高校內(nèi)部領導干部經(jīng)濟責任審計的審與責

王文威 劉冬榮 楊明亮

對領導干部進行經(jīng)濟責任審計是從源頭上預防和懲治腐敗，加強主動監(jiān)督，促進依法行政，推進依法治國的有效措施。開展高校內(nèi)部領導干部經(jīng)濟責任審計是高?？茖W發(fā)展的客觀需要。

一、開展高校內(nèi)部領導干部經(jīng)濟責任審計的意義

（一）高校內(nèi)部領導干部經(jīng)濟責任審計的定義

《內(nèi)部審計實務指南第4號——高校內(nèi)部審計》第二條指出“本指南所稱高校內(nèi)部審計，是指高校內(nèi)部審計機構和人員通過對學校與資源利用有關的業(yè)務活動及其內(nèi)部控制的適當性、合法性和有效性的審查，并進行確認、評價、咨詢，旨在促進完善管理控制、防范風險、創(chuàng)造效益，從而促進學校事業(yè)目標的實現(xiàn)。”第九十三條指出“本指南所稱領導干部經(jīng)濟責任是指領導干部任職期間對其所在部門、單位財務收支以及有關經(jīng)濟活動真實性、合法性和效益性應當負有的責任。本指南所稱領導干部經(jīng)濟責任審計是指高校內(nèi)部審計機構通過對學校內(nèi)部領導干部所在部門、單位財務收支以及相關經(jīng)濟活動的審計，鑒證和評價領導干部經(jīng)濟責任履行情況的行為?！?/p>

《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）明確規(guī)定了經(jīng)濟責任審計主體和程序，主體明確，程序嚴謹，保證了審計結論具有科學性、客觀性和公正性。《規(guī)定》明確規(guī)定了審計主體和審計客體的權力和義務，以及審計的內(nèi)容和范圍，把經(jīng)濟責任審計納入科學化、法制化軌道，維護了經(jīng)濟責任審計的嚴肅性。《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）、《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》、《中華人民共和國審計法》（以下簡稱《審計法》）為審計問責提供了法規(guī)依據(jù)。

（二）高校內(nèi)部領導干部經(jīng)濟責任審計的意義

經(jīng)濟責任審計是一種具有中國特色的監(jiān)督制度，是促進領導干部盡責守法守紀守規(guī)，集財政財務收支、財經(jīng)法紀、經(jīng)濟效益審計為一體的綜合性審計。

經(jīng)濟責任審計把《憲法》賦予的審計監(jiān)督權，具體落實到干部管理工作中，把科學的、客觀的強調(diào)定量分析的審計學引入反腐倡廉的法規(guī)中，使我國的干部管理制度向科學化、法制化方向發(fā)展。

高校內(nèi)部領導干部經(jīng)濟責任審計是高校干部管理制度改革和強化高校內(nèi)部審計監(jiān)督的結合點，是高校加強干部監(jiān)督，完善權力運行制約和監(jiān)督機制的重要手段，是提高領導干部的領導水平和執(zhí)政水平，增強拒腐防變和抵御風險能力的重要舉措。

“權力”和“責任”總是相輔相成的，憲法賦予審計部門的監(jiān)督權，也就意味著要求審計部門履行相應的責任，承擔監(jiān)督任務。于是擺在高校內(nèi)部審計面前的工作主要有兩項：一是使被審計單位（或領導者）樂于接受審計的全過程，包括最終的審計結論；二是要堅持客觀、科學的履行職責，做到公開、公平、公正。

對領導干部進行“問責”的前提是界定其承擔的責任，責任追究是建立在責任界定基礎上的，責任界定的結果需要通過責任追究的效果來體現(xiàn)。一方面經(jīng)濟責任審計運用科學的方法進行定量分析和定性分析得出的審計結論在問責制中所起的作用是“定責”，是問責的基礎。另一方面沒有問責制的支撐，經(jīng)濟責任審計的效用將大打折扣，經(jīng)濟責任審計如未按照問責制的要求進行，難以發(fā)揮重要作用。

