影子銀行的發(fā)展及其監(jiān)管

周衛(wèi)江

（四川大學 經(jīng)濟學院，四川 成都 610042）＊

一、引 言

自2008年全球金融危機發(fā)生后，影子銀行受到越來越多的關注。2010年7月，美國通過了《多德－弗蘭克法案》，對產(chǎn)生系統(tǒng)性風險的影子銀行提出新的監(jiān)管要求。在2010年11月G20首爾峰會上，加強對影子銀行的監(jiān)管成為會議議題之一，要求金融穩(wěn)定委員會（FSB）提出加強影子銀行監(jiān)督管理的可行性建議。中國銀監(jiān)會近年來也將防范影子銀行風險提上重要議事日程，防止影子銀行風險向銀行體系傳導。

在放松金融管制和金融自由化的背景下，影子銀行得到了快速發(fā)展，并形成了極其龐大的規(guī)模。影子銀行這一概念的形成是在本世紀初，隨后針對影子銀行的研究開始逐漸增多。各國政府和國際金融組織在認真反思影子銀行對全球金融危機影響的基礎上，紛紛提出了加強影子銀行監(jiān)管的措施。在我國的銀行體系之外，仍然存在著接受較少監(jiān)管依然提供融資服務的機構，也存在一些類似資產(chǎn)證券化的業(yè)務，這些都具備了影子銀行的特征，其潛在風險和在局部地區(qū)形成的借貸風波已經(jīng)引起了監(jiān)管部門的高度關注。本文試圖借鑒國內(nèi)外對于影子銀行研究的最新成果結合我國影子銀行發(fā)展動態(tài)，提出對其監(jiān)管的政策建議。

二、國外影子銀行的發(fā)展與特征分析

（一）影子銀行的發(fā)展歷史

2007年，美國太平洋投資管理公司董事保羅·麥考利（Paul McCully）首次提出影子銀行系統(tǒng)（shadow banking system）［1］，2010年5月6日美國財長蓋特納在向金融危機調(diào)查委員會就金融危機起因作證時指出，“影子銀行是指在傳統(tǒng)銀行監(jiān)管范圍之外提供基礎銀行類服務的金融機構和金融活動網(wǎng)絡?！保?］2010年4月7日，美聯(lián)儲主席伯南克在達拉斯地方議會演講時談到“影子銀行”時講：“這些中介機構之所以被稱為影子銀行是因為它們提供的服務形成了對商業(yè)銀行的競爭或是替代，更重要的是，銀行的負債是存款，而影子銀行的負債不是存款。而且影子銀行的杠桿率更高，風險透明度也不如商業(yè)銀行?！保?］

影子銀行出現(xiàn)的根本原因在于上個世紀70年代以來金融體系發(fā)生了根本性的變化，金融創(chuàng)新和80年代儲蓄銀行危機暴露出當傳統(tǒng)銀行面臨著來自貨幣市場共同基金（MMMFs）等非銀行機構的競爭，即使有限制存款利率上限的Q條例的保護也無濟于事，許多儲蓄貸款機構遭受擠兌，損失慘重并導致數(shù)以百計機構的破產(chǎn)。這次危機催生了兩項新的法律，即1989年《金融機構改革、復興和實施法案》和1991年《聯(lián)邦存款保險公司改進法案》，這兩項法案的目的在于改進金融監(jiān)管體系，但實際效果卻成為金融機構試圖在監(jiān)管框架外發(fā)展的動力。

