轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式背景下湖南土地節(jié)約集約利用的對策探討

瞿理銅

(中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南長沙410006)

近年來，湖南轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式取得一定的成效，經(jīng)濟總量不斷擴大，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。但要認(rèn)識到，成績還是初步的，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式離科學(xué)發(fā)展要求還有很大差距［1］。為此，2010年8月，中共湖南省委、湖南省人民政府作出了《關(guān)于加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推進“兩型社會”建設(shè)》的重大決定。同年11月，省委九屆十次全會進一步明確了要以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，加快推進“兩型社會”建設(shè)的目標(biāo)［2］。土地資源在自然資源中占有核心、主導(dǎo)地位，所以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式離不開國土資源利用效率的提高。土地使用制度改革以來，土地資源在為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展提供強大支撐的同時，其供需矛盾也日益突出。尤其湖南作為全國的人口大省、重要的糧食生產(chǎn)基地，既要保證經(jīng)濟發(fā)展的需要，又要為國家保障糧食安全貢獻力量，土地資源供需矛盾顯得更加突出。在這些背景下，節(jié)約集約利用土地資源不僅是湖南貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的根本要求，更是推動湖南轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的有力手段。因此，湖南必須創(chuàng)新思路轉(zhuǎn)變土地利用方式，促進土地節(jié)約集約利用。

一 湖南節(jié)約集約利用土地資源的重要性和緊迫性

(一)是保障國家糧食安全的重要任務(wù)

湖南省作為全國重要的糧食生產(chǎn)基地，承擔(dān)著為國家保障糧食安全的戰(zhàn)略使命。然而，當(dāng)前湖南正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進階段，統(tǒng)籌解決好保護耕地和加快推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，成為

一個亟待破解的難題。節(jié)約集約利用土地資源是破解這一難題的根本途徑。

建設(shè)國家糧食主產(chǎn)區(qū)，在后備土地資源不足的背景下，只能在現(xiàn)有的耕地上做文章。在現(xiàn)行的土地制度框架下，根據(jù)國家關(guān)于省級“耕地占補平衡”的要求，只有通過切實轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，利用現(xiàn)代土地開發(fā)整理技術(shù)把現(xiàn)有耕地打造成為穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)地，實施農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展，保證湖南省基本農(nóng)田紅線不突破，在快速推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的過程中，有效履行保障國家糧食安全的歷史使命。

(二)是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要抓手

經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理一直是制約湖南省轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的難點。長期以來，湖南形成的以有色、冶金、工程機械、石化為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致對土地資源的利用較為粗放。同時，湖南作為中部地區(qū)欠發(fā)達省份，人均GDP落后于全國平均水平，部分區(qū)域地方政府為加快本地經(jīng)濟發(fā)展，往往不惜以犧牲有限的、稀缺的土地資源為代價，盡可能壓低地價來招商，甚至以零地價招商，盲目選擇投資項目，追求經(jīng)濟的短期高速增長，嚴(yán)重阻礙了湖南經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，使湖南產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“低端化”的特征長時間未得到實質(zhì)性改變。就目前而言，土地供需緊張已經(jīng)成為各地競相發(fā)展的矛盾集中點。因此，在新一輪全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移浪潮中，湖南在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程中，必須要有所選擇性地進行承接，加快湖南經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐。以土地資源節(jié)約集約為重要抓手，充分利用土地這一重要的調(diào)控工具，形成轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的“倒逼機制”，使湖南轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式走在全國的前列，為湖南經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。

(三)是建設(shè)“兩型社會”的現(xiàn)實之需

建設(shè)“兩型社會”是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展及建設(shè)生態(tài)文明的必然要求。建設(shè)兩型社會要求在注重經(jīng)濟增長的同時，更加注重資源利用效率提高和生態(tài)環(huán)境保護，這就要求創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展模式，在發(fā)展經(jīng)濟的過程中更加注重資源配置效率。土地資源作為人類社會最重要的自然資源和生產(chǎn)要素，是不可再生的自然資源，在利用過程中應(yīng)該積極引入市場機制，促進土地市場發(fā)育，以充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，從而促進土地資源的優(yōu)化配置和集約利用，緩解經(jīng)濟增長過程中土地資源的瓶頸制約。湖南作為國家兩型社會建設(shè)試驗區(qū)，探索和形成完善的土地節(jié)約集約利用模式是湖南兩型社會建設(shè)的重要任務(wù)。

