我國普通高中“多樣化、特色化”發(fā)展新目標(biāo)及其落實的政策分析*

● 楊潤勇 楊依菲

在《教育規(guī)劃綱要》“事業(yè)發(fā)展”部分，普通高中教育相關(guān)內(nèi)容獨立成章，這是國家重大政策文件首次對普通高中做出制度安排。在一系列任務(wù)目標(biāo)中，“提高質(zhì)量、提高普及水平”是多年來普通高中發(fā)展政策的延續(xù)。惟有“多樣化、特色化”發(fā)展是一個新的、鮮明的提法（下文簡稱為“新目標(biāo)”）。本文擬對如何看待新目標(biāo)、新目標(biāo)的落實狀況如何、如何進一步完善政策等幾個問題進行分析。

一、關(guān)于普通高中新目標(biāo)的分析

（一）新目標(biāo)明確了國家對普通高中發(fā)展政策定位

從以往關(guān)于普通高中的政策文件看，教育規(guī)劃綱要頒布之前，缺乏對普通高中有權(quán)威的、明確的定位。其主要原因是，與義務(wù)教育、高等教育、職業(yè)教育等有所不同，普通高中教育到目前尚沒有出臺專門法律法規(guī)。沒有專門法律，也就無法對普通高中提出法律層面有權(quán)威的定位；另外，近二十多年來，普通高中在高中階段教育“結(jié)構(gòu)調(diào)整到瞄準(zhǔn)普及”過程中逐步發(fā)展。也就是說，普通高中政策雖然不同階段各有側(cè)重、各有特點，但重點目標(biāo)始終徘徊在“結(jié)構(gòu)調(diào)整”和“提升普及水平”上。[1]教育規(guī)劃綱要則在“加快普及高中階段教育”基礎(chǔ)上，提出了“推動普通高中多樣化發(fā)展”的新要求，其關(guān)鍵就是按照教育規(guī)劃綱要要求，大力推進普通高中的多元辦學(xué)、多樣培養(yǎng)與特色發(fā)展。[2]“多樣化、特色化”是教育規(guī)劃綱要提出的新時期我國普通高中教育發(fā)展的新目標(biāo)，是國家教育政策文件中對普通高中的發(fā)展提出的明確方向，也是關(guān)于普通高中發(fā)展的最高要求；是黨中央、國務(wù)院在新世紀(jì)新階段首次對普通高中發(fā)展方式的重大政策定向。[3]

（二）新目標(biāo)適應(yīng)于我國普通高中發(fā)展的新形勢

總體看，我國普通高中多樣化發(fā)展、特色發(fā)展的條件已經(jīng)初步形成。改革開放以后，尤其是進入21世紀(jì)以來，我國普通高中普及水平大幅度提高。普通高中在校生人數(shù)由2000年的1201萬人增加到2010年的2427萬人，學(xué)生數(shù)量實現(xiàn)翻番，取得突破性發(fā)展；同時，普通高中多樣化、開放性的課程體系初步建立，課程改革穩(wěn)步推進，考試評價制度改革有所進展，普通高中從規(guī)模發(fā)展向內(nèi)涵發(fā)展邁出了堅實的步伐。但是，總體講，普通高中教育質(zhì)量不高問題依然突出，普遍存在辦學(xué)模式趨同、發(fā)展模式單一、同質(zhì)化傾向嚴(yán)重、學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)過重等共性問題。普通高中多樣化特色化發(fā)展是提升質(zhì)量的必由之路和具體體現(xiàn)，對普通高中教育以質(zhì)量為中心，解決突出問題，轉(zhuǎn)向內(nèi)涵發(fā)展意義重大。新目標(biāo)的提出，是普通高中教育改革的必然要求，是普通高中內(nèi)涵發(fā)展的體現(xiàn)，是適應(yīng)教育發(fā)展新形勢的必然選擇。

