中國流動兒童政策現(xiàn)狀、問題與發(fā)展展望

● 陳卓武 胡慶亮

一、流動兒童政策現(xiàn)狀

從戶籍制度上看，我國自1958年以來，一直實(shí)行城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩種戶口登記和管理方法。近年來，隨著改革開放、流動人口的增加，我國相繼出臺了一些流動人口戶籍管理辦法，各地市也出臺了相應(yīng)的政策。然而，在對流動人口的戶籍政策實(shí)施放寬的同時(shí)，對于流動兒童的保護(hù)情況卻稍顯遜色。根據(jù)《外來人口管理?xiàng)l例》，16歲以上流動人口可辦理暫住證，但許多城市中16歲以下的流動人口沒有公安機(jī)關(guān)頒發(fā)的相關(guān)證件來證明身份，導(dǎo)致流動兒童的人身安全和各項(xiàng)合法權(quán)益難以得到保障[1]。針對這一問題，各地區(qū)也出臺了自己的解決辦法。早在1993年，深圳市就采取了這樣的措施：為學(xué)齡兒童辦理有關(guān)登記，出具“非勞務(wù)性暫住證”[2]，緊接著上海等地也采取了相應(yīng)的措施。這樣的措施至少保證了適齡兒童入學(xué)問題，同時(shí)也保證了這些兒童擁有相應(yīng)的身份證明。

在流動兒童接受教育的政策上，1998年國家頒布了《流動兒童少年就學(xué)暫行辦法》，這一政策明文規(guī)定，流動兒童在流入地接受義務(wù)教育時(shí)，必須已隨父母或監(jiān)護(hù)人在流入地暫居半年以上，同時(shí)要交納一定的借讀費(fèi)，辦理臨時(shí)學(xué)籍，以借讀的方式入學(xué)[3]。這一規(guī)定使得流動兒童符合一定條件后可以在流入地就學(xué)，接受義務(wù)教育，但是，從規(guī)定上我們可以明顯的看出流動兒童和城市常駐兒童接受教育的不平等。2001年以后，國家相繼出臺了大量保障流動兒童受教育權(quán)的政策，各地政府也相繼調(diào)整政策，逐漸取消或者降低借讀費(fèi)，以全日制公辦中小學(xué)為主，采取多種形式解決流動兒童入學(xué)問題，降低流動兒童義務(wù)教育入學(xué)門檻。然而，政策的貫徹實(shí)施和落實(shí)情況每個(gè)地區(qū)、每個(gè)公立學(xué)校都各有不同。同時(shí)，公立學(xué)校地點(diǎn)遠(yuǎn)，一般遠(yuǎn)離流動人口密集區(qū)；費(fèi)用高，包括一定的借讀費(fèi)以及學(xué)雜費(fèi)和學(xué)校組織的活動費(fèi)用；在公立學(xué)校很多流動兒童感到貧富差距，甚至因口音而受到歧視[4]。這些因素說明流動兒童進(jìn)入公立學(xué)校仍不能做到與城市兒童完全平等。在這樣的背景下，一些非法的打工子弟學(xué)校應(yīng)運(yùn)而生。這些學(xué)校辦學(xué)條件差、教學(xué)質(zhì)量低，但是這些學(xué)校卻從一定程度上緩解了流動兒童義務(wù)教育入學(xué)難的問題，強(qiáng)行取締也會造成不良的后果，如更多的孩子可能根本沒有學(xué)上、在打工子弟學(xué)校上學(xué)的學(xué)生被驅(qū)逐因此而產(chǎn)生對社會的怨恨等。

在醫(yī)療衛(wèi)生方面，2000年衛(wèi)生部出臺了《特殊人去計(jì)劃免疫工作管理辦法》。2001年全國九城市流動兒童狀況調(diào)查中提到，大部分大中型城市的流動兒童的常規(guī)免疫接種率達(dá)到了90%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于1997年前后的調(diào)查（大約在30%-40%）。

