財(cái)政信息披露與公共權(quán)力分配問題研究

申 亮

（山東經(jīng)濟(jì)學(xué)院，濟(jì)南 250014）

信息是權(quán)力的來源，具有信息優(yōu)勢(shì)的主體掌握著實(shí)際有效的權(quán)力，并且這種權(quán)力的范圍和空間受到正式控制權(quán)①Agjion and Tirole（1997）將權(quán)力劃分為實(shí)際權(quán)力和正式權(quán)力，正式權(quán)力緣自法律和契約規(guī)定，實(shí)際權(quán)力以信息控制為基礎(chǔ)。擁有信息優(yōu)勢(shì)，即便沒有正式權(quán)力也可能擁有實(shí)際權(quán)力，因此，實(shí)際權(quán)力實(shí)際上是一種信息控制權(quán)，即信息權(quán)力。的約束（Agjion和 Tirole，1997）。也就是說，實(shí)際權(quán)力與信息的分布相對(duì)稱，具有信息優(yōu)勢(shì)的人即使不具有法定權(quán)力也可能擁有有效的權(quán)力，因?yàn)槟切┚哂蟹ǘㄕ娇刂茩?quán)的人可能會(huì)遵從他們的建議。而擁有信息之所以能轉(zhuǎn)化為一種權(quán)力，是因?yàn)槿藗冊(cè)谧分鹄孢^程中發(fā)現(xiàn)了信息租金的存在，這樣，有私人信息的人必然能享有一定的信息租金，而擁有超級(jí)信息的組織就具有巨大的潛在利得（比弗，1998中譯本）。從這一點(diǎn)來看，政府信息的披露對(duì)象意義重大，公眾只有擁有充分的信息才能切實(shí)保障自己國家主人的利益，從而有效監(jiān)督政府行為。

一、公眾知情權(quán)的制度保障

在保障公眾獲得財(cái)政信息的可能性方面，《財(cái)政透明度良好作法守則》認(rèn)為公布財(cái)政信息應(yīng)該作為政府的一項(xiàng)法律義務(wù)來理解。應(yīng)該有明確的法律要求政府按照規(guī)定的、合理的預(yù)期向社會(huì)公開財(cái)政信息，這一要求根據(jù)不同的國情體現(xiàn)在國家各層次的法律條文中。

（一）《憲法》及財(cái)政法案

在現(xiàn)代意義的國家中，政府權(quán)力被某種制度性安排“硬約束”是通過憲政來實(shí)現(xiàn)的，具體而言，是通過憲法中的具體內(nèi)容來明確地對(duì)政府責(zé)任做出安排。如《美利堅(jiān)合眾國憲法》第1條第8款規(guī)定：一切公款收支的報(bào)告和賬目應(yīng)經(jīng)常公布②Taxcourse 1998，Judith a．sage，universitY of 11linois at Chicago，Prentice hall，1998．PP．20-23。，法國《共和國元年憲法》規(guī)定各種賦稅和一切公共收入的收支狀況應(yīng)予以公布③《1789年以來的法國憲法》Les constituons de la France dePuis 1789，GF_Flamm_arion1979.pp．80-93。，南非1996年憲法以大量條款①參見南非 1996 年憲法第 213、215、216、217、218、219、226 條。說明了政府在財(cái)政管理中透明和責(zé)任的要求。除憲法以外，有些國家還制定了有關(guān)財(cái)政責(zé)任要求的專項(xiàng)法律，如新西蘭的《財(cái)政責(zé)任法案》（1994）就是財(cái)政透明度的一項(xiàng)基準(zhǔn)立法，它規(guī)定了財(cái)政政策以及報(bào)告透明度的標(biāo)準(zhǔn)，要求政府正式為其財(cái)政業(yè)績對(duì)公眾負(fù)責(zé)，并且指出《法案》中所要求的財(cái)政報(bào)告都必須在《政府公報(bào)》中注明公眾可以免費(fèi)或可以購買的地方。澳大利亞頒布了類似的立法《預(yù)算誠信章程》，指出該法案的目的是“依據(jù)正確的財(cái)政管理原則來制定財(cái)政策略和方便公眾檢查政府財(cái)政政策和業(yè)績”，英國的《財(cái)政穩(wěn)定守則》把“透明”作為財(cái)政管理的首要原則②其他原則分別是穩(wěn)定、責(zé)任、公正與效率。，政府承諾公眾能得到守則所要求的所有財(cái)政報(bào)告。此外，很多國家還頒布了信息自由法，要求政府根據(jù)要求向公眾提供它們所擁有的任何信息，除去某些明確規(guī)定的例外情況。這種立法可以帶來有利于信息公開發(fā)布的假設(shè)，并使政府有義務(wù)說明不披露有關(guān)信息對(duì)公共利益的絕對(duì)好處。

