教師懲戒權(quán)立法是否可行*

●鐘勇為

筆者曾撰文指出，從多學(xué)科的視角看，教師懲戒權(quán)立法有利于保障學(xué)校育人質(zhì)量，有助于培育“依法治教”氛圍，有利于消減教師職業(yè)倦怠，有助于維護(hù)社會秩序等，教師懲戒權(quán)立法是必要的。教師懲戒權(quán)立法的必要性，從某種意義（內(nèi)需意義）而言，也折射出一定的立法可行性或起碼為立法可行性提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。當(dāng)然，我國教師懲戒權(quán)立法到底有多大可行性，還需我們從立法的內(nèi)、外部條件作周詳?shù)难杏懞图?xì)致的分析。

一、教師懲戒權(quán)立法的外部保障條件揭示

立法學(xué)告訴我們，立法的外部保障條件是否具備，這是法律順利實(shí)施的必要條件。它要求立法必須在政治、經(jīng)濟(jì)和文化等方面符合國情、具有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

（一）政治與政策基礎(chǔ)

進(jìn)入新世紀(jì)來，黨和政府不斷更新執(zhí)政思維、調(diào)整執(zhí)政方式，逐步樹立了“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展”的執(zhí)政理念。依法尊重和保障人權(quán)是落實(shí)以人為本執(zhí)政理念的本質(zhì)要求，是確保社會和諧穩(wěn)定的重要前提。而目前的一些跡象表明，黨和政府尋求保障社會的公平、公正和人權(quán)問題的決心與力度在增強(qiáng)：比如，溫家寶總理在十一屆全國人大三次會議上代表政府作出“讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴(yán)，讓社會更加公正、更加和諧”的莊嚴(yán)承諾，被國際輿論贊譽(yù)為中國共產(chǎn)黨以人為本、尊重和保障人權(quán)執(zhí)政理念的鮮明體現(xiàn)；又如，據(jù)報(bào)道稱，”2011年過半，‘十二五’規(guī)劃開局之年，中國政府圍繞眾多民生關(guān)切密集部署。其中，醫(yī)改、住房、社保等重點(diǎn)領(lǐng)域均作出切實(shí)承諾，列出推進(jìn)時間表”。[1]在中央更加注重民生問題這一時代背景下，通過立法對教師懲戒權(quán)進(jìn)行規(guī)范，從而最大限度地保障各方權(quán)益和消減因懲戒失范行為所引發(fā)的群體性事件，符合黨的治國理念和工作目標(biāo)，契合當(dāng)前我國社會發(fā)展的進(jìn)程，能夠得到黨和政府的大力支持。此外，在我國，黨和國家的重要政策是制定普通法律、法規(guī)的直接依據(jù)之一。例如，《中國教育改革和發(fā)展綱要》第二十五條規(guī)定，要“加快教育法制建設(shè)，建立和完善執(zhí)法監(jiān)督系統(tǒng)，逐步走上依法治教的軌道……要抓緊草擬基本的教育法律、法規(guī)和當(dāng)前急需的教育法律、法規(guī)”。可見，為教師懲戒權(quán)立法還有充分的政策依據(jù)。

（二）經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

在社會性立法過程中，特別需要政府投入大量的資金。那么，我國現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)水平足以支撐諸如立法規(guī)劃、論證、起草、聽證、審議及后續(xù)立法監(jiān)督等環(huán)節(jié)的耗費(fèi)嗎？改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，綜合國力與日俱增?！案鶕?jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2006-2010年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值年均實(shí)際增長11.2%，不僅遠(yuǎn)高于同期世界經(jīng)濟(jì)年均增速，而且比‘十五’時期年平均增速快1.4個百分點(diǎn)，是改革開放以來最快的時期之一。去年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到397983 億元，扣除價(jià)格因素，比2005年增長69.9%。經(jīng)濟(jì)總量居世界位次穩(wěn)步提升。2010年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值按平均匯率折算達(dá)到58791 億美元，成為僅次于美國的世界第二大經(jīng)濟(jì)體。經(jīng)濟(jì)快速增長帶來了國家財(cái)政收入的穩(wěn)定增長?！盵2]因而，就現(xiàn)有國力及未來我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢而言，我們有理由相信教師懲戒權(quán)立法擁有足夠強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)保障。

（三）文化基礎(chǔ)