1999年11月4日美國參眾兩院通過的《金融服務現(xiàn)代化法》和2000年底通過的《大宗商品期貨現(xiàn)代化法》為影子銀行的大規(guī)模崛起鋪平了道路?！督鹑诜宅F(xiàn)代化法》以強調(diào)“效率和競爭”為立法觀念，全面整合了美國的金融法律體系，結束了自《格拉斯－斯蒂格爾法》制定以來長達66年的銀行、證券、保險分業(yè)經(jīng)營的格局。《金融服務現(xiàn)代化法》生效后，商業(yè)銀行開始大舉進入投行業(yè)務，通過提供優(yōu)惠貸款條件，爭取客戶的承銷和并購業(yè)務，同時擴大了抵押支持證券（MBS）和擔保債務憑證（CDO）等證券化和信用衍生品業(yè)務；一些大型人壽保險公司競相收購投資銀行；美國國際集團（AIG）和聯(lián)合保險公司則大規(guī)模參與信用衍生品交易?！洞笞谏唐菲谪洭F(xiàn)代化法》明確規(guī)定，場外交易（OTC）產(chǎn)品不在監(jiān)管當局的管轄范圍之內(nèi)。以信用違約互換（CDS）為代表的信用衍生產(chǎn)品和證券化都屬于場外交易產(chǎn)品，發(fā)展速度十分驚人，其規(guī)模越來越大。據(jù)國際清算銀行的估計，截至2005年底，全球范圍內(nèi)的CDS名義價值總計13.9萬億美元，到2008年9月底，預估的名義總額為58萬億美元。經(jīng)過不斷發(fā)展，影子銀行的規(guī)模與傳統(tǒng)銀行體系幾乎相似，以美國為例，在其巔峰時期資產(chǎn)約為10.5萬億美元，甚至超過了商業(yè)銀行總資產(chǎn)［6］。

紐約聯(lián)邦儲備銀行的研究人員Pozsar等（2006）將影子銀行分為三類：一是政府贊助的影子銀行，以房利美和房地美為典型代表；二是內(nèi)部影子銀行，主要包括金融控股公司、SIV（結構投資載體）等；三是外部影子銀行，是指銀行系統(tǒng)之外具有影子銀行特點的機構，主要包括投資銀行、對沖基金、私募股權基金、貨幣市場基金等［7］。

（二）影子銀行的運行機制

傳統(tǒng)銀行系統(tǒng)包括三個參與者：存款人、借款人和銀行，影子銀行系統(tǒng)也有三個參與者：存款人、借款人和專業(yè)化的非銀行金融中介（即影子銀行）。和傳統(tǒng)銀行系統(tǒng)相比，在影子銀行系統(tǒng)中，存款人的資金不存入銀行，而是投入貨幣市場共同基金和其他類似基金；借款人同樣得到貸款，但其來源不僅僅來自于存款機構，還來自于綜合經(jīng)營的金融公司等機構。影子銀行系統(tǒng)同樣也起到信用中介作用，但和傳統(tǒng)銀行系統(tǒng)相比，其信用轉換的過程要復雜得多，一般來說，包括以下四個步驟：

1.貸款起源。金融機構通過商業(yè)票據(jù)、中期票據(jù)和債券進行融資。

2.貸款倉庫。由多渠道或單一渠道中轉機構發(fā)行資產(chǎn)支持商業(yè)票據(jù)（ABCP）進行融資。這些中轉機構是金融公司發(fā)起的具有獨立所有權的公司，職能主要是購買資產(chǎn)，然后以所購資產(chǎn)為基礎發(fā)行商業(yè)票據(jù)，發(fā)起公司試圖通過中轉公司將風險移至表外，中轉公司資本金很少且其資產(chǎn)在發(fā)起公司的資產(chǎn)負債表外，破產(chǎn)后對其發(fā)起公司影響較小。多渠道中轉機構向多家公司購買資產(chǎn)，單一渠道中轉機構則向一家公司購買資產(chǎn)。

3.資產(chǎn)證券化。資產(chǎn)證券化就是將能夠產(chǎn)生現(xiàn)金流的資產(chǎn)轉化為可交易債券的過程，通常由發(fā)起人將證券化資產(chǎn)出售給一家特殊目的機構（SPV），或者由SPV主動購買可證券化的資產(chǎn)；然后，SPV將這些資產(chǎn)匯集成資產(chǎn)池（Assets Pool），再以該資產(chǎn)池所產(chǎn)生的現(xiàn)金流為支撐在金融市場上發(fā)行有價證券融資；最后，用資產(chǎn)池產(chǎn)生的現(xiàn)金流來清償所發(fā)行的有價證券。其典型產(chǎn)物就是ABS（資產(chǎn)支持證券）和更加復雜的CDO（擔保債務憑證）。