（三）新目標(biāo)符合普通高中教育發(fā)展的基本規(guī)律

首先，新目標(biāo)的提出，符合我國經(jīng)濟社會對人才培養(yǎng)的要求。新目標(biāo)是基于經(jīng)濟社會發(fā)展對人才需求的多樣化、人的多樣化要求提出來的，是普通高中教育更好地服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的獨特作用所在。落實新目標(biāo)，能促動普通高中兼顧升學(xué)、育人和社會發(fā)展功能。其次，新目標(biāo)符合高中學(xué)生成長規(guī)律。高中階段教育是學(xué)生個性形成、自主發(fā)展的關(guān)鍵時期，注重培養(yǎng)學(xué)生自主學(xué)習(xí)、自強自立和適應(yīng)社會的能力，把培養(yǎng)學(xué)生社會責(zé)任感、創(chuàng)新精神和實踐能力作為全面提高教育質(zhì)量的重點內(nèi)容，體現(xiàn)了素質(zhì)教育的要求，對提高國民素質(zhì)和培養(yǎng)創(chuàng)新人才具有特殊意義。再次，新目標(biāo)的提出適應(yīng)了教育發(fā)展的新要求。普通高中多樣化特色化發(fā)展，才能最終形成與義務(wù)教育、高等教育上下順暢銜接、與職業(yè)教育互相滲透，以培養(yǎng)創(chuàng)新人才為指向的多樣化發(fā)展格局；多樣化特色化辦學(xué)對于倡導(dǎo)“教育家辦學(xué)”，按照教育規(guī)律辦學(xué)，從根本上扭轉(zhuǎn)辦學(xué)理念、培養(yǎng)模式、校園文化等各方面普遍存在的同質(zhì)化、趨同化傾向，有著現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

（四）新目標(biāo)中“多樣化”、“特色化”的要求相輔相成

一方面，多樣化并不完全等同于特色化，二者的明顯區(qū)別在于普通高中多樣化表現(xiàn)在辦學(xué)主體、辦學(xué)形式等方面的多樣化，同時還包括采取多種方式培育多方面人才的目標(biāo)，是從外延層面的要求；特色化發(fā)展，指向普通高中學(xué)校內(nèi)涵發(fā)展層面，是學(xué)校水平和質(zhì)量不斷提升的概念。另一方面，多樣化與特色化密不可分。相互之間，其實為共性與個性的關(guān)系。特色化是個性，多樣化是共性。普通高中特色化發(fā)展一定建立在多樣化的辦學(xué)模式、育人模式、課程設(shè)置、評價方式的基礎(chǔ)上，沒有多樣化發(fā)展，就不會形成學(xué)校特色化發(fā)展。而普通高中實現(xiàn)特色發(fā)展，一定程度上說，能有效促動和實現(xiàn)普通高中發(fā)展的多樣化。因此，實現(xiàn)普通高中多樣化與特色化發(fā)展密不可分、相互促進。