“戒尺”曾是教師對犯錯誤或者不聽話的學(xué)生有效懲戒的最高象征，體現(xiàn)著教師的神圣威嚴(yán)。在尊師重教、師道尊嚴(yán)成為一種社會美德的中國古代社會，一方面“棍棒教育”極為盛行，另一方面仁人志士層出不窮，從而造成懲戒的正向功能被放大，以至于以報(bào)應(yīng)主義、預(yù)防主義為旨趣的教育懲戒觀一直占據(jù)著主流。經(jīng)過一代代人的文化傳承，即便在當(dāng)今社會，“嚴(yán)師出高徒”“教不嚴(yán)，師之惰”等，仍是不少家長和教師深信不疑的教育信條。也因而，我們不難理解緣何2000年會發(fā)生“云南罰學(xué)生吞蒼蠅的老師被辭退后，全班36名學(xué)生有33名家長要求潘老師回來”這么一個“離奇”的真實(shí)故事。要指出的是，在中庸與辯證思想源遠(yuǎn)流長、影響至深以及人權(quán)思想、法治思想日漸張揚(yáng)的當(dāng)下中國，以倡導(dǎo)科學(xué)化、民主化、人性化、規(guī)范化為鵠的的現(xiàn)代社會管理文化正逐漸形成。浸淫于此般文化大氣候，國人普遍不希望看到教師懲戒權(quán)行使的極端化、片面化。許多人一方面認(rèn)同——沒有懲戒的教育是一種虛假的、脆弱的、不完整的、不負(fù)責(zé)任的教育。因?yàn)閼徒渫剟?、批評一樣，是一種教育孩子的手段。況且，對那些頑固不化、屢教不改的學(xué)生進(jìn)行懲戒，也是教育秩序得到保障的一種可行性手段；另一方面又認(rèn)為——教育固然需要懲戒，但懲戒必須規(guī)范，否則便會失去應(yīng)有的教育價(jià)值。可見，規(guī)范教師懲戒權(quán)的行使，從而最大限度地消除濫懲、棄懲等極端做法，符合中華民族的文化心理，極易獲得國人的文化認(rèn)同。

二、教師懲戒權(quán)立法的內(nèi)在支持條件分析

筆者以為，在現(xiàn)代民主社會，任何一種立法都須達(dá)成三個基本的內(nèi)在條件：一是順應(yīng)民意，有比較廣泛的群眾基礎(chǔ)；二是不違反倫理道德與人道主義原則及現(xiàn)行主要法律規(guī)范；三是業(yè)界對立法調(diào)整對象具有一定的認(rèn)知水平。教師懲戒權(quán)的合法化也不例外。

（一）民意基礎(chǔ)

法律的生命和價(jià)值在于被民眾信仰和執(zhí)行，法律的制定也系于民眾的人心。教師懲戒的法制體系能否合理構(gòu)建并得到良好實(shí)施，民眾的心理認(rèn)同感起著至關(guān)重要的作用?，F(xiàn)實(shí)中，我國民眾普遍對教師懲戒失范行為頗有微詞甚至十分痛恨。根據(jù)K12 網(wǎng)站對745名教師、420名學(xué)生、147名家長及其他人士所作的調(diào)查表明——“認(rèn)為惡性體罰‘可氣可恨太不應(yīng)該’的，占教師總數(shù)65%，占學(xué)生總數(shù)90%，占家長總數(shù)80%，占其他人士總數(shù)78.05%，占總投票人數(shù)的74.77%”。[3]而教師懲戒權(quán)立法有利于震懾那些有教育暴力傾向的人士，進(jìn)而有助于規(guī)避諸如惡性體罰、辱沒人格等野蠻行徑，因而它是符合廣大民眾之意愿的。此外，當(dāng)今我國社會公眾對教師懲戒行為的關(guān)切已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過以往任何時候——現(xiàn)在的學(xué)生多數(shù)都是獨(dú)苗，個性較自我，心理承受能力較差。面對那些調(diào)皮搗蛋的學(xué)生，教師該如何掌握管教的尺度而又不違法、不違背職業(yè)道德，這是許多教師在捫心思量的問題；廣大家長則時刻關(guān)注自己孩子的表現(xiàn)與遭遇。比如，孩子在學(xué)校表現(xiàn)如何？ 如果表現(xiàn)不好，能接受學(xué)校什么樣的懲戒方式與后果等；而作為政府部門的有關(guān)管理人員，他們亦會擔(dān)心因教師懲戒失范而引發(fā)一些不良事件或安全事故進(jìn)而會設(shè)法出臺一些應(yīng)對政策等……透過社會公眾日益強(qiáng)烈的對教師懲戒權(quán)的關(guān)注與訴求，我們亦不難看出，立法規(guī)范教師懲戒權(quán)著實(shí)是順應(yīng)民意之舉。

（二）倫理與法制基礎(chǔ)