(四)是探索新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的重要手段

改革開放30年來，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程促進了中國經(jīng)濟的增長。然而，突飛猛進的城鎮(zhèn)化進程中，遍地開花的開發(fā)區(qū)，大廣場、大馬路、大建筑式的造城運動使得我國土地的浪費非常嚴(yán)重。2011年3月26日，在上海舉行的“十二五”城鎮(zhèn)化發(fā)展高層論壇上，國家發(fā)改委秘書長楊偉民指出:本世紀(jì)以來我國城市的建成區(qū)面積擴張了50%，而城鎮(zhèn)人口只增加了26%。中國土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化速度，而且基本快了1倍。30年來我國城市建成區(qū)的人口密度在不斷下降。從湖南的情況來看，湖南省2000年的城市建成區(qū)面積為800km2，2008年為1 195km2，在8年的時間里增長了395km2，年均增長49km2。從建設(shè)用地增長來看，2006～2009年，全國建設(shè)用地年均增長速度為－4．32%，湖南建設(shè)用地年均增長速度達到32．3%，新增建設(shè)用地增長速度嚴(yán)重高于全國。因此，湖南在探索新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式、加快推進新型城鎮(zhèn)化進程中，必須高度重視節(jié)約集約利用土地資源。

二 “十一五”以來湖南土地資源節(jié)約集約利用中存在的問題

(一)耕地保護難度大，耕地后備資源不足

近年來，隨著湖南“一化三基”和“四化兩型”戰(zhàn)略的實施，新型工業(yè)化快速推進，帶動城鎮(zhèn)化水平也以平均每年1．6個百分點的速度在增長，城鎮(zhèn)化水平由2005年的37%提高到2010年的45%。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進和礦物等自然資源的開采、退耕還林及各種自然災(zāi)害，使全省耕地面積由2005年的381．60×104hm2下降到2010年的369．52 ×104hm2，人均耕地由 0．0567hm2下降到0．0543hm2，已接近聯(lián)合國糧農(nóng)組織規(guī)定的人均0．053 hm2的警戒線。由于人均耕地少，建設(shè)占用大量耕地，雖然在數(shù)量上實現(xiàn)了耕地占補平衡，但新補充耕地在質(zhì)量上遠不如被占用耕地，且因水土流失、農(nóng)民重用輕養(yǎng)等原因，造成耕地總體質(zhì)量在不斷下滑，耕地和基本農(nóng)田的保護難度不斷加大。此外，根據(jù)湖南省國土部門相關(guān)調(diào)查顯示，湖南省耕地后備資源僅為47．74×104hm2，人均可利用的耕地后備資源不足0．007 hm2，耕地后備資源明顯不足，且僅有的后備耕地資源大多分布于湘西、湘南等地區(qū)，受自然地理條件和經(jīng)濟社會發(fā)展及技術(shù)水平的限制，開發(fā)整理難度較大。

(二)建設(shè)用地利用效率不高

從城鎮(zhèn)建設(shè)用地來看。2009年，湖南省城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地是139 m2，超過國家城市規(guī)劃技術(shù)導(dǎo)則規(guī)定的100 m2的標(biāo)準(zhǔn)，更是大大超過發(fā)達國家人均城鎮(zhèn)用地面積的88．2m2。全省城市平均容積率僅0．32，低于全國平均水平0．34，近一半的城鎮(zhèn)建設(shè)用地處于低效利用狀態(tài)。