（二）政府會(huì)計(jì)要求

不同傳統(tǒng)的國家在政府財(cái)政信息披露方面體現(xiàn)出不同的特色。Chan（2001）按照政府會(huì)計(jì)與傳統(tǒng)的公共預(yù)算之間的關(guān)系不同將政府會(huì)計(jì)分為德法模式、美國模式和英國模式三大類。大部分歐洲大陸國家都采用德法模式，該模式下的政府財(cái)務(wù)信息主要是為行政控制服務(wù)，其次才是向議會(huì)報(bào)告自己受托責(zé)任的履行情況。美國模式以美國為代表，政府財(cái)務(wù)信息報(bào)告傾向于滿足實(shí)際或潛在的外部使用者的需求。由于英國模式與美國模式的目標(biāo)相似，所以有研究將其并稱為英美模式（宋衍蘅等，2002）。

在信息報(bào)告對(duì)象上，這兩種模式的差異主要表現(xiàn)在：德法模式會(huì)計(jì)信息主要目的是滿足立法機(jī)關(guān)的信息需求，并沒有充分考慮社會(huì)公眾和政府部門執(zhí)行機(jī)構(gòu)的信息需求，因此，政府會(huì)計(jì)信息的使用者主要是立法機(jī)關(guān)。財(cái)政信息是立法導(dǎo)向的，用于財(cái)政而非管理目的，其政府財(cái)務(wù)報(bào)告的主要特征是“法律形式重于經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)”。英美模式政府會(huì)計(jì)信息報(bào)告重在政府公共受托責(zé)任的履行和報(bào)告，信息的使用者不僅包括立法機(jī)關(guān)，也包括社會(huì)公眾和其他利益相關(guān)人員。如美國政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)在論述政府性活動(dòng)財(cái)務(wù)報(bào)告的使用者時(shí)認(rèn)為，州和地方政府的對(duì)外財(cái)務(wù)報(bào)告的主要使用者有三類，即公民、立法機(jī)構(gòu)和監(jiān)察機(jī)構(gòu)、投資者和借款者。而且指出，容易通過政府內(nèi)部報(bào)告得到財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的政府行政部門的內(nèi)部管理者不是信息的主要使用者。其《財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)概念公告》指出政府會(huì)計(jì)責(zé)任基于的信條是：公民享有“知情權(quán)”，即有權(quán)獲取公開發(fā)布的信息，公民及其所選舉的代表可以對(duì)信息內(nèi)容進(jìn)行公開辯論。

同樣是信息公開，由于為不同的使用者服務(wù)，政府財(cái)政信息的披露也表現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。從本文設(shè)計(jì)的框架出發(fā)，英美模式顯然較德法模式更加符合財(cái)政透明度的要求。

二、我國財(cái)政信息的披露對(duì)象

應(yīng)該說，在2003年《廣州市政府信息公開規(guī)定》實(shí)施以前，我國各級(jí)政府并沒有明確向社會(huì)公眾披露政府預(yù)算信息的義務(wù)③2003年1月1日起實(shí)施的《廣州市政府信息公開規(guī)定》中指出政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向社會(huì)公開“經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)通過的政府年度財(cái)政預(yù)算報(bào)告及其執(zhí)行情況”，這是我國政府第一次以法規(guī)的形式確認(rèn)公眾對(duì)政府預(yù)算有知情權(quán)。，因?yàn)闆]有法律法規(guī)要求政府這么做?？紤]到人民代表大會(huì)是我國的立法機(jī)關(guān)，可以認(rèn)為人民的代表機(jī)關(guān)沒有賦予人民這項(xiàng)權(quán)利。因此，一直以來我國政府每年公開年度預(yù)決算報(bào)告的行為與其說是為了滿足公眾的信息需求，還不如說是一種不成文的慣例，是從建國以來一直遵守的一種規(guī)則。盡管政府對(duì)這一規(guī)則的遵守客觀上、一定程度地滿足了公眾對(duì)財(cái)政信息的需要，但缺乏法律約束的、類似于“恩賜”的信息披露顯然與公眾的需要有著很大的差距。各地政府信息公開規(guī)定出臺(tái)后，特別是2008年5月1日以后正式實(shí)施的《中華人民共和國政府信息公開條例》使得這一慣例以政府規(guī)章的形式出現(xiàn)，具有了合法的要求。但從目前政府財(cái)政信息披露的內(nèi)容上看，并沒有改變我國財(cái)政信息不透明的格局，但從制度規(guī)范的角度看，它賦予了公眾一定程度的財(cái)政知情權(quán)，而這種權(quán)力可以使公眾在與政府的信息博弈中采取穩(wěn)定的行動(dòng)策略。

