解決養(yǎng)老金缺口的國際比較與經(jīng)驗啟示——以俄、日、加、美為例

劉 祁 王宣植 劉 源

（1.財政部財政科學(xué)研究所，北京 100142；2.中央財經(jīng)大學(xué)，北京 100081；3.中南財經(jīng)政法大學(xué)，武漢 430060）

中國的基本養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的部分積累制度，按照《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)［2005］38號）規(guī)定，企業(yè)和職工分別按工資總額的20%和8%繳納養(yǎng)老金，分別建立社會養(yǎng)老統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶。

由于現(xiàn)行這套養(yǎng)老保險制度是在20世紀(jì)90年代初才建立起來的，社會統(tǒng)籌賬戶資金不足，為了支付退休人員的養(yǎng)老金，占用了個人賬戶資金，逐漸形成了個人賬戶的“空賬”現(xiàn)象。再加上我國目前缺乏社會保障法，社保資金統(tǒng)籌級次較低，資金使用缺乏有力的監(jiān)督，普遍存在資金浪費(fèi)、挪用等問題，社保資金保值增值能力也相對較低，進(jìn)一步加劇了個人賬戶的“空賬”。據(jù)了解，個人賬戶在運(yùn)行不到三年時間內(nèi)，“空賬”規(guī)模就達(dá)到1990億元；①康釗：“中國進(jìn)入老齡型社會養(yǎng)老保險空賬1990億”[EB/OL]，人民網(wǎng)http：//www.people.com.cn/GB/jinji/34/167/20010615/490001.html，2001-6-15。2004年，該數(shù)字為7400億元；到2010年，中國養(yǎng)老金“空賬”規(guī)模已達(dá)1.3萬億元。②王嘉：“養(yǎng)老金巨額‘空賬’問題亟待解決”，《中國人大》，2010年7月25日。

中國是世界上最大的發(fā)展中國家，從20世紀(jì)90年代開始也快速地跨入老年化社會，2005年3月的統(tǒng)計數(shù)字表明，目前我國65歲以上人口有1.1億，占總?cè)丝诘?.5%。據(jù)預(yù)測到2030年老齡化人口將達(dá)到我國總?cè)丝诘?6.68%，到2050年將達(dá)到24.41%，無論是速度還是規(guī)模都堪稱世界之最。③尹成遠(yuǎn)、周穩(wěn)海、代栓平：“日本養(yǎng)老保險制度改革對中國的啟示”，《日本問題研究》，2005年第4期?？梢灶A(yù)見，在未來中國，養(yǎng)老金缺口問題會隨著人口老齡化程度的加深而不斷加劇，因此設(shè)計出一套長效應(yīng)對機(jī)制，具有十分重要的意義。

一、部分國家解決養(yǎng)老金缺口的主要做法

（一）俄羅斯：政府補(bǔ)貼+改革退休制

出于保民生的需要，俄羅斯近年來一直在物價上漲的情況下提高退休金標(biāo)準(zhǔn)。近十年俄羅斯退休金增長2倍；2010年末，俄衛(wèi)生部和社會發(fā)展部部長塔季揚(yáng)娜——戈利科娃在國務(wù)院主席團(tuán)會議上表示，到2013年，俄政府退休金提高比例將達(dá)到30%。①中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，“2013年底前俄羅斯退休金將增長三分之一”[EB/OL]，http：//intl.ce.cn/specials/zxgjzh/201010/28/t20101028_21925247.shtml，2010-10-28。但是，俄養(yǎng)老基金收取的養(yǎng)老保險費(fèi)僅夠支付37%的養(yǎng)老金，預(yù)算資金和養(yǎng)老資金狀況難以應(yīng)對新的增量，因此，俄羅斯選擇了加大財政補(bǔ)貼力度。