二、各地落實普通高中發(fā)展新目標(biāo)的狀況

（一）各地《綱要》文本中關(guān)于普通高中新目標(biāo)的落實情況

1.各地《綱要》對新目標(biāo)均有體現(xiàn)。從總體看，各地《綱要》對普通高中的重視程度普遍提升，所有的省市都有專章（節(jié)、條目）明確普通高中發(fā)展的內(nèi)容，相關(guān)章節(jié)中都涉及到了對新目標(biāo)的安排；16個省市的綱要中在本地的重點工程、特色工程或試點改革工程中設(shè)計了與新目標(biāo)相關(guān)的普通高中的項目。各地《綱要》呈現(xiàn)了以下共同特點：一是各地新目標(biāo)落實的方案多偏重于以“探索學(xué)校多樣化發(fā)展新途徑，開展新型綜合高中、特色高中建設(shè)試驗”、“鼓勵和支持有條件的高中學(xué)校進行綜合高中實驗”等方式進行描述；二是“優(yōu)質(zhì)高中”的建設(shè)和作用依然受到廣泛重視。很多地方在《綱要》中提出了“發(fā)揮優(yōu)質(zhì)高中在特色辦學(xué)中的示范和帶動作用”、“把優(yōu)質(zhì)、特色作為高中教育發(fā)展的重點”等；三是課程改革在大多數(shù)地區(qū)《綱要》普通高中部分內(nèi)容中占重要比例。提出通過“普通高中新課程實驗，精選課程內(nèi)容，優(yōu)化課程結(jié)構(gòu)，加強教材建設(shè)，改進教學(xué)方法”等推進特色高中建設(shè)。四是西部地區(qū)大多仍然把 “推進高中階段教育普及”、“加快高中階段學(xué)校建設(shè)”、“擴大優(yōu)質(zhì)教育資源”、“推進普通高中、職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展”等作為普通高中發(fā)展最重要的任務(wù)。除此之外，很多省市重視教育綜合改革重點試驗項目，進行促進高中教育優(yōu)質(zhì)特色多樣發(fā)展試驗。如部分省市提出“在若干所高中實施創(chuàng)新人才培養(yǎng)實驗項目，建立高中與大學(xué)合作培養(yǎng)人才新機制。加強對高中生動手能力和職業(yè)技能培養(yǎng)，探索綜合高中發(fā)展新機制，促進普職滲透”等內(nèi)容和實驗項目?？傊?，比較以往的地方綜合教育政策，各地《綱要》普通高中階段教育重視程度有所提升，相關(guān)政策文本內(nèi)容篇幅普遍增加，對多樣化、特色化發(fā)展等新目標(biāo)均有所涉及、有所安排。

2.部分地區(qū)落實新目標(biāo)有所突破。國家教育體制改革試點工作展開后，部分地區(qū)率先展開了落實新目標(biāo)的發(fā)展項目。如北京“普通高中特色發(fā)展”、黑龍江“推進普通高中多樣化特色化發(fā)展”、上海市“促進高中教育優(yōu)質(zhì)特色多樣發(fā)展”、江蘇省南京“以普通高中多樣化建設(shè)促進素質(zhì)教育創(chuàng)新發(fā)展”、新疆“探索普通高中多樣化發(fā)展”等試驗項目。另外，湖南、黑龍江等省也先行先試，在區(qū)域展開了特色高中推進的實驗工作。其共同的做法和經(jīng)驗，一是出臺專項改革方案。在出臺本地十年規(guī)劃綱要的基礎(chǔ)上，都推出了類似《普通高中多樣化特色化發(fā)展試點改革方案》的專項文件，對本地落實普通高中特色化多樣化發(fā)展的目標(biāo)、措施、要求、保障等進行可操作性安排；二是實施了普通高中多樣化特色化建設(shè)工程；三是明確了有代表性的區(qū)域或?qū)W校為實驗基地。如江蘇南京在提出了重點建設(shè)富有鮮明辦學(xué)特征的四類高中，即高水平綜合發(fā)展高中、高水平特長發(fā)展高中、高水平普職融通高中、國際高中；通過實施“普通高中多樣化特色化建設(shè)工程”，在未來的5-10年，通過重點建設(shè)和滾動發(fā)展，構(gòu)建普通高中多樣化特色化辦學(xué)格局。試點地區(qū)根據(jù)自身實際，自主開展內(nèi)容豐富、形式多樣的改革探索，在落實新目標(biāo)的地方政策設(shè)計中有所探索，有所突破。

（二）地方落實情況的政策分析

無論是地方《綱要》，還是試點省市的改革方案，都屬于落實教育規(guī)劃綱要的地方政策。從理論角度分析，地方教育政策的制定過程，就是對國家政策目標(biāo)的落實的環(huán)節(jié)。一方面，從地方政策文本可以看出，各地《綱要》以普通高中辦學(xué)模式改革為重點，以辦學(xué)體制機制創(chuàng)新為途徑，以推進普通高中高質(zhì)量有特色發(fā)展為目標(biāo)，立足本地實際，探索普通高中多樣化、特色化發(fā)展之路，初步探索普通高中多樣化辦學(xué)基本模式，描繪了普通高中以高質(zhì)量、有特色發(fā)展的政策愿景；另一方面，對普通高中新目標(biāo)落實情況進行政策分析，地方政策還普遍存在一些共性問題。