政府的財(cái)政信息有著廣泛的使用者，包括內(nèi)部使用者（政府機(jī)關(guān)和立法機(jī)構(gòu)）和外部使用者（公眾）。一般地講，內(nèi)部使用者除了需要獲得外部使用者所需要的信息外，通常還需要更為詳細(xì)的信息，因而對(duì)信息流通有著更高的要求，當(dāng)然也不能因此而忽視了公眾對(duì)信息的需求，因?yàn)檎畔⒌膬?nèi)部使用者是代表外部使用者來使用信息并向外部使用者負(fù)責(zé)的。但是，目前我國信息獲得者的組成恰恰忽略了二者之間的這一本質(zhì)聯(lián)系。從信息披露對(duì)象的角度考慮，我們可以把我國有關(guān)信息披露的法律分為三個(gè)層次。

（一）第一層次的信息披露

這類信息只在政府部門內(nèi)部流動(dòng)。作為政府部門正常工作程序的一部分，各級(jí)政府逐層匯總財(cái)政信息，便于決策層及時(shí)掌握政府的運(yùn)行情況。例如《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱預(yù)算法）規(guī)定：

●財(cái)政部定期向國務(wù)院報(bào)告中央和地方預(yù)算的執(zhí)行情況。

●下級(jí)政府應(yīng)當(dāng)定期向上一級(jí)政府報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況。

●各級(jí)政府財(cái)政部門向本級(jí)政府和上一級(jí)政府財(cái)政部門報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況。

這種信息流動(dòng)的內(nèi)部性還表現(xiàn)在信息管理的目標(biāo)上，例如《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》（1997）第12條規(guī)定：總預(yù)算會(huì)計(jì)信息應(yīng)當(dāng)符合預(yù)算法的要求，適應(yīng)國家宏觀經(jīng)濟(jì)管理和上級(jí)財(cái)政部門及本級(jí)政府對(duì)財(cái)政管理的需要。由于官僚在政治領(lǐng)域的“經(jīng)濟(jì)人”表現(xiàn)，決策者需要通過嚴(yán)密的信息傳遞系統(tǒng)來獲得準(zhǔn)確、詳實(shí)的信息，以便做出及時(shí)、有效的政治決策。因此，第一層次信息披露的要求保證了政府內(nèi)部信息流通的暢通，這也是世界各國公共管理的一般要求。但是，對(duì)于財(cái)政信息的生產(chǎn)者而言，政府只是將信息提供做決策者進(jìn)行公共管理的一種工具，而忽略了財(cái)政信息的社會(huì)要求。

（二）第二層次的信息披露

這類信息政府部門和立法機(jī)關(guān)可以掌握，公眾無法獲得，而立法機(jī)關(guān)信息掌握的多少取決于政府報(bào)告的廣度和深度。例如《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定：

●全國人民代表大會(huì)審查中央和地方預(yù)算草案及中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。

●批準(zhǔn)中央預(yù)算和中央預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。

●國務(wù)院向全國人民代表大會(huì)、全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告中央和地方預(yù)算的執(zhí)行情況；各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在每一預(yù)算年度內(nèi)至少二次向本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)作預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告①在實(shí)踐中，一些地方政府做了進(jìn)一步要求，如《上海市市級(jí)預(yù)算審查監(jiān)督規(guī)定》要求市財(cái)政部門按月向市人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)報(bào)送有關(guān)預(yù)算收支情況的材料，按季度報(bào)告預(yù)算的執(zhí)行情況。。

●各級(jí)人民代表大會(huì)要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算外資金使用的監(jiān)督。