在2000年—2002年的3年間，俄羅斯政府將多年積欠的工資和養(yǎng)老金全部補(bǔ)發(fā)到位，②李傳桐：“新自由主義與俄羅斯養(yǎng)老保障制度改革”，《學(xué)習(xí)與實踐》，2008年第9期。但是目前，俄國養(yǎng)老保險赤字達(dá)到30%。為彌補(bǔ)缺口，2011年俄聯(lián)邦財政向聯(lián)邦養(yǎng)老基金再次撥款，額度達(dá)1.1萬億盧布。不斷的養(yǎng)老保險缺口補(bǔ)貼已經(jīng)成為政府財政的沉重負(fù)擔(dān)，再加上俄老齡化問題日漸嚴(yán)重，如果不建立長效應(yīng)對機(jī)制彌補(bǔ)資金缺口，每年用于此項目的財政支出會越來越多。據(jù)統(tǒng)計，目前俄羅斯平均每1.28個勞動者供養(yǎng)一個退休人員，20年后勞動人口和退休人口的數(shù)量將基本持平，那時候，每個勞動者都需要養(yǎng)活一個退休者。因此，利用政府補(bǔ)貼的方式顯然不是解決這個問題的長久之計。因此，俄政府通過采取延長退休年齡來解決養(yǎng)老金缺口過大問題，但是，提前享受退休待遇的人數(shù)占總退休人數(shù)的30%，所以改革退休制度成為俄羅斯短期延緩養(yǎng)老金缺口的主要做法。

（二）日本：開源節(jié)流+發(fā)行國債

日本的年金制度分為“公的年金（公共年金）”和“私的年金”制度。公共年金制度，是包括自營業(yè)者和無工作者的所有國民都加入的國民年金制度，納入“國民皆年金”制度框架；企業(yè)年金和個人年金都被稱為“私的年金”。企業(yè)年金作為公共年金制度的補(bǔ)充，一定程度上保障了雇員退休后較為富裕的老年生活，而個人年金主要是指個人購買保險、儲蓄等。

日本年金制度形成于日本經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展時期，40多年來，交納年金的青年已經(jīng)開始退出歷史舞臺，由于日本人口老齡化、人口結(jié)構(gòu)失衡等因素的存在使得日本目前交納年金的人口越來越少，政府負(fù)擔(dān)過重。據(jù)厚生勞動省近日調(diào)查結(jié)果研究表明，2009年度日本公共年金支付總額突破50萬億日元，與名義GDP之比超過10%；據(jù)厚生勞動省推算，到2015年度，年金支付總額將突破59萬億日元，比現(xiàn)在增加近20%。③何德功：“日本年金制度發(fā)生動搖”，《經(jīng)濟(jì)參考報》，2011年1月27日。為了緩解日漸沉重的養(yǎng)老金給付壓力，近年來日本社保制度改革采取了開源節(jié)流措施，即增加養(yǎng)老金的資金來源和減少養(yǎng)老金的給付。

在開源方面一是調(diào)整繳費(fèi)基數(shù)。將按月工資收取養(yǎng)老保險費(fèi)改為按年收入收取，繳費(fèi)基數(shù)中添加了獎金等工資外收入，大大增加了繳費(fèi)基數(shù)；二是提高繳費(fèi)比重。厚生養(yǎng)老金的保險費(fèi)率在2004年10月13.58%基礎(chǔ)上每年提高0.354%，國民養(yǎng)老金的保險費(fèi)在2005年4月的13300日元基礎(chǔ)上每年提高280日元，將于2017年分別達(dá)到18.3%和16900日元，并固定下來；三是規(guī)定大學(xué)生保險費(fèi)補(bǔ)繳制度。20歲以上無收入青年不再享受可申請減免保險費(fèi)的權(quán)利，改為向地方政府申請在就業(yè)后10年內(nèi)補(bǔ)交；四是增加強(qiáng)制繳費(fèi)措施。規(guī)定對拒交保險費(fèi)行為可采取查封存款、凍結(jié)個人資產(chǎn)等強(qiáng)制手段；五是改善了養(yǎng)老金資產(chǎn)的運(yùn)用方式。從原來的購買國內(nèi)債券的方式轉(zhuǎn)向了以購買國內(nèi)債券為主，國外債券、國外股票為輔的養(yǎng)老金資產(chǎn)運(yùn)行方式，增加了養(yǎng)老金保值增值能力；六是加強(qiáng)了養(yǎng)老資產(chǎn)的運(yùn)用和管理。主要措施包括組建養(yǎng)老金資金經(jīng)營會，提高養(yǎng)老金運(yùn)用人員的專業(yè)化水平，設(shè)立監(jiān)督機(jī)制，公開經(jīng)營狀況，接受國民和國際社會的監(jiān)督。