二、流動兒童政策存在的問題

首先，流動兒童管理辦法缺乏全國統(tǒng)一政策和措施。流動兒童是一個(gè)跨地區(qū)現(xiàn)象，對于其管理需要中央政府來協(xié)調(diào)解決。目前，各個(gè)部門均為相應(yīng)中央號召，推行各自相應(yīng)的政策。這就造成了政策標(biāo)準(zhǔn)不一，力度不夠，政策間不能相互協(xié)調(diào)，只能解決局部問題的現(xiàn)象。比如，教育主要覆蓋了義務(wù)教育，對于學(xué)前教育和繼續(xù)教育未提及，衛(wèi)生也只是解決流動兒童計(jì)劃免疫問題，沒有提出衛(wèi)生保健問題的解決辦法。只有中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各部門加強(qiáng)合作，各項(xiàng)措施相輔相成，才能徹底保護(hù)流動兒童相應(yīng)的權(quán)益。

其次，流動兒童政策施行的力度有限，無法保證每個(gè)地區(qū)和城市徹底的貫徹實(shí)施。雖然多項(xiàng)保護(hù)流動兒童的政策已經(jīng)出臺，但是這些政策的實(shí)施不盡如人意。各地區(qū)社會資源和經(jīng)濟(jì)情況不同，各城區(qū)和生活區(qū)又有自己的實(shí)際情況，經(jīng)常出現(xiàn)已頒布的政策無法實(shí)行，或者變相實(shí)行。比如，北京市已出臺各公立中小學(xué)不能收取借讀費(fèi)，但流動兒童也并不是完全有學(xué)上。一些學(xué)校仍在收取一定費(fèi)用，只是費(fèi)用的名字改了；同時(shí)也有另一些學(xué)校從根本上拒收流動兒童。

第三，為保護(hù)流動兒童權(quán)利，國家已經(jīng)頒布了多項(xiàng)政策，但是對于這個(gè)急速發(fā)展的群體，這些政策遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足他們的需求。許多研究都表明，流動兒童家長仍然認(rèn)為子女的戶籍、教育、醫(yī)療等方面是他們最希望解決的問題。這說明，盡管中央和各地方政府出臺了大量關(guān)于流動兒童權(quán)利保護(hù)的政策，但在現(xiàn)實(shí)中仍然是“供不應(yīng)求”的，流動人口和流動兒童的保護(hù)需要經(jīng)歷一個(gè)長期發(fā)展的過程。

三、流動兒童保護(hù)政策未來發(fā)展展望

近年來，越來越多的人關(guān)注流動兒童，強(qiáng)調(diào)這個(gè)群體惡劣的生存狀態(tài)，引起了很多部門的關(guān)注。這個(gè)呼聲越來越大，仿佛都掩蓋了流動對兒童有利的一面。我們必須要承認(rèn)流動對兒童并不全是壞處。首先，從農(nóng)村到城市，這些兒童所得到的教育比農(nóng)村留守兒童要好得多。城市中的教育資源比農(nóng)村豐富，即使是上打工子弟小學(xué)的學(xué)生也反映學(xué)校開設(shè)的課程，師資力量都好于農(nóng)村老家的學(xué)校。許多農(nóng)村的學(xué)校可能沒有英語、美術(shù)、音樂等課程，甚至老師連普通話都不會講。其次，城市里豐富的文化資源，拓寬了他們的眼界，提高了他們的素質(zhì)。在訪談中，北京的兒童說“我在這見到很多名勝古跡”，“看到很多高樓大廈”，“可以和外國人接觸”等，這些資源在農(nóng)村是不可能出現(xiàn)的。第三，家長將子女帶在身邊撫養(yǎng)教育，比留在農(nóng)村老家由其爺爺奶奶撫養(yǎng)要好的多。許多研究都表明，隔代撫養(yǎng)對子女有很多不利影響。流動兒童進(jìn)入城市可以更好的進(jìn)行親子交流，家長能及時(shí)了解子女的思想變化，預(yù)防不良行為和越軌行為的發(fā)生。同時(shí)，家長在城市中生活，接受了城市的教育思想，學(xué)習(xí)到了城市的教育方法。他們更加重視子女的教育，在方法上也有了改進(jìn)。[5]