1.及時回應(yīng)教育規(guī)劃綱要，但普遍存在“拿來主義”的傾向。及時執(zhí)行是政策落實的一個重要原則。教育規(guī)劃綱要頒布后不到一年的時間，絕大多數(shù)省市都相繼出臺本地《綱要》，很好地呼應(yīng)了國家政策，也實現(xiàn)了教育規(guī)劃綱要從文本走向落實的重要一環(huán)。但同時，各地《綱要》中關(guān)于普通高中的設(shè)計，都還存在著與教育規(guī)劃綱要文本高度“相似性”，明顯存在“拿來主義”的傾向。如很多提法、詞句都原封不動照抄了教育規(guī)劃綱要的提法，沒有有效地進行任務(wù)分解。這說明了各地對教育規(guī)劃綱要中普通高中的新目標(biāo)的精神實質(zhì)，還存有一定的模糊認(rèn)識；也反映了各地主管部門急于追求政策文本出臺速度，而忽略了對本地普通高中多樣化、特色化發(fā)展目標(biāo)任務(wù)的系統(tǒng)論證。毫無疑問，忠實執(zhí)行國家教育政策，應(yīng)當(dāng)是政策落實的首要原則。但是，忠實執(zhí)行，并不意味著照抄照搬，而是要把特色化多樣化的目標(biāo)落到實處，追求效果，追求成功，這既是政策落實的終極目標(biāo)，也是新時期普通高中發(fā)展的需要?！罢粘瞻帷北憩F(xiàn)了對政策主要條款、實施要點的簡單重復(fù)，對于新目標(biāo)層層落實沒有實在的意義。各地對于新目標(biāo)落實的，還遠(yuǎn)未達(dá)到細(xì)節(jié)設(shè)計、系統(tǒng)設(shè)計的要求。

2.各地《綱要》文本內(nèi)容較為豐富，但落實措施設(shè)計仍顯 “籠統(tǒng)空泛”。教育規(guī)劃綱要用1章3款的篇幅，對高中階段教育進行了設(shè)計，其中的一款重點設(shè)計了新目標(biāo)內(nèi)容。各地綱要絕大多數(shù)也都單列“普通高中”章節(jié)，內(nèi)容安排更加豐富、詳細(xì)。但是，總體看，文本中政策措施、政策工具的安排設(shè)計有籠統(tǒng)空泛之嫌。作為一個政策文本，當(dāng)政策目標(biāo)確定之后，最重要的設(shè)計應(yīng)該是實現(xiàn)目標(biāo)的政策措施。只有有了明確的推進措施，才能有效實現(xiàn)政策目標(biāo)。而政策工具是政策措施具體應(yīng)用的操作性方法。在地方《綱要》中，普通高中特色化多樣化發(fā)展所需要的措施、工具設(shè)計安排還不夠充足。文本中較多呈現(xiàn)的是“鼓勵”、“引導(dǎo)”、“支持”等措辭，缺乏實際的、具體的路徑、措施方法設(shè)計。特別是，在絕大多數(shù)省市都只是在目標(biāo)任務(wù)中羅列了“重大改革和重點項目”，但只有上海、天津等部分省市設(shè)立了普通高中多樣化實驗的項目，很多省市都還沒有利用這個重要平臺詳細(xì)安排，推動普通高中教育發(fā)展的措施未能隨之得到強化。總之，《綱要》對于政策措施、工具方面的設(shè)計有籠統(tǒng)化的傾向。