4.批發(fā)性融資。最后，證券化產(chǎn)品在批發(fā)性融資市場上取得資金，資金的提供者包括貨幣市場共同資金，另外還有眾多直接貨幣市場投資者，包括短期資金批發(fā)市場（Repo）、商業(yè)票據(jù)和資產(chǎn)支持商業(yè)票據(jù)等工具、固定收益共同基金、養(yǎng)老基金等。

（三）對影子銀行的評價

1.影子銀行是應市場需求而產(chǎn)生的。影子銀行是商業(yè)銀行在發(fā)展到一定階段后應運而生的結果：一是迎合了商業(yè)銀行規(guī)避監(jiān)管資本約束的需求。1988年《巴塞爾協(xié)議》對商業(yè)銀行提出了最低資本充足率要求，該協(xié)議對提高銀行穩(wěn)定性和創(chuàng)造銀行間公平競爭環(huán)境發(fā)揮了巨大作用，但同時也加大了銀行的經(jīng)營成本，尤其面對投資銀行等非銀行金融機構的競爭，銀行的利潤回報面臨較大的壓力。商業(yè)銀行通過影子銀行體系將貸款證券化并移至表外，其監(jiān)管資本要求也相應大幅下降。二是適應商業(yè)銀行追求資產(chǎn)安全的需求。在資產(chǎn)證券化過程中，貸款通過打包、評級進入資產(chǎn)池，成為可以交易的產(chǎn)品，使原來集中在商業(yè)銀行的貸款風險分散到保險公司、基金等眾多機構投資者；通過設計CDS等信用衍生產(chǎn)品，在不需要將貸款轉移出財務報表的情況下，把長期困擾商業(yè)銀行的信用風險轉移出去。三是符合商業(yè)銀行加速資產(chǎn)流動的需求。商業(yè)銀行通過資產(chǎn)證券化使期限長的貸款變?yōu)榱鲃有愿鼜姷膫梢栽谫Y本市場上定價和自由交易，通過交易獲取資金，迅速擴大資產(chǎn)負債表，資產(chǎn)流動性明顯提高。

2.影子銀行與傳統(tǒng)銀行互為補充。傳統(tǒng)銀行業(yè)以融資中介為主要功能，主要依靠吸收存款、發(fā)放貸款和創(chuàng)造貨幣作為運行基礎。影子銀行則是以金融服務為核心，它是應市場多樣化的需求而產(chǎn)生的，其資金來源不是儲蓄存款，而是通過商業(yè)票據(jù)、中期票據(jù)和債券進行融資；盈利模式不是為了賺取利差，而是通過交易活動賺取中間業(yè)務收入；它充分體現(xiàn)了金融業(yè)的創(chuàng)新精神，產(chǎn)品創(chuàng)新和服務創(chuàng)新層出不窮，甚至可以為金融消費者提供“量身定制”的服務，某種程度上講，影子銀行的存在可以極大提高金融業(yè)包括傳統(tǒng)銀行業(yè)的運行效率。

3.客觀看待影子銀行的風險。當所有市場參與者持理性預期的時候，影子銀行可以改進經(jīng)濟福利，它有利于更好地分散風險，提高杠桿率，從而促進生產(chǎn)性投資，只要所有的投資者都了解風險，系統(tǒng)就是穩(wěn)定的。但是影子銀行系統(tǒng)具有期限錯配、高杠桿率的特征，容易受到意外沖擊的影響，當外來投資者的資金量非常大時，影子銀行系統(tǒng)的規(guī)模就會非常龐大，證券化又起到了提高杠桿率和集中系統(tǒng)性風險的作用，促使承擔風險總量的上升。加之影子銀行與傳統(tǒng)銀行的緊密聯(lián)系，加劇了金融市場的順周期性和資產(chǎn)泡沫的風險積聚，極易演化為整個金融體系的系統(tǒng)性風險。但是，也應該看到，歷史上多次爆發(fā)的金融危機證明，金融體系內(nèi)生的不穩(wěn)定性決定金融危機難以根本消除，影子銀行的風險只是金融體系風險的一部分，不能將2008年金融危機的起因全部歸咎于影子銀行。影子銀行有其存在的合理性，不應該從根本上抹殺，而是應該采取監(jiān)管措施規(guī)范影子銀行發(fā)展，有效防范影子銀行風險。