在節(jié)流方面，一是延長收取養(yǎng)老金保險費(fèi)的年齡。原來60歲以上的老人再就業(yè)后無需繳納養(yǎng)老金保險費(fèi)，現(xiàn)在規(guī)定65歲至70歲的就業(yè)者也必須繳納養(yǎng)老保險費(fèi)，并根據(jù)收入情況削減他們在工作期間領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額；二是分階段提高退休領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡。將逐步把開始領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡從目前的60歲提高到65歲。④武銳、王薇：“人口老齡化視閾下的日本養(yǎng)老保險制度及其對我國的啟示”，《江西社會科學(xué)》，2010年第12期。

盡管以上措施起到不錯的效果，但距離養(yǎng)老金運(yùn)轉(zhuǎn)收支平衡還有很大差距，因此，日本將進(jìn)一步進(jìn)行稅制和社會保障制度改革。政府?dāng)M在2010年6月份就提高消費(fèi)稅與在野黨一起討論并拿出統(tǒng)一意見。同時，經(jīng)濟(jì)財政大臣與謝野馨提出把領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡提高到70歲。但是由于不久前日本大地震的發(fā)生，使得兩項制度變革向后拖延，短期內(nèi)只能靠發(fā)行國債來解決。

（三）加拿大：三支柱結(jié)構(gòu)+少量政府補(bǔ)貼

加拿大的養(yǎng)老保險體系屬于典型的“三支柱結(jié)構(gòu)”，分為老年金、養(yǎng)老金、個人儲蓄性基金3個部分。

老年金作為“第一支柱”，是每個加拿大公民和大多數(shù)移民都有份領(lǐng)取的一種全民福利式的養(yǎng)老收入，所有的來源均源自于聯(lián)邦政府的稅款。盡管全民福利存在，但其保障水平較低，主要是提供一個基本的退休生活待遇。在老年金的基礎(chǔ)上，18-70歲、從事固定職業(yè)的人，都要被強(qiáng)制參加養(yǎng)老金計劃。

根據(jù)加拿大規(guī)定，雇員和雇主按照1∶1的比例從月工資中提成養(yǎng)老金，一個勞動者必須從事固定職業(yè)至少滿40年，才有望取得足夠的養(yǎng)老金，且收入的高低與養(yǎng)老金的多少成正比。這就成為了加拿大養(yǎng)老保險體系的“第二支柱”。此外，很多從事固定職業(yè)的加拿大人都會購買養(yǎng)老儲蓄基金和私人養(yǎng)老金等個人儲蓄性基金，這構(gòu)成加拿大養(yǎng)老保險體系的“第三支柱”。

在“三支柱體系”中，第二、第三支柱是體系的主體，并由政府以稅收的形式負(fù)責(zé)征管，從而保證了國民養(yǎng)老金的足額籌集。養(yǎng)老金和個人儲蓄性計劃在加拿大的發(fā)展，有力保障了雇員退休后收入的穩(wěn)定性和安全性，并減輕了政府的負(fù)擔(dān)。如今加拿大已經(jīng)入老齡化社會，作為完全由政府負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老保險體系“第一支柱”——老年金的預(yù)算逐年增加，給政府造成了一定的壓力，使得加拿大政府不得不從稅款中掏錢補(bǔ)缺口。但是由于“第一支柱”并非體系主體，所以并不會給政府支出帶來很大壓力。

（四）美國：增稅+減少其他方面預(yù)算

美國養(yǎng)老金體系主要有三部分組成，第一部分是最基本的社會保障，這部分是面向全社會提供的基本退休生活保障，覆蓋全國96%的就業(yè)人口，跟個人繳納的稅收有關(guān)系，占其凈收入的10%左右；第二部分主要包括兩種類型：針對在公共部門工作的人員，政府向其提供養(yǎng)老金，一般是每個月工資的10%。對于不在公共部門工作的，則由企業(yè)發(fā)起補(bǔ)充養(yǎng)老保險制度，為雇員提供養(yǎng)老保障，如普遍被采用的401K計劃；①401k計劃在美國是由雇員、雇主共同繳費(fèi)建立的完全積累式企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險制度。大都分雇主會向賬戶中繳納數(shù)額不等的費(fèi)用（一般比例比較低），國家對其在劃撥和投資環(huán)節(jié)免稅，資金實行完全積累制，其資金可投資股票、年金保險、專項定期存款等金融產(chǎn)品，也可以向計劃參與人員發(fā)放貸款。當(dāng)雇員參與此計劃7年以后，個人賬戶資金完全歸其個人所有，當(dāng)然，這個計劃也是美國乃至世界最大的補(bǔ)充養(yǎng)老保險計劃，其資產(chǎn)總額超過了3萬億美元，是美國養(yǎng)老保障計劃的重要支柱之一。但是，由于2007-2009的金融危機(jī)此計劃遭受巨大損失。第三部分是個人自愿參與退休金計劃，由參保人員每月定額向養(yǎng)老金存款，存款比例自行決定。這部分由聯(lián)邦政府通過稅收優(yōu)惠發(fā)起。