我國《憲法》規(guī)定：中華人民共和國一切權(quán)力屬于人民，人民代表大會(huì)代表人民行使權(quán)力，各級(jí)政府向相應(yīng)的人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。但在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)地位基本原則下，作為最高的權(quán)力機(jī)關(guān)人民代表大會(huì)與政府的權(quán)力分配顯得微妙起來，表現(xiàn)在政府財(cái)政信息的獲得上，人大并不占據(jù)絕對(duì)主動(dòng)地位。此外，人民代表大會(huì)是定期舉行，日常事務(wù)就由其常務(wù)委員會(huì)執(zhí)行，這就事實(shí)上形成了人大的“科層”結(jié)構(gòu)：人民代表和執(zhí)行權(quán)力的常務(wù)委員會(huì)。因此，在第二層次的信息披露中，很多信息是面向人大常務(wù)委員會(huì)的，而各級(jí)人大代表無法獲得這些信息。

（三）第三層次的信息披露

這是法律規(guī)定可以面向社會(huì)公布的財(cái)政信息，公眾可以通過各種方式獲取。

例如《中華人民共和國信息公開條例》（2008），第二章第10條規(guī)定，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向社會(huì)公開下列財(cái)權(quán)方面的政府信息：

●國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)信息。

●財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告。

●重大建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)和實(shí)施情況。

這里需要關(guān)注的是公開的政府預(yù)算報(bào)告。我國中央政府預(yù)算報(bào)告分為兩個(gè)部分，一是主報(bào)告，由財(cái)政部長在全國人民代表大會(huì)上宣讀并向社會(huì)公開；二是分報(bào)告，是中央政府各部門的部門預(yù)算，不對(duì)社會(huì)公開（包括全國人大代表）。按照1951年《保守國家秘密暫行條例》第2條規(guī)定，國家概算、預(yù)算、決算都屬于國家機(jī)密，1988年頒發(fā)的《中華人民共和國保守國家秘密法》第8條將其改為“國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的秘密事項(xiàng)”，盡管廢除了以前的保密條例，但并沒有明確預(yù)算是否屬于國家機(jī)密，這也使得現(xiàn)在官方的說法顯得模棱兩可。第三層的信息披露在一定程度上保護(hù)了公眾的知情權(quán)，但并沒有充分界定這一權(quán)力。

從上述信息披露的層次劃分我們可以發(fā)現(xiàn)，政府主要將財(cái)政信息的使用者界定為內(nèi)部使用者，而在內(nèi)部使用者中主要側(cè)重于履行政府職能的政府機(jī)關(guān)，立法機(jī)關(guān)所掌握的信息也是有限的。這事實(shí)上縮小了政府財(cái)政信息的使用范圍。由此可見，我國的財(cái)政信息披露目標(biāo)主要包括以下三個(gè)方面：（1）滿足各級(jí)政府及行政事業(yè)單位監(jiān)督下級(jí)單位預(yù)算編制、執(zhí)行的信息需求，這是最主要的目標(biāo)；（2）滿足政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)管理的信息需求；（3）滿足立法機(jī)關(guān)對(duì)政府收支的審核監(jiān)督的信息需求。財(cái)政信息披露以政府部門、立法機(jī)關(guān)的決策有用為導(dǎo)向，對(duì)財(cái)政信息的外部使用者——公眾的需求并沒有給予應(yīng)有的重視，在一定程度上說明了我國的公共管理依然停留在管理型政府階段。

三、我國公共信息與公共權(quán)力分配格局

按照上面的分析，我們大致把財(cái)政信息使用者分為政府部門、立法機(jī)關(guān)和公眾。政府部門是財(cái)政信息的生產(chǎn)者和主要使用者，立法機(jī)關(guān)主要是財(cái)政信息的接受者和使用者。按照這樣一種角色劃分，后者的信息分布更能說明一國信息披露的透明程度。從信息披露的法律層次上看，我國的信息分布呈以下特點(diǎn)：一是政府向立法機(jī)關(guān)披露的信息是有限的；二是在立法機(jī)關(guān)中，人大常委會(huì)獲得的信息要比人大代表要多；三是人大代表獲得信息比公眾要多。