從農(nóng)村集體建設(shè)用地來看。長期以來，由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃管理，湖南農(nóng)村居民點分布較分散，農(nóng)村建設(shè)占用耕地的現(xiàn)象時有發(fā)生，很多地方存在超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。2009年，全省人均農(nóng)村居民點用地面積為193 m2，超過建設(shè)部《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》(GB50188-93)規(guī)定的人均農(nóng)村居民用地150 m2的上限，且這種狀況在全省大部分的市(州)存在。此外，隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，每年都有一定規(guī)模的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口，但農(nóng)村居民點用地的規(guī)模卻不減反增。據(jù)統(tǒng)計，2000年至2009年，湖南減少農(nóng)村人口418．32萬人，而農(nóng)村居民點用地規(guī)模，比2000 年卻增加了0．11 ×104hm2［3］。由于農(nóng)民進城，原有宅基地沒有進行復(fù)墾，導(dǎo)致土地資源的浪費。

從產(chǎn)業(yè)園區(qū)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地來看，湖南省大多數(shù)省級產(chǎn)業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚度低，且多為傳統(tǒng)的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，占地面積較大?；A(chǔ)設(shè)施用地粗放，公路沿線、車站碼頭蠶食交通基礎(chǔ)設(shè)施用地的現(xiàn)象嚴(yán)重。

(三)土地生態(tài)環(huán)境問題突出

新中國成立以來，湖南省生態(tài)環(huán)境建設(shè)取得了顯著成效，土地生態(tài)環(huán)境局部好轉(zhuǎn)，但從總體上來看，土地生態(tài)問題依然突出，生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢并未從根本上得到遏制，這些主要體現(xiàn)在:一是土壤質(zhì)量不斷下降。2005年以來，全省因盲目使用農(nóng)藥、化肥及工業(yè)“三廢”排放已污染土地528×104hm2，全省每年有 5×104hm2有林地逆轉(zhuǎn)為無林地、疏林地和灌木林地。二是重金屬污染嚴(yán)重。長株潭流域下游沿岸鎘等重金屬污染，已對環(huán)境構(gòu)成危害，耕地中重金屬含量超標(biāo)，導(dǎo)致局部耕地退化嚴(yán)重，如株洲市石峰區(qū)有30多平方公里土地鎘污染嚴(yán)重，已不能正常耕種。三是區(qū)域生態(tài)建設(shè)壓力大。全省經(jīng)濟相對發(fā)達的環(huán)長株潭地區(qū)，大城市發(fā)育較早，城鎮(zhèn)分布較為密集，城市綠地面積少，但耕地急劇減少，生態(tài)環(huán)境不容樂觀。

(四)土地規(guī)劃管理不到位

由于湖南原有土地規(guī)劃預(yù)測不具備前瞻性，以及體制機制改革不徹底，導(dǎo)致土地規(guī)劃管理沒有很好地發(fā)揮應(yīng)有的作用，突出表現(xiàn)在:一是土地規(guī)劃頻繁調(diào)整，規(guī)劃缺乏嚴(yán)肅性。1997年編制的土地利用總體規(guī)劃，由于時間緊、任務(wù)重、基礎(chǔ)差，上下級之間土地規(guī)劃、行業(yè)用地規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間沒有進行很好地對接，土地利用規(guī)模不協(xié)調(diào)，規(guī)劃選址與實際用地相差較大，不調(diào)整無法滿足實際建設(shè)的需要，導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃頻繁調(diào)整，削弱了土地規(guī)劃的嚴(yán)肅性，土地亂占、亂用的現(xiàn)象時有發(fā)生。二是土地市場建設(shè)不健全，監(jiān)管力度不夠。應(yīng)招拍掛出讓的土地，變相協(xié)議出讓或以實物地租形式搞建設(shè)。

