得我國在該領(lǐng)域的法律規(guī)制存在很大的弊端，給城市化進(jìn)程的可持續(xù)推進(jìn)埋下了重大的隱患。

三、國外建筑垃圾循環(huán)利用法律制度構(gòu)建經(jīng)驗(yàn)

德國與日本對(duì)建筑垃圾的循環(huán)利用開展較早，經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展與完善，在相關(guān)法律制度的構(gòu)建方面都比較成熟，這也是兩國實(shí)現(xiàn)建筑垃圾高循環(huán)利用率的重要原因之一。分析德國與日本在建筑垃圾循環(huán)利用方面法律制度的建設(shè)成果，對(duì)于構(gòu)建我國的相關(guān)法律制度具有重要的借鑒意義。

(一)德國適用于建筑垃圾循環(huán)利用的法律制度

1.延伸建筑廢棄物生產(chǎn)者責(zé)任制度

“延伸生產(chǎn)者責(zé)任”由瑞典環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)家托馬斯于上世紀(jì)80年代提出，其通過將產(chǎn)品變成廢棄物后的環(huán)境責(zé)任轉(zhuǎn)交給該產(chǎn)品的“生產(chǎn)者”，來實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約與污染防治。德國于1994年通過制定《資源閉合循環(huán)和廢棄物管理法》(Closed Substance Cycle and Waste Management)將“資源閉路循環(huán)”的循環(huán)經(jīng)濟(jì)思想納入了廢棄物的管理領(lǐng)域以延伸廢棄物生產(chǎn)者的責(zé)任，通過廢棄物閉合循環(huán)管理去延伸建筑垃圾生產(chǎn)者的責(zé)任以實(shí)現(xiàn)建筑垃圾的循環(huán)利用，其主要內(nèi)容有:首先，要求產(chǎn)品的設(shè)計(jì)、制造、銷售要從源頭通過減量化避免廢棄物的產(chǎn)生，使用耐用及可以再生循環(huán)的物質(zhì)，盡最大可能使生產(chǎn)和使用中的廢棄物產(chǎn)量最小化[13];其次，對(duì)已產(chǎn)生的廢棄物要求產(chǎn)品的生產(chǎn)者或持有者有對(duì)廢棄物進(jìn)行循環(huán)利用與能量再生或要求第三方代為履行該義務(wù)，對(duì)其中不能納入循環(huán)利用的廢棄物最后要進(jìn)行無害化處置;最后，在政府監(jiān)管層面，要求政府對(duì)上述的廢棄物處置進(jìn)行管制與規(guī)劃、對(duì)廢棄物處置設(shè)施要予以審批與管理并向廢棄物循環(huán)利用的義務(wù)人提供有關(guān)廢棄物再生利用的信息，將有關(guān)廢棄物的活動(dòng)納入其監(jiān)管之下，對(duì)于違反相關(guān)規(guī)定以及沒有履行規(guī)定義務(wù)的主體，要給與對(duì)等的罰款與沒收等處罰。