經(jīng)濟責任審計問責的意義是權力與責任對等，注重問責負有直接責任和主管責任的領導者，有利于消除責任追究“追下不追上”，追執(zhí)行者不追決策者，追當事人不追管理者，“丟卒保帥”的弊端。

二、高校內(nèi)部領導干部經(jīng)濟責任審計的原則

高校內(nèi)部領導干部經(jīng)濟責任審計遵循：內(nèi)容法定原則，權責一致原則，程序規(guī)范原則，有錯必究，過錯與責任相適應原則，公開原則，教育與懲戒相結合原則等。

（一）內(nèi)容法定原則

高校內(nèi)部領導干部經(jīng)濟責任審計以促進領導干部推動本單位科學發(fā)展為目標，嚴格依法界定審計內(nèi)容。具體內(nèi)容：其一，依法行政。遵守法律法規(guī)、方針政策和決策部署。其二，規(guī)范管理。重大經(jīng)濟決策、預算管理與執(zhí)行和內(nèi)部控制。其三，取得績效。獲得資源的績效，資源利用績效和資源利用效果。重點關注被審計單位財務管理、資產(chǎn)管理、基建管理、采購管理情況。

（二）權責一致原則

高校內(nèi)部領導干部經(jīng)濟責任審計所稱經(jīng)濟責任，包括法定經(jīng)濟責任、約定經(jīng)濟責任。高校內(nèi)部審計機構根據(jù)審計查證或者認定的事實，依照法律法規(guī)、國家有關規(guī)定和政策，以及責任制考核目標和行業(yè)標準等，對被審計領導干部履行經(jīng)濟責任情況作出客觀公正、實事求是的評價。

（三）程序規(guī)范原則

高校內(nèi)部領導干部經(jīng)濟責任審計程序突出黨管干部原則，強調(diào)科學性和公信力。主要體現(xiàn)在以下方面：

①建立經(jīng)濟責任審計工作聯(lián)席會議（以下簡稱聯(lián)席會議）制度。聯(lián)席會議由紀檢、組織、審計、監(jiān)察、人事和國資管理等部門組成。

經(jīng)濟責任審計計劃由組織部門年初提出下一年度審計委托建議，經(jīng)聯(lián)席會議研究提出年度計劃草案，審計機構報請學校主要行政負責人審定后，納入年度審計項目計劃并組織實施。

②實施經(jīng)濟責任審計時，由經(jīng)濟責任審計委托部門和審計機構聯(lián)合召開審計進點會，會上委托部門提出經(jīng)濟責任審計的工作要求，審計組通報具體審計工作安排和要求。

③實施經(jīng)濟責任審計，進行審計公示。

④在審計過程中，采取審前調(diào)查和召開座談會的方式，認真聽取本單位黨委、行政和被審計領導干部任期內(nèi)所在單位有關領導和職工，以及聯(lián)席會議有關成員單位的意見。

⑤被審計領導干部、被審計單位提供與被審計領導干部履行經(jīng)濟責任有關的資料，且對所提供資料的真實性、完整性負責，并作出書面承諾。

⑥審計組實施審計后，應將審計組的審計報告書面征求被審計領導干部、被審計單位的意見。根據(jù)工作需要征求學校有關領導，以及聯(lián)席會議有關成員單位的意見。

⑦內(nèi)部審計機構按照《審計法》及相關法律法規(guī)規(guī)定的程序，對審計組的審計報告進行審議，出具審計機構的經(jīng)濟責任審計報告和審計結果報告。

經(jīng)濟責任審計報告送達被審計領導干部、被審計單位。

經(jīng)濟責任審計結果報告報送學校行政負責人，提交委托審計的組織部門；抄送聯(lián)席會議有關成員單位；歸入被審計領導干部本人干部檔案、廉政檔案和人事檔案。