顯然，在一定時(shí)段上，政府是掌握信息最多的，公眾獲得的信息量最少，立法機(jī)關(guān)介于兩者之間。如果我們用官僚代表政府，一般大眾代表公眾，立法機(jī)關(guān)的構(gòu)成則存在于兩者之間。由于立法機(jī)關(guān)的特殊性，它成為最有可能影響信息透明格局的力量，例如，在一定條件下，它可能聯(lián)合政府共同給公眾制造信息障礙，也有可能聯(lián)合公眾一起向政府施壓，增加財(cái)政的透明度。因此，立法機(jī)關(guān)的組成就顯得尤為重要。

從目前全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)及其代表組成來看，我國的立法機(jī)關(guān)呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：

（一）官員主導(dǎo)

人大及其常委會(huì)組成人員本來應(yīng)該是社會(huì)各界的代表，代表人民的利益。而現(xiàn)在的人大常委大部分是前政府官員，是政治精英。九屆人大從委員長、副委員長到秘書長一共19人，其中8個(gè)前政府官員，比例高達(dá)42%，9個(gè)專門委員會(huì)的主任、副主任委員全部曾擔(dān)任黨或政府官員，財(cái)經(jīng)委員會(huì)的6位副主任委員中，只有一位不是政府官員。十屆全國人大常委中，有一半來自中央國家機(jī)關(guān)，均為司局級(jí)干部。十一屆全國人大常委會(huì)中，這一比例超過了一半。這種人員安排相當(dāng)于前任政府監(jiān)督現(xiàn)任政府，缺乏人民代表性。《中華人民共和國憲法》第六十五條規(guī)定“全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的組成人員不得擔(dān)任國家行政機(jī)關(guān)、審查機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)”。換句話說，人大常委會(huì)組成人員也不應(yīng)該由以前的政府官員擔(dān)任，這主要基于人大和政府之間在權(quán)力上是分解制衡的，人員不能互換。

如果說全國人大常委會(huì)的人員構(gòu)成體現(xiàn)的是前任政府監(jiān)督現(xiàn)任政府的話，那么全國人大代表的人員構(gòu)成幾乎可以說是現(xiàn)任政府監(jiān)督現(xiàn)任政府了。據(jù)統(tǒng)計(jì)，十屆全國人大代表中70%是領(lǐng)導(dǎo)，十一屆全國人民代表大會(huì)代表與十屆幾乎相同。這使得人民代表大會(huì)的代表性和民意成分大大降低，不利于人民的參政議政。

（二）精英主導(dǎo)

在全國人大代表名額分配上另一個(gè)特點(diǎn)就是歧視弱勢(shì)群體，扶植精英，這表現(xiàn)在：

1.農(nóng)村人口代表比例偏低。按照現(xiàn)行選舉法規(guī)定，每96萬農(nóng)村人口選舉一名代表，每26萬城鎮(zhèn)人口選舉一名代表，前者是后者的近4倍。這直接違反了《憲法》第三十三條“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)”的規(guī)定。十一屆全國人大修改了選舉法，規(guī)定了城鄉(xiāng)按相同比例選舉人大代表。

2.人民代表大會(huì)越來越非大眾化、非工農(nóng)化。第十屆人大代表中中共黨員的比例高達(dá)70%以上，干部和知識(shí)分子的比例為53.58%，工人和農(nóng)民比例僅為18.46%。十一屆全國人大代表工人農(nóng)民比例略高于上屆。全國人大代表名額的政治資源分配方面的不平等，直接影響和決定了國家經(jīng)濟(jì)資源分配的不平等。

其實(shí)，政治從來就是精英的特權(quán)。約翰·密爾認(rèn)為，政治運(yùn)作需要高度的知識(shí)與技能，因此，具有較高智力與道德能力的精英階層應(yīng)該在政治運(yùn)作中扮演比普通人更為重要的角色①參閱 Dennis F.Thompson，john Stuart Mill and Representative Government，Princeton University Press，1976，第 54 頁。。因此，“好政府”“壞政府”的區(qū)別不在于選舉權(quán)的普及程度，而在于政府能否對(duì)公民的需求作出恰當(dāng)?shù)摹盎貞?yīng)”并對(duì)其決策負(fù)責(zé)。在這方面，社會(huì)精英顯然要比一般大眾更加具有說服力。此外，也有學(xué)者認(rèn)為②參見康曉光《政治民主化還是政治行政化》，《體制改革》2003年第9期。，政府有意識(shí)地把社會(huì)精英納入行政體系，主動(dòng)與社會(huì)精英結(jié)成聯(lián)盟，結(jié)果形成這樣一種政治力量格局：社會(huì)精英無須訴諸政治就可以實(shí)現(xiàn)自己的要求，而社會(huì)大眾的利益沒有得到滿足，但是由于他們的分散無力，因此即使不滿也無濟(jì)于事。這樣一來，政府就化解了改革開放帶來的政治參與壓力。而這種“滿足強(qiáng)者，剝奪弱者”的體制具有充分的彈性或適應(yīng)能力。