2.建筑垃圾循環(huán)利用與再生產(chǎn)品的保障制度

德國擁有近百家的建筑垃圾回收企業(yè)，以保證建筑垃圾的高回收利用率，以及順利地將建筑垃圾再生產(chǎn)品推向市場(chǎng)。首先，德國政府在廢棄物法增補(bǔ)草案中規(guī)定了各種建筑垃圾的再生利用比率，要求對(duì)未經(jīng)再生利用的建筑垃圾每噸征收500歐元的處理費(fèi)用，以迫使生產(chǎn)者將建筑垃圾投入再生利用活動(dòng)中，并且在《廢棄物管理法》中規(guī)定在產(chǎn)品的制造過程中要優(yōu)先使用再生廢料或二級(jí)原料。其次，德國每個(gè)城市政府對(duì)建筑垃圾設(shè)定了不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，在整體高收費(fèi)的基礎(chǔ)上，大城市的建筑垃圾收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要高于中小城市，沒有經(jīng)過分類的建筑垃圾收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要高于經(jīng)過分類的。利用所征收的高額的費(fèi)用以補(bǔ)償建筑垃圾再生產(chǎn)品的生產(chǎn)成本的投入，降低其與原生資源產(chǎn)品的價(jià)格差額，保障其市場(chǎng)的占有率。最后，德國還通過制定了有關(guān)建筑垃圾再生產(chǎn)品的一系列標(biāo)準(zhǔn)，如規(guī)范再生材料在建筑工程中運(yùn)用的《再生骨料混凝土指南》(Beton mit rezykliertem Zuschlag)及針對(duì)混凝土再生骨料成分、密度及吸水性要求的德國工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)4226－100，對(duì)建筑垃圾再生產(chǎn)品的質(zhì)量進(jìn)行認(rèn)定從而保障其獲得市場(chǎng)的信賴。使得建筑垃圾再生產(chǎn)品擁有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，保障建筑垃圾循環(huán)利用活動(dòng)的順利進(jìn)行。除此外，德國還通過《資源閉合循環(huán)和廢棄物管理法》確立了“再生資源回收利用的規(guī)劃與計(jì)劃制度”;并于2005年第三次修訂《包裝條例》確立了“一次性包裝強(qiáng)制押金制度”，與此同時(shí)也建立了“DSD二重回收體系”[14]，使得德國的廢棄物再生利用率位居世界首位，幾乎達(dá)到90%[15]。

(二)日本適用于建筑垃圾循環(huán)利用的法律制度

1.建筑垃圾資源化監(jiān)督管理制度

日本2000年制定并于2002年施行的《建設(shè)再循環(huán)法》規(guī)定，對(duì)建設(shè)工程(包括面積達(dá)80平方米以上的建筑物解體工程與面積達(dá)500平方米以上的建筑物新建工程)，若其涉及使用所規(guī)定的建設(shè)材料，則承包人有義務(wù)對(duì)其工程活動(dòng)產(chǎn)生的建筑垃圾進(jìn)行分類解體及再資源化。對(duì)于建設(shè)工程委托方必須于工程開始前7天向都道府縣提交建筑垃圾分類解體計(jì)劃書，明確其解體工程所需要的費(fèi)用與再資源化所需的費(fèi)用，若計(jì)劃不符合要求都道府縣有權(quán)命令其予以變更或修改。該建設(shè)工程的受托方必須按照國家與都道府縣制定的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施建筑垃圾分類解體并且該受托方也必須在工程活動(dòng)前于都道府縣有關(guān)主管部門處進(jìn)行登記，并在其命令下進(jìn)行工程活動(dòng)。建設(shè)工程所產(chǎn)生的建筑垃圾，要在都道府縣的命令或建議下由受托方或者其委托的建筑垃圾處理業(yè)者從中篩選出可用于再生利用的部分(如混凝土塊、瀝青混凝土快、建設(shè)木材等)予以再生加工處理，對(duì)于剩余無法回收利用的部分則予以焚燒填埋處理，并且要將建設(shè)工程垃圾再次資源化的完成情況制作報(bào)告書交付委托方。建設(shè)工程所在的都道府縣各級(jí)政府主管部門必須要對(duì)上述各階段的活動(dòng)予以監(jiān)管，對(duì)違反命令者依據(jù)該法的罰則部分的規(guī)定予以處罰，從而形成建筑設(shè)工程于開工—解體—建筑垃圾資源化處理的良性循環(huán)過程。

2.建筑垃圾分類回收制度

日本1970年制定的《廢棄物處理法》與2000年制定的《建筑材料再生利用法》，確立了對(duì)廢棄物的分類回收制度。首先，《廢棄物處理法》將廢棄物分為生活廢棄物與產(chǎn)業(yè)廢棄物。將前者劃分為普通垃圾、大型垃圾、生活廢水及需要特別管理的廢棄物;把后者劃分為污泥、瓦礫、木屑等工業(yè)廢棄物與需要特別管理的廢棄物;《建筑材料再生利用法》則將廢棄物分為混凝土塊、瀝青混凝土塊及建設(shè)產(chǎn)生木材等可再生資源化的廢棄物與其他需要填埋、焚燒處理的廢棄物;與此同時(shí)日本建筑業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)一將建筑垃圾分為可燃物、不可燃物、瓦楞紙板、建筑木塊、金屬碎塊、混凝土、含水分垃圾、空瓶等八種。其次要求對(duì)上述廢棄物進(jìn)行分類收集?！稄U棄物處理法》規(guī)定禁止隨意拋棄廢棄物并對(duì)廢棄物的具體處理方式作了要求，對(duì)屬于生活廢棄物的部分，由市鎮(zhèn)村在不妨礙環(huán)境保護(hù)的前提下自行制定處理計(jì)劃;屬于產(chǎn)業(yè)廢棄物部分的建筑垃圾則由企業(yè)親自處理或委托給其他具有資質(zhì)的企業(yè)處理;最后，對(duì)任何不按規(guī)定處理上述廢棄物，隨意燃燒丟棄者處以5年以下拘役或1 000萬日元以下罰款(若為法人則處1億日元以下罰金)。