但是，美國金融危機(jī)的來臨造成了美國養(yǎng)老金的巨額缺口。皮尤州務(wù)中心公布的研究結(jié)果顯示，美國一些州承擔(dān)的教師、消防員及其他公共機(jī)構(gòu)雇員的退休福利至少面臨12600億美元的資金缺口。全美只有紐約州存在養(yǎng)老金盈余，另外有31個州的資金水平低于80%的門檻。②新浪財經(jīng)，“美國各州面臨萬億養(yǎng)老金缺口”[EB/OL]，新浪網(wǎng)，http：//finance.sina.com.cn/stock/usstock/c/20110426/23189754950.shtml，2011-4-26。除了由政府負(fù)責(zé)的養(yǎng)老金存在巨大缺口外，美國很多公司的企業(yè)年金計劃也受到重創(chuàng)。美國聯(lián)邦養(yǎng)老金保障公司的報告指出，2008年底通用汽車的養(yǎng)老金計劃資金缺口約為20%，大約為200億美元，克萊斯勒的缺口約為34%，大約90億美元，③孫海琴：“通用和克萊斯勒問題引發(fā)對美國養(yǎng)老金機(jī)構(gòu)狀況的擔(dān)憂”，［EB/OL］，http：//content.caixun.com/NE/01/99/NE0199ug.shtm，2001-4-6。而美國政府給予這兩個公司的救助資金合計只有174億美元，只能部分彌補(bǔ)缺口。如果企業(yè)因無力承擔(dān)員工養(yǎng)老金而倒閉，則員工的養(yǎng)老金計劃就要由美國聯(lián)邦養(yǎng)老金保障公司來接管，最終導(dǎo)致整個養(yǎng)老金計劃風(fēng)險社會化。

由于大多數(shù)州的法律都不允許對養(yǎng)老金做出調(diào)整，為解決養(yǎng)老金缺口問題，各州大都通過增加稅收或減少如醫(yī)療保健、教育、警務(wù)等公共服務(wù)等措施來解決。

二、給我國解決養(yǎng)老金缺口問題的經(jīng)驗和啟示

從俄、日、加、美四國面臨的不同情況與對應(yīng)解決方案來看，養(yǎng)老金缺口是個世界性難題，也是個系統(tǒng)性問題，困難的克服跟經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展?fàn)顩r密切相關(guān)，不是幾條措施就可以解決的。但是，上述四國解決問題的經(jīng)驗，對我們來說是可以借鑒的。

（一）推進(jìn)稅費(fèi)改革——保證養(yǎng)老金的足額征收

我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度規(guī)定企業(yè)應(yīng)按職工工資總額的20%繳納養(yǎng)老金，建立社會養(yǎng)老統(tǒng)籌賬戶，20%的雇主負(fù)擔(dān)率相比于美國的6.2%和日本的8.65%，看似有些高，但鑒于我國企業(yè)年金發(fā)展不足的現(xiàn)狀，綜合看來我國的企業(yè)實際負(fù)擔(dān)率并沒有顯著高于其他國家。但即便是這樣，很多企業(yè)特別是非公有制企業(yè)不愿參保，人為地增加了養(yǎng)老保險的進(jìn)入門檻，對養(yǎng)老金的足額征收和擴(kuò)大養(yǎng)老體系的覆蓋面都造成了不利影響。