三、國外影子銀行監(jiān)管的發(fā)展與最新動向

（一）金融危機爆發(fā)前對影子銀行監(jiān)管的狀況

1.對影子銀行的監(jiān)管較少。影子銀行得到發(fā)展的一個重要原因就是為了規(guī)避監(jiān)管，和影子銀行的發(fā)展相比，監(jiān)管具有一定的滯后性。構成影子銀行體系的工具、市場和機構通常都比較復雜，部分機構和業(yè)務接受非銀行金融監(jiān)管機構的監(jiān)管，大多數(shù)則游離于監(jiān)管體系之外，甚至不在監(jiān)管機構的統(tǒng)計范圍內(nèi)。而且影子銀行的市場變化非?？欤谟白鱼y行數(shù)據(jù)分析的跟蹤監(jiān)管也很困難。

2.審慎監(jiān)管僅限于銀行，沒有延伸到影子銀行體系。美聯(lián)儲沒有法定權力對于銀行控股公司之外從事銀行業(yè)務的主要機構實施資本要求，無權監(jiān)管投資銀行、類似AIG的多元化金融機構以及眾多在抵押貸款、消費信貸、商業(yè)信貸等市場與銀行開展競爭的非銀行金融機構；美國證券交易委員會（SEC）無權設定覆蓋投資銀行所有活動的統(tǒng)一資本要求；美國儲蓄監(jiān)理署（OTS）從儲蓄機構的監(jiān)管機構演變?yōu)殂y行控股公司的監(jiān)管機構，負責對諸如AIG、GE、摩根斯坦利等大型金融機構實施監(jiān)管，面對這些“大而不能倒”的跨國企業(yè)，美國儲蓄監(jiān)理署沒有足夠的能力進行監(jiān)管；沒有一家機構被授權對貨幣市場基金引發(fā)的風險采取行動。一個僅針對傳統(tǒng)銀行業(yè)審慎和良好的監(jiān)管體制并不能保護更加復雜金融體系的整體安全與穩(wěn)定。

（二）金融危機爆發(fā)后對影子銀行監(jiān)管的反思及變化

金融危機引發(fā)了對影子銀行監(jiān)管的反思，一些國家監(jiān)管當局和國際監(jiān)管機構紛紛出臺針對影子銀行及其產(chǎn)品的監(jiān)管措施，對影子銀行實施更加嚴格的監(jiān)管。

1.《多德－弗蘭克法案》針對影子銀行監(jiān)管的措施。2010年7月21日，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了《多德－弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》，該法案被認為是1933年《格拉斯－斯蒂格爾法》以來最為重要的銀行監(jiān)管法案，其中對影子銀行監(jiān)管的措施包括：為防范可能的系統(tǒng)性風險，在經(jīng)過金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會2/3多數(shù)投票通過后，有權將其認為對美國金融市場構成威脅的非銀行金融機構納入美聯(lián)儲監(jiān)管范圍；針對場外交易（OTC）衍生產(chǎn)品監(jiān)管普遍缺失的狀況，將由證券交易委員會和商品期貨交易委員會對其實施監(jiān)管；針對過去對沖基金監(jiān)管缺失的狀況，法案要求資產(chǎn)規(guī)模達到1.5億美元的對沖基金、私募股權基金在證券交易委員會登記，提供交易信息和頭寸信息，并接受證券交易委員會的檢查和系統(tǒng)風險評估；同時要求提高場外交易衍生產(chǎn)品、資產(chǎn)支持證券、對沖基金等受到較少監(jiān)管機構和產(chǎn)品的透明度［10］。