隨著社會上對流動兒童的關(guān)注，政府相應(yīng)政策的出臺，更多的兒童受到了保護(hù)，流動兒童的狀況也得到了一定程度的改善。然而，在今后的日子里我們面臨更多更大的挑戰(zhàn)，這些問題也等待著我們?nèi)ソ鉀Q。一方面，完善流動人口戶籍制度以及其相應(yīng)的權(quán)利保障體系，并將這些政策和制度切實(shí)落實(shí)下去。盡管保護(hù)流動人口權(quán)益的政策也在不斷改善，但是總的來說力度不夠，目前仍存在很多問題；而加強(qiáng)政策貫徹力度，使政策落實(shí)到實(shí)處，也是我們今后必須努力的方向。另一方面，在全社會范圍內(nèi)縮小兩極分化，提倡人與人的和諧、平等相處，消除對流動人口和流動兒童偏見和歧視是我們面臨的另一個(gè)挑戰(zhàn)。只有做到了平等相待、消除歧視，我們才能讓每一個(gè)兒童平等的享受陽光。目前，社會上很多人對流動人口存在偏見和歧視，也使得流動兒童對自身懷有錯(cuò)誤的認(rèn)識，產(chǎn)生自卑、自賤的想法。本來社會上對于流動兒童的權(quán)益就已經(jīng)缺乏足夠保護(hù)，同時(shí)他們對于自己權(quán)利的無知、對于一些現(xiàn)象敢怒而不敢言，也妨礙了他們享受已有的權(quán)利。所以，消除歧視、平等相處是今后流動兒童保護(hù)的又一大挑戰(zhàn)。

此外，一些學(xué)者對于流動兒童心理復(fù)原力的研究也將成為流動兒童研究的另一個(gè)導(dǎo)向。在對流動兒童積極心理品質(zhì)方面的研究中，鄒泓等人發(fā)現(xiàn)，大部分流動兒童自我掌控力、樂觀主義、積極情感方面處于理論的中等及以上水平。公立學(xué)校中的流動兒童個(gè)人掌控感和積極情感高于民工子弟學(xué)校中流動兒童；遷徙時(shí)間對流動兒童積極心理品質(zhì)發(fā)展的影響并不明顯[6]。這一研究表明，盡管流動兒童在心理健康和城市適應(yīng)上均存在較多的困難，但他們并非是一個(gè)絕對的心理弱勢群體，從一個(gè)側(cè)面證明流動兒童存在心理復(fù)原力，盡管他們生存在一些不利環(huán)境，但他們有些人也會擁有好強(qiáng)、積極上進(jìn)、樂觀等優(yōu)秀品質(zhì)。研究心理復(fù)原力可以更好的得出促進(jìn)人類發(fā)展的積極因素，對流動兒童這一處境不利群體的引導(dǎo)有著積極作用。

[1]高文斌,王文忠,劉正奎,王婷.中國農(nóng)民工子女心理狀況及心理干預(yù)研究.第十一屆全國心理學(xué)學(xué)術(shù)會議論文摘要集.2007.

[2]深圳市政府.關(guān)于深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)中小學(xué)暫住戶口學(xué)生入學(xué)有關(guān)問題的通知.1993.

[3]國家教委,公安部.流動兒童少年就學(xué)暫行辦法.1998.

[4]中國兒童中心.流動兒童相關(guān)政策專題研究.中國九城市流動兒童狀況調(diào)查研究報(bào)告.2003,(9).

[5]鄒泓,屈智勇,張秋凌.中國九城市流動兒童發(fā)展與需求調(diào)查.青年研究.2005,(2).

[6]余益兵，鄒泓.流動兒童積極心理品質(zhì)的發(fā)展特點(diǎn)研究.中國特殊教育.2008,(4).