（四）有錯必究，過錯與責任相適應原則

內(nèi)部審計機構對被審計領導干部履行經(jīng)濟責任過程中存在問題所承擔的直接責任、主管責任、領導責任，區(qū)別不同情況作出界定。

被審計領導干部、被審計單位存在違反國家及學校規(guī)定的財務收支行為，依法應當給予處理、處罰的，由內(nèi)部審計機構在職權范圍內(nèi)作出審計決定。

（五）公開原則

完善和建立健全經(jīng)濟責任審計情況通報、審計整改以及責任追究等結果運用制度，推行經(jīng)濟責任審計結果公告制度。

（六）教育與懲戒相結合的原則

內(nèi)部審計機構在經(jīng)濟責任審計中發(fā)現(xiàn)的應由其他部門處理的問題，依法移送有關部門處理。

有關部門和單位根據(jù)干部管理監(jiān)督的相關要求，運用經(jīng)濟責任審計結果，將其作為考核、任免、獎懲被審計領導干部的重要依據(jù)，并以適當方式將審計結果運用情況反饋給內(nèi)部審計機構。

三、高校內(nèi)部領導干部經(jīng)濟責任審計現(xiàn)狀及存在的問題

近年來，高校內(nèi)部領導干部經(jīng)濟責任審計工作取得了明顯成效，積累了寶貴經(jīng)驗。譬如中南大學在開展高校內(nèi)部領導干部經(jīng)濟責任審計過程中，不斷創(chuàng)新工作方法，提高審計工作質(zhì)量，為提升經(jīng)濟責任審計效用做出了成績。但當前高校內(nèi)部領導干部經(jīng)濟責任審計發(fā)展并不平衡，供給與需求矛盾還比較突出。

（一）審計質(zhì)量不高，不能滿足問責的需要，降低了審計成果的可利用性

經(jīng)濟責任審計重點把握不準，未能抓住管理中的薄弱環(huán)節(jié)和領導關心的重點和難點問題，深層次、綜合性的分析不夠，未能很好地揭示個性問題背后的本質(zhì)及成因，審計意見及建議的可操作性不強，不能將審計結果切實、及時、準確地轉(zhuǎn)化為對被審計領導干部的責任追究，影響經(jīng)濟責任審計的效果和效力。審計問責定位在單位內(nèi)部的自我行政監(jiān)督，問責程序不透明、不公開，也使審計效果大打折扣。

對比中南大學作法：2011年在對學校三個附屬醫(yī)院審計之后，對經(jīng)濟責任審計中發(fā)現(xiàn)的普遍性、傾向性問題進行綜合分析，從體制上、機制上提出解決和預防的辦法，從標本兼治的角度有針對性地提出審計意見和建議，在向?qū)W校黨委書記和校長匯報后，向黨委常委會做了通報，以學校文件形式下發(fā)了《關于進一步加強醫(yī)院經(jīng)濟管理工作的意見》。力求用完善的制度、健全的機制、規(guī)范的運作、嚴格的程序保證權力的運行公開、公平和效率。

（二）高校內(nèi)部領導干部經(jīng)濟責任審計發(fā)展不平衡，重審輕用、審用脫節(jié)現(xiàn)象比較普遍

高校內(nèi)部領導干部經(jīng)濟責任審計發(fā)展不平衡，經(jīng)濟責任審計“審”、“用”二張皮矛盾突出，重審輕用、審用脫節(jié)現(xiàn)象比較普遍。一些高校內(nèi)部經(jīng)濟責任審計結果幾乎對干部監(jiān)督管理不起作用，一種情況是審計機構只管完成項目審計，向有關部門和個人提交審計報告和審計結果報告，就認為該審計項目已經(jīng)完成，對于審計結論能否發(fā)揮作用，能發(fā)揮多大作用，基本不予關注。還有一種情況是先離任后審計，審計與任用脫節(jié)，審計結果難以發(fā)揮應有的效用，影響了經(jīng)濟責任審計的權威性。

對比中南大學作法：2006年以來，堅持認真做好后續(xù)審計，穩(wěn)妥地進行審計結果公告。為了促進被審計單位提高管理水平和遵守國家及學校財經(jīng)法規(guī)，積極開展經(jīng)濟責任后續(xù)審計與審計結果公告。對凡是進行了經(jīng)濟責任審計的項目進行后續(xù)審計，對在審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題及提出的審計建議的執(zhí)行情況進行跟蹤檢查，重點核實審計意見和建議的落實情況，對落實好的單位和落實審計建議不到位的單位在審計處網(wǎng)站進行審計公告，確保了審計效果。