俄、日、加、美四國的養(yǎng)老金征收都采用稅收的形式，特別是俄羅斯在普京上臺后對養(yǎng)老保險制度的稅費(fèi)改革，有力地規(guī)范了養(yǎng)老金的征收。因此，建議通過“費(fèi)”改“稅”，利用稅收的強(qiáng)制性特征來保證養(yǎng)老金的足額征收。

（二）警惕赤字困境——正確認(rèn)識政府補(bǔ)貼在解決養(yǎng)老金缺口問題上不具備可持續(xù)性

我國的養(yǎng)老金缺口正在呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大趨勢，即使政府通過補(bǔ)貼將當(dāng)下的資金缺口彌補(bǔ)，未來仍然會產(chǎn)生新的缺口。所以依靠政府補(bǔ)貼只能暫時性解決問題，治標(biāo)不治本，不具備可持續(xù)性。如果長期依靠政府補(bǔ)貼，就會擠占其他支出所需資金，大大增加財政赤字的壓力。因此，只有根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，積極探索在動態(tài)上實現(xiàn)養(yǎng)老金運(yùn)營的長期平衡機(jī)制，而政府補(bǔ)貼只起到在機(jī)制形成過程中的輔助性作用，才是解決養(yǎng)老金缺口問題的出路。

（三）提升收益能力——提升養(yǎng)老金防范風(fēng)險與增值能力

在金融市場發(fā)展相對健全的歐美國家，養(yǎng)老金的投資限制相對寬松，前些年金融市場的景氣也使得養(yǎng)老金大幅增值。但金融危機(jī)對如美國為代表的一些西方國家養(yǎng)老金體系的重創(chuàng)，也給了我們這樣的啟發(fā)：一定要權(quán)衡好養(yǎng)老金防范風(fēng)險的能力和增值能力，穩(wěn)步提升其收益能力。

當(dāng)前，我國養(yǎng)老金主要是存入銀行或購買國債、基金等，雖投資風(fēng)險較小，但收益率較低。大量實證研究表明，社?；鸬氖找媛蔬_(dá)到5%以上才可以較好地實現(xiàn)合適的替代率和支付年限，我國目前的養(yǎng)老金運(yùn)營模式很難承受收益率5%標(biāo)準(zhǔn)和持續(xù)擴(kuò)大的養(yǎng)老金缺口壓力。因此，未來需要在有效控制投資風(fēng)險的前提下，提升養(yǎng)老金增值能力?？衫灭B(yǎng)老金數(shù)額大、來源穩(wěn)定的特點，將其投入到如保障房建設(shè)等具有可預(yù)見穩(wěn)定收益率的重點建設(shè)項目中；也可通過將效益較好企業(yè)的國有股轉(zhuǎn)持社?；鸬姆绞剑屔绫；鹉芊窒砥髽I(yè)經(jīng)營成果。

（四）打好制度基礎(chǔ)——減少不必要的行政開支，特別是深化預(yù)算管理

我國養(yǎng)老金的籌集和管理都缺乏嚴(yán)格的制度約束，主要表現(xiàn)在缺乏社會保障法，沒有將養(yǎng)老金列入預(yù)算內(nèi)管理，各地基金籌集政策不同，導(dǎo)致資金籌集成本高，調(diào)劑面窄；同時，資金使用缺乏有力的監(jiān)督，普遍存在資金浪費(fèi)、挪用等問題。這些問題造成了很多不必要的行政開支，降低了養(yǎng)老金的籌集和使用效率。因此，今后的改革需打好制度基礎(chǔ)，推動社會保障法律體系的完善、深化預(yù)算管理、提高統(tǒng)籌級次、加強(qiáng)養(yǎng)老金使用的監(jiān)管力度，從而逐步規(guī)范養(yǎng)老金體系的運(yùn)行。

〔1〕王嘉.養(yǎng)老金巨額“空賬”問題亟待解決.中國人大，2010.7.25.

〔2〕張珂，董登新.加拿大養(yǎng)老保障制度及其借鑒意義.湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報，2008年第1期.

〔3〕王洪春.我國城鎮(zhèn)企業(yè)基本養(yǎng)老保險制度中個人賬戶的制度缺陷與補(bǔ)救.河北大學(xué)學(xué)報，2010年第6期.

〔4〕哈維·羅森.財政學(xué)（第七版）.中國人民大學(xué)出版社，2006年.

〔5〕趙曼.社會保障.科學(xué)出版社，2010年.