除此外日本在《循環(huán)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形成推進(jìn)基本法》、《綠色采購法》與上述三部法律中還配套有“產(chǎn)業(yè)廢棄物管理票制度”、“廢棄物處理稅費(fèi)制度”及“廢棄處理的準(zhǔn)入許可制度”等，將建筑廢棄物視為“建設(shè)副產(chǎn)品”，對(duì)其資源再利用率幾乎達(dá)到 100%[16]。

通過對(duì)德國與日本建筑垃圾管理及利用的相關(guān)制度考察，不難發(fā)現(xiàn):通過具體法律制度的構(gòu)建來明確與建筑垃圾有關(guān)主體的責(zé)任，使其活動(dòng)都處于法律的監(jiān)管之下，以利于建筑垃圾“減量化”、“資源化”、“再利用”的實(shí)現(xiàn)，是可供借鑒的、解決我國目前城市化進(jìn)程中建筑垃圾圍城的有效經(jīng)驗(yàn)。

四、我國建筑垃圾循環(huán)利用法律制度構(gòu)想

在構(gòu)建我國建筑垃圾循環(huán)利用法律制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)將循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論及清潔生產(chǎn)理論納入其中，以污染者付費(fèi)原則、“零”廢棄原則及責(zé)任分擔(dān)等原則為指導(dǎo)，按照“建筑垃圾產(chǎn)生的源頭—分類解體過程—再生產(chǎn)品的保障”的模式來構(gòu)建以期實(shí)現(xiàn)建筑垃圾的循環(huán)利用。

(一)建筑垃圾生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度與建筑垃圾押金制度

應(yīng)當(dāng)借鑒德國的立法經(jīng)驗(yàn)構(gòu)建建筑垃圾生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度從而從源頭減少建筑垃圾的產(chǎn)生。在建筑物的設(shè)計(jì)階段，設(shè)計(jì)者要合理設(shè)計(jì)建筑物的外觀與結(jié)構(gòu)能易于再生材料的使用，以減少建筑垃圾的產(chǎn)生，同時(shí)要?jiǎng)澏ńㄖ倪\(yùn)輸及中轉(zhuǎn)路線，減少因其運(yùn)輸而引起的環(huán)境污染;在建筑物的施工階段，承包商要盡可能使用易于回收利用的建筑材料，對(duì)于非必要原生資源的部分要盡量多的使用再生資源以及對(duì)預(yù)制構(gòu)件要延長其使用壽命;在建筑物的拆除階段，施工者要對(duì)建筑垃圾進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)的分類回收并采用合理高效的拆除方式以減少該活動(dòng)自身建筑垃圾的產(chǎn)生。對(duì)于已產(chǎn)生的建筑垃圾，則要求設(shè)計(jì)者、承包者及施工者制定建筑垃圾分類解體計(jì)劃并按照一定的比例分擔(dān)回收利用的責(zé)任，或者要求其委托擁有資質(zhì)的第三方制定分類解體計(jì)劃并予以處理，且上述計(jì)劃書必須經(jīng)過當(dāng)?shù)丨h(huán)保主管部門的審批;最后將建筑垃圾具體的去向及處理結(jié)果制作報(bào)告書交予環(huán)保主管部門驗(yàn)收，否則要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任與罰金，從而迫使設(shè)計(jì)者、承包商與施工者從源頭做好建筑垃圾的減量化。與此同時(shí)政府主管部門不僅要對(duì)上述人員的活動(dòng)予以監(jiān)管，還要掌握設(shè)計(jì)者、施工者、承包商之間合理的分布及其資源與信息，從而更好地協(xié)助他們履行各自的職責(zé)。