以立法的形式規(guī)范教師懲戒權(quán)體現(xiàn)的是對懲戒對象與懲戒主體之合法權(quán)益的雙向保護(hù)，彰顯有對公平、文明、秩序等理想的追求，故而，它完全符合倫理道德與人道主義原則。當(dāng)然，教師懲戒權(quán)立法亦不違反現(xiàn)行主要法律規(guī)范。比如，教師懲戒權(quán)立法不違憲。從法律層面規(guī)范教師懲戒權(quán)不僅體現(xiàn)了對個人合法權(quán)益的尊重，還內(nèi)生有對社會和國家利益的呵護(hù)，因而，為教師懲戒權(quán)立法從根本上而言是符合憲法精神的。其實(shí)，作為根本大法的《憲法》對社會主義教育及精神文明建設(shè)所作的原則性規(guī)定，還為教師懲戒權(quán)立法工作提供了宏觀的基本原則；又如，教師懲戒權(quán)立法本身與教育法體系中的基本法《教育法》的法律旨意亦是相契合的。而且，《教育法》還為教師懲戒權(quán)立法提供了一定的法制支持。不僅如此，國內(nèi)外相關(guān)立法的得失，還為我國完善教師懲戒立法工作提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)教材。迄今為止，我國出臺了諸如《義務(wù)教育法》、《教師法》、《國家教育考試違規(guī)處理辦法》、《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》 等有助于規(guī)范教師懲戒權(quán)的法律法規(guī)。這些法規(guī)的制定和實(shí)施為教師懲戒立法工作作出了有益探索，尤其是這些法規(guī)經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)后暴露出來的缺陷，亦為教師懲戒權(quán)立法提供了較好的現(xiàn)實(shí)教材。而韓、英、美等國的相關(guān)法案，則為我國教師懲戒權(quán)立法提供了樣板與鏡鑒。我們完全可以在立足國情的基礎(chǔ)上，大膽吸收和借鑒國外先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)，制定出符合我國國情、體現(xiàn)民族特色的法律法規(guī)。

（三）認(rèn)知基礎(chǔ)

業(yè)界對立法調(diào)整對象的主觀認(rèn)識是否全面、準(zhǔn)確和清楚，這是所立之法能否在社會上順利實(shí)施的前提。我們不妨基于對相關(guān)研究現(xiàn)狀的分析來揭示教師懲戒權(quán)的認(rèn)知基礎(chǔ)——畢竟，教師懲戒權(quán)的研究狀況是反映業(yè)界教師懲戒權(quán)認(rèn)知水平的窗口或晴雨表。

我們首先檢視一下業(yè)界對教師懲戒權(quán)行使規(guī)律及教師懲戒制度的把握情況。近十多年，我國許多研究者對教師懲戒權(quán)存在的合理性、實(shí)施限制、懲戒中的侵權(quán)與救濟(jì)途徑等進(jìn)行了分析、反思和總結(jié)，反映出研究者對教師懲戒權(quán)行使過程中的部分規(guī)律和懲戒制度的構(gòu)建有了一定的把握。但從整體上看還存在兩大問題：一是研究方略存有偏失，對教師懲戒權(quán)行使規(guī)律的認(rèn)識尚不夠深刻、系統(tǒng)。目前的研究概括起來有如下特點(diǎn)：表面現(xiàn)象揭示多，深層原因分析少；工作經(jīng)驗(yàn)介紹多，理論層面分析少；基于某種邏輯推演的思辨研究、文本分析多，運(yùn)用調(diào)查法、觀察法等對教師懲戒行為狀態(tài)與效果作行動研究、敘事研究、實(shí)證研究少。研究方略的偏失造成現(xiàn)有研究成果難以科學(xué)地總結(jié)合理行使教師懲戒權(quán)的成功經(jīng)驗(yàn)和正確揭示懲戒權(quán)行使過程中存在的問題及其成因，進(jìn)而難以全面、深入地揭示教師懲戒權(quán)的行使規(guī)律；二是研究視角比較單一，有關(guān)教師懲戒制度構(gòu)建的一些重大問題懸而未決。教師懲戒權(quán)從制度設(shè)計(jì)到具體實(shí)施再到后續(xù)評估，權(quán)力、利益、制度、動機(jī)等元素可謂貫穿始終，因此，從跨學(xué)科視角研究教師懲戒權(quán)不可或缺。但現(xiàn)有研究多拘囿于教育管理學(xué)或教育法學(xué)的視角來解讀教師懲戒權(quán)的行使與監(jiān)督問題，缺乏從倫理學(xué)、文化學(xué)、社會學(xué)和心理學(xué)等學(xué)科視角對此類問題進(jìn)行跨學(xué)科研究的成果，從而多少導(dǎo)致了諸如教師懲戒權(quán)的性質(zhì)歸屬、懲戒主體的文化心理與懲戒效果的相關(guān)性等一些關(guān)涉教師懲戒制度構(gòu)建的緊要問題，或停留在一般解答層面，或缺乏必要的理論關(guān)注，進(jìn)而致使教師懲戒權(quán)行使的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)等經(jīng)典難題長期得不到有效解決，亦沒有相應(yīng)的寶貴經(jīng)驗(yàn)可資總結(jié)。