3.各地《綱要》對普通高中更加重視，但目標(biāo)重點不夠突出。按照國家教育規(guī)劃綱要的精神，各地《綱要》對普通高中提出了本區(qū)域發(fā)展的目標(biāo)。北京提出促進普通高中多樣化發(fā)展探索學(xué)校多樣化發(fā)展新途徑，開展新型綜合高中、特色高中建設(shè)試驗，推動普通教育與職業(yè)教育的融通、滲透，為學(xué)生提供多元化學(xué)習(xí)的機會和資源，形成獨特的教育風(fēng)格和學(xué)校文化。浙江省明確了未來十年內(nèi)開展優(yōu)質(zhì)特色普通高中評價活動，爭取到2015年全省優(yōu)質(zhì)特色普通高中達(dá)到50%的目標(biāo)。顯示了對高中特色發(fā)展重點目標(biāo)先行一步的政策取向。與此同時，相當(dāng)一部分地方綱要，普通高中的重點還不突出、不具體。表現(xiàn)在有的綱要對教育規(guī)劃綱要中普通高中目標(biāo)進行了“有選擇地落實”，有的甚至沒有提及普通高中多樣化特色化發(fā)展問題；“重點不突出”，有的羅列了發(fā)展方方面面的問題，看似無所不包，實則沒有重點；“針對性不強”，有的對本地普通高中發(fā)展缺乏具體謀劃，沒能解決各自實現(xiàn)多樣化特色化中的最突出障礙問題，未能提出有針對性的推進策略；部分省市把未來十年的工作重點放在示范性高中建設(shè)上，未能把新目標(biāo)要求突出顯現(xiàn)出來。普通高中的發(fā)展，注定是一個多重目標(biāo)組合的態(tài)勢，但是，其中最重要的、最具方向意義的毋庸置疑的是多樣化特色化發(fā)展，在目標(biāo)體系中占據(jù)著重要地位。沒有重點、沒有針對性就會影響政策目標(biāo)的協(xié)調(diào)性，削弱政策目標(biāo)落實的效果。

總之，教育規(guī)劃綱要提出普通高中多樣化特色化發(fā)展的目標(biāo)，是未來十年內(nèi)我國普通高中改革的方向。從客觀情況看，落實工作十分繁重，各地《綱要》出臺只是完成了政策落實的一個基本環(huán)節(jié)。從各地《綱要》看，無論對普通高中發(fā)展目標(biāo)的認(rèn)識，還是多樣化特色化的情況，都還存在不平衡、不深入的現(xiàn)象，其中的重點難點問題還有待突破。而能否盡快解決好這些問題，直接關(guān)系普通高中事業(yè)的發(fā)展，關(guān)系到落實教育規(guī)劃綱要的真正成效。

三、進一步推進新目標(biāo)落實的政策建議

普通高中“多樣化、特色化”政策目標(biāo)的實現(xiàn)，不僅需要好的政策出臺，更需要扎實的落實行動。鑒于各地《綱要》均已頒布實施的現(xiàn)實狀況，為保證各地普通高中改革沿著正確方向進一步深入推進，從政策執(zhí)行的角度看，相關(guān)政策主體應(yīng)該進一步清晰政策思路，突出工作重點，完善具體推進措施。

（一）制定專項政策予以指引

教育規(guī)劃綱要和各級《綱要》只是宏觀上明確了普通高中發(fā)展的新目標(biāo)，把政策目標(biāo)落到實處，必須出臺相應(yīng)的實施細(xì)則。國家層面要抓緊出臺“推進普通高中多樣化、特色化發(fā)展”的專項文件，在大方向確定的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)各地深入落實普通高中發(fā)展新目標(biāo)。各地應(yīng)該根據(jù)上級政策要求和本地《綱要》安排，制定旨在實現(xiàn)“普通高中多樣化特色化發(fā)展”的具體實施方案，分解目標(biāo)任務(wù)，突出“多樣化、特色化”的重點，深化實施系列改革，提出保障和推進政策目標(biāo)實現(xiàn)的系列措施。提供相關(guān)指導(dǎo)性政策支持，以重點帶動特色、以全面支撐特色、以優(yōu)質(zhì)強化特色、以個性彰顯特色，統(tǒng)籌本地高中發(fā)展新目標(biāo)的落實工作。