此外還可考慮借鑒德國立法經(jīng)驗(yàn)在我國設(shè)立建筑垃圾押金制度:各地省級(jí)環(huán)境保護(hù)主管機(jī)關(guān)首先應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保目標(biāo)及處理建筑垃圾能力，制定建筑垃圾的回收利用比率。對(duì)本轄區(qū)內(nèi)所有建筑垃圾的產(chǎn)生者按照其產(chǎn)生量收取押金，當(dāng)該產(chǎn)生者對(duì)建筑垃圾的回收利用率達(dá)到所在轄區(qū)規(guī)定的比率時(shí)，所繳納的押金予以退還，否則該押金將作為本轄區(qū)建筑垃圾專項(xiàng)整治費(fèi)用，從而迫使建筑垃圾的產(chǎn)生者于源頭減少建筑垃圾的產(chǎn)生量，并將已產(chǎn)生建筑垃圾投入循環(huán)利用過程，而非簡(jiǎn)單的填埋與焚燒處理。在具體操作的過程中還可以針對(duì)建筑垃圾可能對(duì)環(huán)境造成的影響程度不同，對(duì)不同種類的建筑垃圾設(shè)定若干檔次的押金費(fèi)率[17]。

(二)建筑垃圾分類回收制度與回收利用行業(yè)準(zhǔn)入制度

建筑垃圾分類回收與混合回收相比，不僅可以極大提高建筑垃圾回收利用效率，還可以減少回收利用的成本，因此要求建筑垃圾的產(chǎn)生者在源頭就對(duì)建筑垃圾做好分類會(huì)極大提高回收效率，并可考慮配合適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)手段予以激勵(lì)。建筑廢棄物主要包括八大類別:混凝土、磚塊、陶瓷，木材、玻璃、塑料，金屬，瀝青，土方、石塊，絕緣材料、建筑石棉材料，石膏，其他有機(jī)廢棄物[18]。從大類上可將其劃分為普通非危險(xiǎn)建筑垃圾與需要特別處理的危險(xiǎn)建筑垃圾，對(duì)其中非危險(xiǎn)性的建筑垃圾(如混凝土)由產(chǎn)生者予以分類回收或委托經(jīng)過資質(zhì)認(rèn)定的第三方予以分類回收，對(duì)其中危險(xiǎn)性的建筑垃圾(如石棉)及被危險(xiǎn)物質(zhì)污染的普通建筑垃圾則要求該產(chǎn)生者必須委托專門的回收公司予以回收，以免因自身操作不當(dāng)而再次造成環(huán)境污染，同時(shí)要求建筑垃圾生產(chǎn)者于施工前制定詳細(xì)的建筑垃圾分類回收計(jì)劃并報(bào)當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門備案。而各地的省級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門則可以根據(jù)本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與環(huán)保建設(shè)目標(biāo)對(duì)八類建筑垃圾制定不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并報(bào)環(huán)保部審批，以改變目前我國各地對(duì)建筑垃圾混合回收、按噸收費(fèi)的現(xiàn)狀，同時(shí)可考慮對(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)作如下設(shè)定:未經(jīng)分類的建筑垃圾的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高于分類建筑垃圾的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);受到污染的建筑垃圾(如被其他物質(zhì)污染難以分離或回收利用)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高于未受污染的建筑垃圾，以迫使建筑垃圾生產(chǎn)者為了降低建設(shè)成本，自覺的將建筑垃圾按照規(guī)定進(jìn)行分類處理，為其進(jìn)一步的再生利用做好準(zhǔn)備。