三 新形勢下湖南土地集約節(jié)約利用的對策建議

(一)改革耕地保護制度，激勵耕地產(chǎn)權(quán)人保護耕地

一是明確耕地保護的責(zé)任主體。中國耕地實行的是集體所有制，在這種土地所有制下，應(yīng)該明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民是耕地保護的責(zé)任主體。二是激勵農(nóng)民保護耕地。農(nóng)民作為耕地的直接使用者，在耕地保護中扮演著重要的角色。從國際經(jīng)驗看，保護耕地關(guān)鍵是要提高農(nóng)民保護耕地的積極性。因此，湖南省可以先進行試點，建立耕地保護基金，對農(nóng)民保護耕地進行補償，提高農(nóng)民保護耕地的積極性。

(二)加強宣傳教育，強化節(jié)約集約用地意識

各級國土管理部門每年可以將有關(guān)國土管理方面的學(xué)習(xí)和宣傳材料分送給各級黨委、人大、政府、政協(xié)和開發(fā)區(qū)的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，讓他們及時了解國家最新的土地政策法規(guī)。加強國土資源法律法規(guī)的宣講工作，將節(jié)約集約用地作為宣講的重點，列入各級領(lǐng)導(dǎo)干部國土資源法律法規(guī)培訓(xùn)班的教學(xué)內(nèi)容。向全省各工業(yè)企業(yè)派發(fā)節(jié)約集約用地倡議書，引導(dǎo)企業(yè)節(jié)約集約用地。

(三)嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量，盤活存量建設(shè)用地

嚴(yán)格限制把耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的行為，嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量，在盤活建設(shè)用地存量上下工夫:一是進一步完善土地管理制度。充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃和年度供地計劃的調(diào)控作用，嚴(yán)格新增建設(shè)用地審批。二是加大土地利用監(jiān)督管理，嚴(yán)查先占后批現(xiàn)象。三是加大對閑置土地處置力度。嚴(yán)格按照國家關(guān)于閑置土地的處置辦法，對兩年未開工的閑置土地依法收回納入土地儲備。四是加大城市地下空間開發(fā)，引導(dǎo)城市由平面擴張變成立體發(fā)展［4］。

(四)加強土地生態(tài)環(huán)境建設(shè)

湖南省是長江中游地區(qū)自然災(zāi)害頻繁發(fā)生的省份之一，加強土地生態(tài)環(huán)境建設(shè)主要從以下幾個方面入手:一是及時進行生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃修編。確定科學(xué)合理的總量控制指標(biāo)，并采取有效措施確保生態(tài)防護林地指標(biāo)等生態(tài)環(huán)境建設(shè)控制指標(biāo)不被侵吞。二是大力推廣先進適用技術(shù)，提高生態(tài)環(huán)境建設(shè)科技水平。根據(jù)湖南省生態(tài)環(huán)境類型的實際情況，積極組織有關(guān)科研院所，重點開展紅壤地區(qū)侵蝕土壤生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)恢復(fù)和重建、喀斯特區(qū)域脆弱生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)重建和穩(wěn)定技術(shù)等方面的研究，加強科學(xué)技術(shù)的普及和應(yīng)用，提高生態(tài)環(huán)境建設(shè)效益。三是實施生態(tài)建設(shè)重點工程。重點開展坡耕地綜合治理、退耕還林、小流域綜合治理、水土保持、生態(tài)公益林建設(shè)、天然林資源保護、封山育林、土壤增肥、生態(tài)農(nóng)業(yè)等九大重點生態(tài)工程。四是加大土地生態(tài)環(huán)境建設(shè)投入。堅持政府、集體、社會相結(jié)合的措施，多渠道、多層次、多方位籌措土地生態(tài)環(huán)境建設(shè)資金。對于已納入國家生態(tài)環(huán)境建設(shè)計劃的重點工程項目，按國家要求從地方財政中安排好配套資金。地方性建設(shè)項目要積極自行籌措資金制定優(yōu)惠政策，廣泛吸引社會各方面的投資。