2011年12月將14個項目后續(xù)審計的結果報告，以學校文件形式下發(fā)到學校各二級單位，促進了各單位管理水平的提高和干部管理與領導干部勤政廉政建設，以及高校領導干部經(jīng)濟責任審計工作深入開展。

（三）重視監(jiān)督管理而忽視責任追究，影響高校內(nèi)部領導干部經(jīng)濟責任審計效果

對審計發(fā)現(xiàn)問題的責任單位和責任人進行責任追究、處理處罰、整改落實，是加大審計威懾力的一項有力措施。但是，以往高校內(nèi)部審計都是重視監(jiān)督管理而忽視責任追究，導致審計提出的問題難以得到徹底的整改，結果出現(xiàn)“屢查屢犯”的現(xiàn)象。雖然，自從實行領導干部經(jīng)濟責任審計制度以來，不少領導干部，因?qū)徲嫿衣兜倪`法違紀行為受到處罰。但總體而言，審計出的問題處理還依賴單位黨政領導的重視和批示，當審計披露的問題本身涉及一些重要部門、單位的領導的時候，問責的難度更大。如果審計披露的問題得不到有效處理，整改落實不到位，廣大教職員工勢必會對高校內(nèi)部審計的作用提出質(zhì)疑，也必然會對高校內(nèi)部審計制度產(chǎn)生不良影響。

對比中南大學作法：2006年以來，每個經(jīng)濟責任審計項目都堅持召開審計結果反饋溝通會。會上有關校領導講話強調(diào)重視審計結果運用，督促整改落實。反饋溝通會參加的人員包括：主管干部的副書記、分管審計、主管財務的副校長、組織部長、紀委副書記、計財處長、監(jiān)察處長、審計處長、審計項目主審、被審計單位新老領導班子成員、被審計領導等。

2011年11月，根據(jù)《審計法》、《規(guī)定》有關經(jīng)濟責任審計實行通報和公告制度的規(guī)定，采取集中召開經(jīng)濟責任審計項目反饋溝通會的方式，將2011年開展的經(jīng)濟責任審計項目情況在一定范圍予以通報。參加會議的人員與以前基本相同，原來是一個項目召開一次反饋溝通會，現(xiàn)在是集中2011年接受經(jīng)濟責任審計的所有領導及被審計單位現(xiàn)任領導班子成員等同時參加反饋溝通會，擴大了經(jīng)濟責任審計成果的影響范圍，加大了審計威懾力。

（四）問責法規(guī)體系缺位、權力與責任不對等

長期以來，領導干部掌握的權力與承擔的責任始終不對等，“權力尋租”現(xiàn)象屢見不鮮。由于對權力監(jiān)督的法規(guī)體系缺位，缺乏對領導干部的有效監(jiān)督，導致權力的“含金量”高，用權的“隨意性”大。針對領導干部在工作中出現(xiàn)的“越位”、“錯位”、“缺位”現(xiàn)象，如何完善權力監(jiān)督和制約的法規(guī)體系，并未予以足夠重視。受現(xiàn)有制度的安排、機構人員配備條件、權力運作機制限制，審計問責終歸顯得軟弱無力。

（五）高校內(nèi)部經(jīng)濟責任審計成果運用程序尚無明確規(guī)定，制約了審計成果效用的發(fā)揮

高校內(nèi)部經(jīng)濟責任審計結果運用的程序及運用的具體辦法尚無明確的規(guī)定。干部管理和監(jiān)督部門如何運用審計成果，對審計成果運用情況如何反饋等缺少操作層面的文件和制度。對于審計查出有違紀違規(guī)問題的，在什么程度上采取了什么樣的處理措施，相關部門不反饋信息，審計部門也不得而知。高校內(nèi)部領導干部經(jīng)濟責任審計成果運用因為缺乏明確的、具體的操作程序標準，制約了審計成果效用的發(fā)揮。