我國目前已經(jīng)出現(xiàn)了建筑垃圾的回收企業(yè)與再生利用企業(yè)，如北京即將新建的四座建筑垃圾資源化處理站與濰坊三建濱海建筑材料有限公司以建筑垃圾為主要材料生產(chǎn)新型建材等，雖然是一些零星的試點(diǎn)，但隨著該行業(yè)面向市場(chǎng)的快速發(fā)展，將有很多參差不齊的相關(guān)企業(yè)涌現(xiàn)。為了確保該行業(yè)的健康發(fā)展，避免因其管理或設(shè)備技術(shù)等方面的缺陷使得建筑垃圾資源化過程中造成二次的環(huán)境污染，必須對(duì)建筑垃圾回收企業(yè)及再生利用企業(yè)進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)定，實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。建筑垃圾回收企業(yè)與再生利用企業(yè)的設(shè)立除了要遵循公司法、合伙企業(yè)法及相關(guān)規(guī)定外，還應(yīng)經(jīng)過環(huán)保主管部門的批準(zhǔn)這一前置程序:首先，建筑垃圾回收企業(yè)與再生利用企業(yè)在向環(huán)保部門提交審批申請(qǐng)前要制定建筑垃圾管理制度或規(guī)劃，并于媒體上公布該制度或規(guī)劃與企業(yè)的選址、技術(shù)設(shè)備、加工處理種類等事項(xiàng);其次，環(huán)保主管部門在受理申請(qǐng)時(shí)要連同上述應(yīng)予公布事項(xiàng)的證明材料一同受理，在此期間公眾可以提出質(zhì)疑或意見;最后，環(huán)保主管部門對(duì)于申請(qǐng)事項(xiàng)以及建筑垃圾管理制度與規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分析，作出決定。企業(yè)設(shè)立后，其主管部門還要對(duì)其資源化的過程實(shí)行監(jiān)督，確保企業(yè)資金的足額投入以及企業(yè)技術(shù)設(shè)備的先進(jìn)性、安全性和真實(shí)性。

(三)建筑垃圾再生產(chǎn)品稅費(fèi)補(bǔ)償制度與保障性比例使用制度

對(duì)建筑垃圾再生處理并使其轉(zhuǎn)化為擁有高質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的資源產(chǎn)品，在這一過程中需要投入大量資金，這必然會(huì)增加再生產(chǎn)品的銷售成本，降低其與原生產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，如果沒有制度扶持，企業(yè)將因再生產(chǎn)品的銷售無法彌補(bǔ)其資金投入而不愿投入到該行業(yè)中去。因此對(duì)建筑垃圾再生產(chǎn)品不僅需要政府政策上給予優(yōu)惠，同時(shí)也需要利用經(jīng)濟(jì)杠桿來平衡上述的差異。首先可考慮稅收手段，如在所得稅方面對(duì)以建筑垃圾為原材料進(jìn)行生產(chǎn)的企業(yè)，可以按照其利用的數(shù)量占所有原材料的比率來抵免所得稅，在流轉(zhuǎn)稅方面可以對(duì)專門從事建筑垃圾再生利用的企業(yè)免征增值稅與營業(yè)稅，而對(duì)使用原生資源生產(chǎn)同樣產(chǎn)品的企業(yè)征收與前者相比較高的所得稅;其次政府可對(duì)建筑垃圾再生產(chǎn)品按照其投資比發(fā)放一定的津貼[19];最后可以嘗試建立建筑垃圾循環(huán)利用基金，將前述不予退還的押金以及對(duì)建筑垃圾所征收的處理費(fèi)納入該基金中，并可以吸收民間投資或國內(nèi)外的公益捐款作為基金的來源。該基金不僅可以對(duì)建筑垃圾資源化企業(yè)進(jìn)行投資，也可以對(duì)其再生產(chǎn)品予以補(bǔ)貼從而減輕政府的壓力。通過上述的經(jīng)濟(jì)手段為建筑垃圾再生企業(yè)提供經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，縮小再生產(chǎn)品與原生產(chǎn)品的價(jià)格差，使其具有更強(qiáng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