(五)優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，不斷提高土地利用效率

提高土地利用效率是節(jié)約集約用地的根本。湖南省作為中部地區(qū)一個欠發(fā)達省份，在“十二五”期間加快推進新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化依然是一項重要的任務(wù)。湖南人多地少的現(xiàn)實，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶來的用地擴張要求湖南必須在提高土地利用效率上下工夫:一是加大土地綜合整治。引導(dǎo)農(nóng)民居住向中心村鎮(zhèn)集中、工業(yè)向省級工業(yè)園區(qū)集中，土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中。二是堅持“四個優(yōu)先”，促進產(chǎn)業(yè)升級。通過制定“四個優(yōu)先”用地政策，即“投資額、投資強度大的裝備制造業(yè)等大項目、城市重大基礎(chǔ)設(shè)施項目、民生工程項目和上市公司項目用地優(yōu)先”。三是制定優(yōu)惠政策鼓勵開發(fā)企業(yè)建造多層標(biāo)準(zhǔn)廠房，引導(dǎo)其向高空發(fā)展，節(jié)約集約利用土地資源。

(六)加大考核力度，建立健全節(jié)約集約用地考核評價機制

制定節(jié)約集約用地考核辦法，將單位土地面積產(chǎn)值、單位面積投資強度、容積率等指標(biāo)列入考核內(nèi)容。建立健全國土資源管理目標(biāo)責(zé)任考核制度，提高節(jié)約集約用地考核權(quán)重。并把考核結(jié)果與土地供應(yīng)指標(biāo)相掛鉤。對土地利用集約化程度高的縣、市、區(qū)，在建設(shè)用地上優(yōu)先供應(yīng)，在農(nóng)用地計劃和建設(shè)置換指標(biāo)上予以重點支持和傾斜;對按照節(jié)約集約要求盤活各類存量建設(shè)用地的，按照盤活面積給予下一級政府適當(dāng)獎勵。強化對縣、市、區(qū)主要責(zé)任人的目標(biāo)考核，對沒有達到考核要求的，給予通報批評，并責(zé)令限期改進。通過加強考核力度、建立健全節(jié)約集約用地的考核評價機制，引導(dǎo)各級領(lǐng)導(dǎo)干部樹立科學(xué)的發(fā)展觀、正確的政績觀和節(jié)約集約利用土地的資源觀。

(七)完善土地利用規(guī)劃的體制機制

完善的規(guī)劃實施體制機制落實土地總體利用規(guī)劃的重要保障。湖南省需要進一步完善土地規(guī)劃實施的體制機制:一是加強土地規(guī)劃和管理的立法工作。以建設(shè)“法治湖南”為契機，制定湖南省土地利用規(guī)劃的法規(guī)體系，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃管理法律法規(guī)，健全土地執(zhí)法體制，可以考慮把各級國土資源管理執(zhí)法大隊脫離國土資源管理部門，納入各級政府監(jiān)察部門，實現(xiàn)土地審批和督查相分離。二是加強規(guī)劃實施階段管理控制。實行土地利用功能分區(qū)管理，完善規(guī)劃許可制度和督察制度，嚴(yán)格土地審批管理責(zé)任追究制，健全完善規(guī)劃協(xié)調(diào)機制和建設(shè)項目用地預(yù)審制度［5］。三是創(chuàng)新規(guī)劃決策制度。擴大規(guī)劃的民主決策和公眾參與的范圍，實行以政府作為權(quán)力樞紐，人大、政協(xié)、經(jīng)濟組織、專家組織、社會組織、上級政府和下級政府分工合作決策的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。

［1］肖萬春．加快湖南經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變［J］．湖湘論壇，2011(1):10．

［2］吳敬璉．做好加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變這篇大文章［J］．學(xué)習(xí)月刊，2010(8):3．

［3］蘇婷，蘇佑明．湖南省土地利用存在的主要問題及對策研究［J］．國土資源期刊導(dǎo)航，2008(3):5－8．

［4］趙旭，劉小平，薛姝．兩型社會視角下湖南城市土地節(jié)約集約利用研究［J］．城市發(fā)展研究，2010，17(5):102－107．

［5］張偉娜，肖莉，李佩瑾．湖南省土地利用總體規(guī)劃中的問題分析及對策研究［J］．國土資源科技管理，2007(5):136－140．