四、加強高校內(nèi)部領導干部經(jīng)濟責任審計工作的對策和建議

高校領導干部經(jīng)濟責任審計不僅要建立科學的工作流程還要創(chuàng)造和諧的工作環(huán)境以及營造被審計單位（或領導）接受審計的良好氛圍，不斷提高審計結論的科學、客觀公正的水平，舉例、舉證充分，以理服人。

（一）加大高校經(jīng)濟責任審計宣傳力度，充分發(fā)揮經(jīng)濟責任審計懲戒和防范的作用

采取形式多樣的宣傳手段，加大高校領導干部經(jīng)濟責任審計宣傳力度。增進有關方面包括被審計單位對審計工作的理解、支持和配合，為審計工作營造一個良好的外部環(huán)境。在表彰那些奉公守法者的同時，提高審計的威懾力，增強高校教職員工遵守和維護財經(jīng)法規(guī)的自覺性。加強宣傳審計工作成效，提高審計工作在全社會范圍內(nèi)的知名度和信任感，威懾違法亂紀者的僥幸心理。

中南大學注重經(jīng)濟責任審計工作宣傳，創(chuàng)辦了審計處工作網(wǎng)站《審計廣角》，按季度印發(fā)《審計工作簡報》，宣傳經(jīng)濟責任審計目的和意義，宣傳財經(jīng)法規(guī)和審計規(guī)章制度，公布審計流程，報道審計工作信息動態(tài)，提高廣大師生員工對經(jīng)濟責任審計工作的認識。

學校舉辦領導干部經(jīng)濟責任審計培訓班。在培訓班上審計處長做“經(jīng)濟責任審計”專題講座，印發(fā)“審計手冊”發(fā)給每個學員，營造“尊重審計、支持審計、接受審計”的良好氛圍。

（二）不斷創(chuàng)新工作方法，提高領導干部經(jīng)濟責任審計質(zhì)量

在高校內(nèi)部領導干部上任前，簽定經(jīng)濟責任承諾書告知其必須履行的經(jīng)濟責任目標。根據(jù)干部管理監(jiān)督的需要，將目前實行的領導干部離任經(jīng)濟責任審計，轉(zhuǎn)變?yōu)轭I導干部離任經(jīng)濟責任審計和任中經(jīng)濟責任審計相結合的方式，不僅僅注重“結果”審計，更重要的是注重“過程”審計。通過任中審計發(fā)現(xiàn)存在的苗頭性、傾向性問題及早采取措施達到防微杜漸的目的。

健全和完善高校內(nèi)部領導干部經(jīng)濟責任審計檔案制度，強化經(jīng)濟責任審計動態(tài)管理，是切實保證審計質(zhì)量的有效途徑，也是解決事后審計向事前審計、事中審計轉(zhuǎn)化的有效方式。有利于緩解經(jīng)濟責任審計任務重和審計力量不足的矛盾，特別是可以較好地解決由于高校領導干部換屆造成的時間緊、審計時段長、任務重的矛盾。

中南大學2007年，對三個直附屬單位以及后勤集團三個分公司連續(xù)任職5年以上的6位主要負責人進行了任中審計，發(fā)揮了審計預警作用。

（三）建立審計結果綜合分析制度，切實發(fā)揮經(jīng)濟責任審計作用

領導干部經(jīng)濟責任審計最終目的不是發(fā)現(xiàn)問題而是發(fā)現(xiàn)問題之后如何解決問題，防止問題再次發(fā)生。對于審計發(fā)現(xiàn)的普遍性、多發(fā)性和傾向性的問題，從體制、機制、制度的層面研究解決辦法。

高校內(nèi)部審計應從審計結果中分析、把握對領導干部權力監(jiān)督中的薄弱環(huán)節(jié)。定期將審計結果歸納總結，形成審計結果綜合分析報告，向經(jīng)濟責任審計聯(lián)席會議報告。對相同類別的經(jīng)濟責任審計項目成果提煉整合，將微觀成果提升到宏觀層面，綜合分析經(jīng)濟責任審計情況，對審計查出的問題分類剖析，向?qū)W校有關領導提交專題報告，為領導決策服務。