2.對短期資金再回購市場（Repo Market）的監(jiān)管措施。美聯(lián)儲被授權建立一個更加穩(wěn)定的資金市場系統(tǒng)，設法解決短期資金再回購市場不穩(wěn)定狀況，確保其未來更加審慎經(jīng)營。美聯(lián)儲對市場設置了風險管理方面的要求，包括：設置資本標準和質押貸款的標準條件，幫助建立更加完善的交易程序，當出現(xiàn)風險或是風險管理措施不當時，美聯(lián)儲被授權可以采取強制性措施。

3.對貨幣市場共同基金制定更高的標準。證券交易委員會針對貨幣市場共同基金，制定了加強流動性、信用標準和信息披露的新規(guī)定。證券交易委員會要求更多的信息披露，包括資產(chǎn)支持證券的貸款數(shù)據(jù)，確保投資者在作決定時所需的信息。

4.主張賦予融資渠道狹窄銀行（Narrow Funding Banks）特許專營權。2010年9月17日，美聯(lián)儲發(fā)布了對影子銀行系統(tǒng)的監(jiān)管評述，提出建立融資渠道狹窄銀行，該銀行是介于證券化產(chǎn)品和最后投資者之間的機構，所有證券化產(chǎn)品只能賣給融資渠道狹窄銀行，其他所有機構都不允許購買資產(chǎn)支持證券，與購買資產(chǎn)支持證券不同，最后投資者買到的是融資渠道狹窄銀行的負債。此舉是為了將證券化產(chǎn)品納入監(jiān)管范疇，銀行監(jiān)管機構負責設計和監(jiān)管融資渠道狹窄銀行投資組合標準，并開放中央銀行的貼現(xiàn)窗口來解決流動性問題。

5.金融穩(wěn)定委員會關于影子銀行監(jiān)管的意見。按照20國集團在2010年11月首爾峰會上關于加強影子銀行監(jiān)管的要求，金融穩(wěn)定委員會于2011年4月發(fā)布了研究報告并指出，在影子銀行系統(tǒng)中，需要監(jiān)管當局重點關注的有兩個方面，一是那些涉及期限轉換、流動性轉換、信用轉換、高杠桿而可能產(chǎn)生系統(tǒng)風險的信用中介；二是逃避監(jiān)管和監(jiān)管套利的行為。

6.巴塞爾委員會對于影子銀行業(yè)務的新規(guī)定。2009年7月，巴塞爾委員會在新發(fā)布的《新資本協(xié)議框架完善協(xié)議》中對債務抵押證券的再證券化提高了風險權重，要求加強對資產(chǎn)證券化業(yè)務風險和識別表外風險暴露的指導，對證券化表外交易活動和風險暴露的信息披露提出了更高的要求［11］。

（三）對國外影子銀行監(jiān)管新措施的評價

從近年來國外加強對影子銀行監(jiān)管的措施來看，主要的變化在于將影子銀行納入監(jiān)管范疇，防止出現(xiàn)系統(tǒng)性風險，同時在提高透明度、嚴格機構注冊、計提準備金、滿足資本充足率要求、限制銀行自營交易等方面提出監(jiān)管要求。同時也可以看出，國外監(jiān)管當局擔心對影子銀行過度監(jiān)管將降低金融業(yè)的創(chuàng)新能力和競爭力，在出臺的監(jiān)管措施中對影子銀行的設立和業(yè)務并無更多的限制。這樣的監(jiān)管思路還是基于發(fā)揮市場自我調(diào)節(jié)作用，全球金融自由化和金融創(chuàng)新的基本格局依然沒有改變。