（二）適時展開對政策方案的評估

規(guī)范科學(xué)的政策方案評估是落實政策目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。建議逐級實施對于政策方案的評估活動。做好政策評估，完善備選方案；在政策執(zhí)行之前適時進行預(yù)測性評估，重點對地方政策目標(biāo)、方案的可行性及其未來的政策效果、發(fā)展方向進行有效預(yù)測；在政策方案的落實過程中進行政策執(zhí)行評估，分析政策落實情況，及時實施反饋和糾偏，保證對政策執(zhí)行過程的控制。通過方案評估，為完成政策目標(biāo)奠定良好基礎(chǔ)。

（三）逐次展開先行先試

在全國體制改革設(shè)定國家層面普通高中改革試點的基礎(chǔ)上，各級都要按照教育規(guī)劃綱要的要求和本地《綱要》的設(shè)計，展開多樣化特色化辦學(xué)的改革試點，總結(jié)經(jīng)驗，積累做法。一是要展開區(qū)域推進普通高中多樣化特色化的試驗。引導(dǎo)各地開展先行先試，探索有利于普通高中發(fā)展的體制機制；如要緊密結(jié)合實際，探索建立高等學(xué)校與普通高中聯(lián)合育人機制，建立普通高中多樣化辦學(xué)與高等學(xué)校人才選拔銜接機制等，加大體制機制創(chuàng)新力度，嘗試試辦包括綜合高中在內(nèi)的多樣化類型，推動特色發(fā)展進程。二是注重成功學(xué)校的引領(lǐng)作用。通過試點改革，盡快形成一批辦學(xué)思想明確，培養(yǎng)目標(biāo)獨特，課程門類齊全，教育管理先進，學(xué)科特色鮮明，在區(qū)域內(nèi)外有較大影響力的普通高中學(xué)校?？偨Y(jié)出推動普通高中多樣化發(fā)展的典型經(jīng)驗，并進行宣傳推廣，以加快實現(xiàn)普通高中的發(fā)展新目標(biāo)。

（四）完善配套政策體系

普通高中多樣化發(fā)展、特色發(fā)展涉及到很多領(lǐng)域，還有很多障礙。把貫徹落實工作推向深入，就需要自行制定與普通高中多樣化、特色化發(fā)展相適應(yīng)的政策，構(gòu)建完善的政策體系。要健全經(jīng)費保障機制，形成有力的服務(wù)支持機制；要大力實施創(chuàng)新改革，加大試驗力度，進一步深化課程改革，創(chuàng)新育人模式等政策，破除體制機制障礙，為新目標(biāo)落實增添動力；建立與多樣化發(fā)展相銜接的考試招生制度，形成健全多元評價機制。加強專項教育督導(dǎo)評估，形成督導(dǎo)評估制度，逐步建立多樣化評估普通高中辦學(xué)水平辦法，豐富評估指標(biāo)體系，突出對學(xué)校辦學(xué)特色的評價，引導(dǎo)學(xué)校健康開展辦學(xué)水平、特色辦學(xué)的競爭。

普通高中發(fā)展新目標(biāo)的落實是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，也是一個政策執(zhí)行的過程。要建立政府主導(dǎo)、教育行政部門牽頭、有關(guān)部門協(xié)作、高中學(xué)校密切配合和參與的、健全完善的政策落實機制，明確責(zé)任主體。政策落實過程要做到統(tǒng)籌規(guī)劃，精心組織，周密安排，及時研究政策過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，確保推動普通高中多樣化發(fā)展改革順利進行。

[1]楊潤勇，楊依菲.我國普通高中發(fā)展二十年政策回顧與分析[J].教育理論與實踐，2010,(19).

[2]張志勇.大力推進普通高中多元辦學(xué)[N].中國教育報，2010-3-20，3.

[3]張力.推動普通高中多樣化發(fā)展的政策要點[J].人民教育，2011，(1).