（四）實行領導干部經(jīng)濟責任審計結果公告制度，有效推進高校經(jīng)濟責任審計成果的運用

審計結果只有公開化，才能發(fā)揮實質(zhì)性作用。審計結果公開對審計工作也是考驗，有利于提高審計質(zhì)量和水平。《審計法》第三十六條規(guī)定：“審計機關可以向政府有關部門通報或者向社會公布審計結果?！?、《規(guī)定》第三十八條規(guī)定：“逐步探索和推行經(jīng)濟責任審計結果公告制度。”為領導干部經(jīng)濟責任審計結果公告提供了法規(guī)依據(jù)。高校內(nèi)部領導干部經(jīng)濟責任審計結果公告，尊重了廣大教職員工的知情權，深化了審計成果。通過審計結果公告，接受廣大教職員工監(jiān)督，實現(xiàn)經(jīng)濟責任審計成果從由少數(shù)人關注向公眾關注、輿論關注轉(zhuǎn)變，促進審計查處問題的有效整改和審計建議的采納。

（五）制定高校經(jīng)濟責任審計成果運用辦法，規(guī)范高校經(jīng)濟責任審計成果的運用行為

高等學校應用好《憲法》賦予的審計監(jiān)督權，把審計工作納入科學化、法制化軌道，使“人治”轉(zhuǎn)向“法制”。強化信息反饋意識確保后續(xù)處理與前期審計有機銜接，制定高校經(jīng)濟責任審計成果運用辦法，使經(jīng)濟責任審計成果得以充分有效地利用。從制度上規(guī)定經(jīng)濟責任審計成果運用程序，保證在運用方式、責任追究、處理結果反饋等環(huán)節(jié)有一整套完備的規(guī)章和制度，規(guī)范高校經(jīng)濟責任審計成果的運用行為。

積極推動建立和完善審前共商、審中互動、審后運用的高校領導干部經(jīng)濟責任審計運行機制。構建科學的問責制度體系，使審計監(jiān)督與其他監(jiān)督主體聯(lián)動形成合力，推動實現(xiàn)“權力問責”向“制度問責”轉(zhuǎn)變。

（六）提高審計人員的綜合素質(zhì)，為開展高校內(nèi)部領導干部經(jīng)濟責任審計提供基礎和保障

高校內(nèi)部審計人員的素質(zhì)包括：政治素質(zhì)、職業(yè)道德和專業(yè)素質(zhì)。高校內(nèi)部審計機構一方面應積極引進高素質(zhì)人才，另一方面應該注重現(xiàn)有人員的職業(yè)規(guī)劃和教育培養(yǎng)，提倡繼續(xù)教育或終身教育，不斷提升在職人員的素質(zhì)。鼓勵審計人員積極參與內(nèi)部審計發(fā)展與完善高校內(nèi)部控制制度的研究。建立審計人員行為規(guī)范包含誠信度、職業(yè)道德和才能方面的內(nèi)容。

中南大學審計處倡導學術研討，提升審計人員素質(zhì)。創(chuàng)新學習方法，堅持讀書報告會制度。

積極參與教育部和湖南省的審計理論課題研討，鼓勵公開發(fā)表學術論文。引進和開發(fā)了計算機審計應用和管理軟件，2007年7月實現(xiàn)了全部采用計算機審計。

2006年以來，讀書報告會每個季度舉辦一次，每次由一名審計人員圍繞當前工作中的一個熱點或難點問題報告自己的學習體會。與會人員積極踴躍的參與專題討論，業(yè)務學習氛圍濃郁活躍。

五、結 論

高校內(nèi)部領導干部經(jīng)濟責任審計的目的是通過對存在的問題及時警示，促進整改，運用經(jīng)濟審計成果則是經(jīng)濟責任審計成效的最終體現(xiàn)。當前高校內(nèi)部領導干部經(jīng)濟責任審計工作應從服務學校改革大局出發(fā)，不斷提高審計質(zhì)量，促進運用審計成果。

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