四、對我國影子銀行發(fā)展及其監(jiān)管的啟示

（一）我國影子銀行的特征及其風險分析

關于我國是否存在影子銀行以及對影子銀行的界定一直存在著爭議，有一種觀點認為，我國沒有影子銀行，因為所有金融機構都是依法設立并受到監(jiān)管的；另外一種觀點認為，影子銀行是相對商業(yè)銀行而存在的，把商業(yè)銀行之外所有非銀行機構都歸于影子銀行，包括：信托公司、財務公司、融資租賃公司、小額貸款公司、典當行等。上述觀點值得商榷。參照國外影子銀行特征定義并結合我國金融業(yè)現(xiàn)狀，我國影子銀行可以用兩個標準進行界定，一看是否受到監(jiān)管，二看是否有類似資產(chǎn)證券化業(yè)務，符合以上任一條件均可納入影子銀行的范疇。比照以上標準，我國影子銀行大致可分為以下四類，其特征及風險表現(xiàn)為：

1.以銀行貸款為主要來源提供融資的機構。根據(jù)肖和麥金農(nóng)的金融深化理論，我國屬于金融管制比較嚴格的國家，利率市場定價機制至今尚未形成，受“存款利率上限和貸款利率下限”保護的利差收入仍然是商業(yè)銀行營業(yè)收入的主要來源。在這種保護機制下，即使壓低貸款利率也能夠有穩(wěn)定的利差收入，追求貸款規(guī)模成為商業(yè)銀行自然的選擇。雖然商業(yè)銀行對中小企業(yè)有較強的議價能力，但由于受貸款條件限制以及對風險的厭惡，銀行依然傾向于將貸款投放到大型企業(yè)，大量的中小企業(yè)難以從銀行渠道取得成本較低的資金。相反，一些能夠從銀行以較低利率取得貸款的機構則會利用銀行貸款利率和市場真實利率差賺取利潤，比如：國內(nèi)一些大型企業(yè)將銀行取得的貸款通過財務公司、金融子公司或是委托貸款等方式發(fā)放給其他企業(yè)，一些擔保公司以企業(yè)名義取得銀行貸款后從事再貸款業(yè)務。

上述業(yè)務模式作為銀行體系之外的融資渠道，有其存在的市場基礎，但是其風險也不容小覷，主要體現(xiàn)在：一是資金在銀行體外循環(huán)，銀行失去對資金的控制，一旦出現(xiàn)行業(yè)風險或是經(jīng)濟下行，風險最終將傳導至銀行。二是機構在再貸款過程中，貨幣供給乘數(shù)被放大，削弱了貨幣政策和宏觀調(diào)控的效果。三是缺乏相應的監(jiān)管機構，其規(guī)模和數(shù)量目前都缺乏相應的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對金融系統(tǒng)造成的風險難以估計。四是存在道德風險。由于貸款利率“差價”的存在，銀行內(nèi)部人員可能將貸款發(fā)放給從事再貸款業(yè)務的機構并從中牟利。

2.融資類銀信理財合作業(yè)務具備了影子銀行特征。近年來，由于受貸款規(guī)模限制，商業(yè)銀行加大了與信托公司合作力度，通過發(fā)行理財產(chǎn)品，將一些本來應該表內(nèi)發(fā)放的貸款委托信托公司貸款，為了騰出貸款額度，銀行還將一些信貸資產(chǎn)轉讓給信托公司。通過銀信合作，銀行將表內(nèi)資產(chǎn)移至表外，規(guī)避了對貸款規(guī)模的限制。銀信合作規(guī)模急劇擴大，銀信合作業(yè)務的規(guī)模在2009年9月末尚不足6千億元，但到了2010年7月銀信合作理財產(chǎn)品規(guī)模就突破了2萬億元，而銀行在2010年2季度的信貸投放總額也不過2萬億元左右［12］。

融資類銀信理財合作業(yè)務的風險在于：一是削弱了貨幣政策和宏觀調(diào)控政策的效果。二是在投資者－銀行－信托公司－企業(yè)這個長的鏈條中，信托公司實質上只是起到投資管道作用，最終風險還是由銀行承擔，表外風險可能轉化為表內(nèi)風險。三是存在著道德風險。投資者往往對理財產(chǎn)品的風險缺乏足夠的認識，不排除銀行將資產(chǎn)質量不好的貸款經(jīng)過處理成為理財產(chǎn)品銷售給投資者的情況，如果理財產(chǎn)品集中在某個行業(yè)（比如房地產(chǎn)），當行業(yè)狀況良好時，貸款質量問題被掩蓋，但一旦出現(xiàn)行業(yè)性虧損，貸款質量問題暴露出來，可能引發(fā)系統(tǒng)性風險，這與引起美國次貸危機的次級債有一定的相似性。