除了考慮對(duì)建筑垃圾再生產(chǎn)品進(jìn)行稅費(fèi)補(bǔ)償外，還可考慮通過在特定條件下采取保障性的低限比例要求財(cái)政撥款項(xiàng)目或公用事業(yè)建設(shè)使用再生產(chǎn)品以保證其市場(chǎng)占有率:首先應(yīng)建立相關(guān)制度以保證使用的建筑垃圾再生產(chǎn)品必須是符合標(biāo)準(zhǔn)的，以免造成安全隱患和不必要的建設(shè)成本增加，可由國家標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門制定適用于建筑垃圾再生產(chǎn)品的國家標(biāo)準(zhǔn)，或者要求建設(shè)部與工業(yè)和信息化部等主管部門針對(duì)建筑垃圾再生產(chǎn)品制定相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)。而后對(duì)于達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的建筑垃圾再生產(chǎn)品強(qiáng)制要求具備一定條件和一定規(guī)模的建設(shè)工程(如政府大樓等公用建筑建設(shè))按照一定的下限比例予以使用，該建設(shè)規(guī)模與使用比例由相關(guān)行政主管部門統(tǒng)一規(guī)定，各地可以結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)保建設(shè)目標(biāo)設(shè)置具體規(guī)定，對(duì)沒有按比例使用建筑垃圾再生產(chǎn)品的，可考慮按其應(yīng)使用再生產(chǎn)品量的市場(chǎng)價(jià)格處以罰款。

[1]新華網(wǎng)[EB/OL?，http://news.xinhuanet.com/video/2011－01/20/c_121004307.htm

[2]張東旭，我國建筑垃圾年產(chǎn)超3億噸“點(diǎn)石成金”需過幾道坎[EB/OL?，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/society/2011－10/18/c_111103536.htm.

[3]崔建新，建筑業(yè)科技創(chuàng)新革命之低碳建筑[N].建筑時(shí)報(bào)，2010－05－24(3).L

[4]王 碩，建筑垃圾處理誰來管[N].人民政協(xié)報(bào)，2010－05－27(4).

[5]雪 見，國外如何實(shí)現(xiàn)建筑垃圾資源化利用[N].中國建設(shè)報(bào)，2010－09－06(3).

[6]田 野，德國芬蘭發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿作用推動(dòng)建筑垃圾處理[EB/OL?，半月談網(wǎng)，2011年 12月 19日，http://www.banyuetan.org/hqkd/jjfy/111219/61012.shtml.

[7]武 燁，論我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律制度的完善[D]，大連:東北財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010年12月

[8]Tarek A.Kassim，Bernd R.T.Simoneit，Kenneth J.Williamson，Recycling Solid Wastes as Road Construction Materials:An Environmentally Sustainable Approach[J]，Handb Environ Chem Vol.5，Part F，Vol.1(2005):59－181.

[9]陳聰慧，中日產(chǎn)業(yè)廢棄物處理法律制度比較[D]，北京:中國政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010年3月.

[10]陳 力，論建筑垃圾循環(huán)利用的法律規(guī)制[D]，重慶:重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008年5月.

[11]秦月波，推進(jìn)建筑垃圾資源化管理方法與相關(guān)法制保障研究[D]，南京林業(yè)大學(xué)碩士學(xué)位論文，2009年6月.

[12]陳 力，論建筑垃圾循環(huán)利用的法律規(guī)制[D]，重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008年5月.

[13]徐偉敏，德國廢棄物管理立法的制度特色與啟示[J]，中國人口資源與環(huán)境，2007，(5).

[14]陳慈陽，環(huán)境法總論[M]，北京:中國政法出版社，2003年版.

[15]田 野，德國芬蘭發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿作用推動(dòng)建筑垃圾處理[OL]，半月談網(wǎng)，2011年 12月 19日，http://www.banyuetan.org/hqkd/jjfy/111219/61012.shtml

[16]雪 見，國外如何實(shí)現(xiàn)建筑垃圾資源化利用[N]，中國建設(shè)報(bào)，2010－9－6(4).

[17]孫 峰，中國固體廢棄物再利用——循環(huán)型和諧社會(huì)法律研究[C]，中國環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)論文集，2006年8月.

[18]Mercedes del Río Merino，Pilar Izquierdo Gracia，Isabel Salto Weis Azevedo，Sustainable construction:construction and demolition waste reconsidered[J]，Waste Management＆ Research 2010:28:118－129

[19]蒿奕穎，康 健，從中英比較調(diào)查我國建筑垃圾減量化設(shè)計(jì)的現(xiàn)狀與潛力[J]，建設(shè)科學(xué)，2010年.