我們再來分析一下業(yè)界對教師懲戒權(quán)相關(guān)法律問題的認(rèn)識狀況。目前，關(guān)涉教師懲戒權(quán)的諸多制度尚不健全，尤其缺乏必要的法律元素。倘為教師懲戒權(quán)立法，就必須確保教師懲戒制度具有法律的內(nèi)涵和品質(zhì)，符合法律本身的規(guī)律和原則。這就要求我們對教師懲戒權(quán)的相關(guān)法律問題加以全面、深入地研究，以便為教師懲戒權(quán)立法掃除法律障礙。然不少研究者尚缺欠必要的問題意識和創(chuàng)新意識等，其研究還更多停留于對教師懲戒權(quán)的合法性、懲戒實(shí)施限制以及懲戒中的侵權(quán)與救濟(jì)途徑等問題的泛泛闡述上，而對教師懲戒權(quán)背后深層次的法律問題缺欠系統(tǒng)、深入、細(xì)致地研討，以至于許多基本的法律問題——譬如，教師懲戒權(quán)的法理基礎(chǔ)問題，教師懲戒的對象、條件、方式、程序及違法責(zé)任的法律限定問題，懲戒主體自由裁量權(quán)的規(guī)范與監(jiān)控問題，立法后其調(diào)節(jié)的法律關(guān)系歸屬問題（即到底屬于民事法律關(guān)系還是行政法律關(guān)系），立法與現(xiàn)行有關(guān)教育法規(guī)的對接問題、教師懲戒權(quán)的立法技巧問題以及法律要素的選擇與確定問題，等等，還沒有受到應(yīng)有重視，更遑論得到科學(xué)解答。

以上分析表明，業(yè)界無論是對教師懲戒權(quán)行使規(guī)律的把握，還是對與之相關(guān)的法律問題的認(rèn)識，目前都還存有較大的不足。認(rèn)知基礎(chǔ)的相對薄弱亦表明，立法目前所能獲得的智力支持還不夠強(qiáng)大。

三、結(jié)語

毋庸置疑，教師懲戒權(quán)立法當(dāng)下起碼還存有三方面的客觀不利因素：一是在依法治國已成為政府一項(xiàng)重要工作之當(dāng)下背景，我國的立法工作任務(wù)非常繁重，每年有許多立法提案有待審議，有不少法律急需頒布或修訂；二是我國教師懲戒實(shí)踐具體情境復(fù)雜多樣，如果國家層次的法律規(guī)定過于細(xì)致，便可能影響其操作性；三是教師懲戒權(quán)立法其法律調(diào)節(jié)的內(nèi)容與對象相對微觀，即它更多是調(diào)整學(xué)校、教師和學(xué)生及其之間在教育教學(xué)管理事務(wù)中的關(guān)系，這或使一些人士產(chǎn)生對立法必要性的質(zhì)疑。這些不利因素或許會影響教師懲戒權(quán)立法的進(jìn)程與所立法規(guī)的位階?？傊?，從我國整體條件分析，教師懲戒權(quán)立法的可行性條件雖已具備較好的基礎(chǔ)，但還不是特別厚實(shí)。今后業(yè)界可在加強(qiáng)教師懲戒權(quán)立法研究從而夯實(shí)立法之認(rèn)知基礎(chǔ)的同時，積極做好立法的準(zhǔn)備工作。當(dāng)然，有如學(xué)者所言，“在實(shí)際立法工作中，法律體系內(nèi)部各法律部門和法律規(guī)范之間不和諧、相互矛盾、沖突的現(xiàn)象也是比較突出的”，[4]教師懲戒權(quán)的立法工作或許會歷經(jīng)一些波折，但筆者認(rèn)為，若政府相關(guān)部門彰顯必要的作為，通過社會各界人士的共同努力，一部立法協(xié)調(diào)、專門規(guī)范教師懲戒權(quán)的法規(guī)或?qū)⒊雠_。

[1]我國十二五開局之年在醫(yī)改住房等均作出承諾[EB/OL].http：//www.sina.com.cn,2011-07-05.

[2]我國“十一五”經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成就綜述[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com,2011-03-01.

[3]K12 調(diào)查：體罰，民意支持率有多少[EB／OL].http：//www.xhedu.net,2000-11-15.

[4]朱力宇，張曙光.立法學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2001，174.