3.地方政府融資平臺。2008年，為應對全球金融危機，中國政府啟動了規(guī)模達4萬億元的經(jīng)濟增長計劃，地方政府為解決資金配套問題，紛紛成立地方融資平臺，截至2010年底，全國省、市、縣三級政府共設立融資平臺公司6576家，政府性債務余額49710.68億元，占地方政府性債務余額的46.38%①。平臺公司主要以土地為質押，從銀行取得貸款，再投入到能夠產(chǎn)生現(xiàn)金流回報的項目。地方融資平臺投資項目多數(shù)是基礎設施項目，投資回收周期較長，與銀行貸款存在期限錯配，且土地作為質押品受房地產(chǎn)行業(yè)變化影響較大。盡管銀監(jiān)會等部門已經(jīng)出臺措施對地方融資平臺風險進行防控，但都是通過商業(yè)銀行傳導監(jiān)管要求，目前還沒有直接針對地方融資平臺的監(jiān)管機構，其運行情況主要取決地方政府的信用程度和管理水平，脫離于監(jiān)管體系之外的地方融資平臺也具備了影子銀行的特征［13］。

4.游離于正規(guī)金融體系之外的民間借貸、“地下錢莊”、網(wǎng)絡融資等。在我國一些民間金融發(fā)達地區(qū)，民間借貸作為正規(guī)金融有益和必要的補充，在一定程度上緩解了中小企業(yè)的資金困難。但民間借貸游離于正規(guī)金融之外，存在著交易隱蔽、監(jiān)管缺位、法律地位不確定、風險不易監(jiān)控，以及容易滋生非法融資、洗錢犯罪等問題。作為貸款主體的中小企業(yè)在銀根緊縮和市場狀況不佳的情況下，一旦無力償還高息貸款可能導致資金鏈斷裂，除了造成民間貸款方的損失外，風險還有可能向銀行體系傳導，甚至形成局部系統(tǒng)性風險。2011年下半年以來溫州地區(qū)出現(xiàn)的民間借貸危機就是風險的集中體現(xiàn)。

（二）政策建議

1.區(qū)別對待國內(nèi)影子銀行，既要發(fā)揮其作為融資渠道補充的有益作用，也要有效防范其風險。發(fā)達國家影子銀行典型特征是以資產(chǎn)證券化為核心的產(chǎn)品創(chuàng)新，而我國影子銀行的典型特征是以套利性融資為核心的市場創(chuàng)新。對我國各類影子銀行的融資功能要區(qū)別看待，采取差別化的監(jiān)管措施。

（1）要堅決防止利用銀行貸款提供融資的行為。大型企業(yè)和擔保公司利用自己的優(yōu)勢地位，從銀行取得貸款，再次通過隱蔽形式發(fā)放出去賺取資金的差價，這種行為加大了中小企業(yè)的融資成本，造成社會總福利的下降。商業(yè)銀行要摸清大型企業(yè)和擔保公司擔保貸款的真實用途，按照銀監(jiān)會“三個辦法、一個指引”的要求，加強對貸款發(fā)放、支付和貸后各個環(huán)節(jié)的管理，防止貸款被挪用套利。