以上的分析我們可以得知，從財(cái)政信息披露的對(duì)象上看，官僚和社會(huì)精英是信息披露的最大受益者，如果把信息作為一種權(quán)力來理解，現(xiàn)階段我國的權(quán)力大部分是掌握在官僚和社會(huì)精英的手中，一般大眾處于信息和權(quán)力的弱勢(shì)地位，顯然，這一分布格局并不符合我們共建和諧社會(huì)的長期規(guī)劃。

四、結(jié)束語

既然政府從法律上沒有完善的向社會(huì)報(bào)告政府財(cái)政行為的制度約束，由此而形成的缺乏透明度以及對(duì)國家在經(jīng)濟(jì)政治上造成的影響，也必須用制度上的完善來加以彌補(bǔ)。

就我國政府信息立法的路徑來說，由于過去遵從的是政府信息“保密”的立法思路，有著比較完善的政府信息保密的法律體系，逐漸形成了人們與這種制度相適應(yīng)的生活方式和行為模式。中國幾千年來形成的“民可使由之，不可使知之”的傳統(tǒng)，加上建國后幾十年來保密制度的實(shí)際生活經(jīng)驗(yàn)，國內(nèi)普通百姓和基層官員都習(xí)慣于保守國家機(jī)密。而一項(xiàng)正式規(guī)則的產(chǎn)生將導(dǎo)致其他正式規(guī)則以及一系列非正式規(guī)則的產(chǎn)生，以補(bǔ)充和協(xié)調(diào)這項(xiàng)規(guī)則發(fā)揮作用。長久以來實(shí)行的制度以及生活在這種制度下的人們的價(jià)值觀念、法律意識(shí)、道德意識(shí)都會(huì)產(chǎn)生扭曲，而這一切最終形成了一股強(qiáng)大的勢(shì)力使得政府信息公開制度的任何嘗試都會(huì)變得舉步維艱，這也使得我們關(guān)于透明度的法律構(gòu)建一方面只能依循漸進(jìn)的路徑，另一方面要培育透明的制度環(huán)境。

一項(xiàng)法律形成之后，權(quán)威機(jī)構(gòu)對(duì)它的解釋至關(guān)重要，因?yàn)檫@實(shí)質(zhì)上就是在制造信息，無論其真實(shí)性、準(zhǔn)確性如何，制造出來的信息都取得了代表國家意志的權(quán)威色彩，這種權(quán)威色彩又可能為權(quán)力謀私實(shí)施自由裁量權(quán)提供了合法的外衣。因此，制度設(shè)計(jì)必須減少權(quán)威機(jī)構(gòu)的創(chuàng)造性。因此，對(duì)于財(cái)政透明度的立法要求，必須對(duì)有關(guān)法律予以明確、詳細(xì)的說明，在《憲法》及相關(guān)的法律法規(guī)中明確公眾的知情權(quán)，并有相應(yīng)的法律救濟(jì)制度予以保障。只有讓公眾有權(quán)了解政府的經(jīng)濟(jì)行為，才能使得政府的行為更加負(fù)責(zé)，讓政府更好地為公眾服務(wù)。

〔1〕 王雍君.全球視野中的財(cái)政透明度：中國的差距與努力方向[J].國際經(jīng)濟(jì)評(píng)論，2003：7-8.

〔2〕 劉玉廷.我國政府會(huì)計(jì)改革的若干問題[J].會(huì)計(jì)研究，2004（9）.

〔3〕 宋槿籬.關(guān)于財(cái)政公開問題的研究，財(cái)稅法論叢第4卷，劉劍文主編，法律出版社，2002.

〔4〕 黃海華.博弈格局中的政府信息公開[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2004（12）.

〔5〕 國際貨幣基金組織編著，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所整理.財(cái)政透明度[M].人民出版社，2001（12）.

〔6〕 申亮.財(cái)政透明度研究述評(píng)[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)，2005（12）.