（2）有效防范地方政府融資平臺風險。平臺公司舉借的債務資金主要投向回收期較長的公益或準公益性項目，對于促進地方基礎建設起到了積極作用。但多數(shù)項目盈利能力較弱，一些本來應該由財政資金解決的項目通過銀行商業(yè)貸款實現(xiàn)，有悖于商業(yè)銀行貸款原則，再加之部分融資平臺公司管理不規(guī)范，存在法人治理結構不完善，資本金到位率低等問題，截至2010年末，已有26.37%共計1734家融資平臺公司出現(xiàn)虧損②。融資平臺風險已經(jīng)引起了國務院的重視，于2010年6月下發(fā)了《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，財政部、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會也聯(lián)合制定了相關措施，對融資平臺公司進行清理規(guī)范，加強融資平臺公司的融資管理和商業(yè)銀行的放貸管理，制止地方政府違規(guī)擔保承諾行為，這些措施針對性很強，但需要地方政府積極配合落實，防止平臺風險向銀行體系傳遞。

（3）引導民間融資健康發(fā)展。在存款利率實際為負利率和中小企業(yè)融資難的雙重因素影響下，民間借貸有其存在的空間。民間借貸體現(xiàn)了通過市場配置金融資源，促進了多層次信貸市場的形成和發(fā)展。當前需要加快規(guī)范民間借貸的立法，明確有資金者的放貸權利，界定合法放貸和非法集資的界限，推動民間借貸合法化，并促使其規(guī)范運作，提高透明度。

2.將銀行表外業(yè)務作為推動我國金融創(chuàng)新的有益嘗試。針對融資類銀信理財合作業(yè)務風險，銀監(jiān)會自2009年以來出臺了一系列嚴厲的監(jiān)管政策，規(guī)定銀信合作理財產(chǎn)品不得投資于理財產(chǎn)品發(fā)行銀行自身的信貸資產(chǎn)或票據(jù)資產(chǎn)，要求銀信合作的信貸資產(chǎn)在2011年底全部轉入表內(nèi)并計提撥備；要求信托公司融資類業(yè)務余額占銀信理財合作業(yè)務余額的比例不得高于30%；同時，對銀行業(yè)金融機構的信貸資產(chǎn)轉讓業(yè)務提出了更嚴格的要求。在嚴厲的監(jiān)管措施下，可以預見銀信合作業(yè)務中的融資類產(chǎn)品將大幅下降，從監(jiān)管部門防范風險的角度來看這些措施針對性強，效果明顯。但是，也要看到，無論是融資類銀信理財合作業(yè)務，還是信貸資產(chǎn)轉讓業(yè)務，都是基于市場供求關系和市場定價基礎上的創(chuàng)新，對于改變當前銀行同質化競爭有積極意義。國外影子銀行的經(jīng)驗也證明，資產(chǎn)證券化運用得當可以幫助銀行分散風險，提高銀行業(yè)的服務水平，有助于提高金融體系的效率。表外業(yè)務創(chuàng)新將是我國銀行業(yè)業(yè)務創(chuàng)新的方向，在這個過程中，要處理好銀行業(yè)安全與效率、創(chuàng)新與風險之間的關系，積極穩(wěn)妥地推進。

3.推進利率市場化改革。我國影子銀行的主要功能是提供套利性融資服務，這與我國利率市場化改革滯后直接相關。我國無論存款利率和貸款利率都不能真實反映資金的稀缺程度和供求關系，一方面，使得處于優(yōu)勢地位、能夠以較低價格取得銀行貸款的大企業(yè)和地方政府獲取了尋租空間和產(chǎn)生投資沖動，另一方面，也催生了融資類銀信理財合作、民間借貸等基于市場需求而出現(xiàn)的產(chǎn)品與服務。在利率市場化改革完成以前，難以根除這類影子銀行的存在，因為即使舊的影子銀行模式消失，由于資金的趨利性，也會出現(xiàn)新的影子銀行模式。通過利率市場化改革，商業(yè)銀行擁有資金自主定價權，商業(yè)銀行的競爭將由規(guī)模競爭變?yōu)閮r格競爭，貸款價格更能真實反映貸款風險水平，才能從根本上消除我國影子銀行存在的基礎，使那些消極作用的影子銀行因無利可圖而消失，同時促使那些起到積極作用的影子銀行合法透明運作，防止監(jiān)管套利和監(jiān)管真空。

注釋：

①②數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國審計署審計結果公告（2011年第35號），《全國地方政府性債務審計結果》。

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