城市舊區(qū)改造中社會第三方作用與參與機(jī)制

黎明琳

（上海市黃浦區(qū)行政學(xué)院 公共管理系，上海 200011）

舊區(qū)改造是一項(xiàng)復(fù)雜的民生工程。而舊區(qū)改造動拆遷被稱為“天下第一難”的工作，甚至成為制約民生改善和城市發(fā)展的主要因素之一。由于舊區(qū)改造涉及政府、開發(fā)商與被拆遷人三方的利益博弈，政府、開發(fā)商與被拆遷人之間的利益平衡就成為影響城市舊區(qū)改造的關(guān)鍵所在。上海目前制約舊區(qū)改造動拆遷工作的因素很多，包括政策法規(guī)配套問題、資金房源籌措問題、隊(duì)伍素質(zhì)以及社會輿論環(huán)境等問題，但更主要的是在動遷過程中，少部分人對動拆遷政策的不理解、對動拆遷操作的不信任、對利益訴求的不理性。因此，有必要引入社會第三方全程參與和監(jiān)督動拆遷工作，保障整個動拆遷過程“公平、公開、公正”，進(jìn)而有力推進(jìn)上海的城市舊區(qū)改造工作。

一、社會第三方參與城市舊區(qū)改造的作用

本課題所指“第三方”，是指與城市舊區(qū)改造無直接利益關(guān)系的主體，獨(dú)立于舊區(qū)改造中的拆遷方、被拆遷方以及其他利益相關(guān)主體。第三方在拆遷工作中具有“潤滑劑、粘合劑、清潔劑”的作用，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）利益博弈方之間的平衡作用

博弈理論認(rèn)為，博弈方的行為始終都是為實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化為唯一目標(biāo)，除非為了自身利益最大化目標(biāo)的需要，否則不會考慮其他博弈方或社會的利益。在這種非合作的博弈中，由于博弈各方均尋求一種自身利益最大化的決策，因此容易出現(xiàn)“納什均衡”局面。［1］從經(jīng)濟(jì)學(xué)的博弈思維來看，政府的城市拆遷政策行為，常常處于沖突和競爭的環(huán)境。城市拆遷中包含有許多隨機(jī)的、不確定的因素，城市拆遷政策的行為過程糾纏著許多沖突對抗的利益關(guān)系，充滿了私人目標(biāo)與社會目標(biāo)、個人利益和公共利益的矛盾。城市拆遷中的許多問題，都反映了這些利益主體博弈的特定后果。城市拆遷政策的出臺過程，要么是政府與政府之間博弈的結(jié)果（中央政府與地方政府），要么是政府與某一特定博弈方（拆遷人或被拆遷人）進(jìn)行博弈的結(jié)果，要么是政府、拆遷人和被拆遷戶等各個利益集團(tuán)博弈的均衡結(jié)果。顯而易見的是，一項(xiàng)城市拆遷政策最終能否有效和可行，也就取決于這個博弈均衡解與政府政策目標(biāo)是否吻合，即所采取的策略和配套的法律法規(guī)是否符合動態(tài)博弈均衡達(dá)成的條件。

因此，建立市場經(jīng)濟(jì)條件下的利益均衡機(jī)制，是解決社會矛盾和沖突的根本途徑。而社會獨(dú)立第三方的參與和介入，則是一種有效的利益均衡機(jī)制，可以抑制利益格局日益傾斜的危險趨勢，協(xié)調(diào)不同社會群體之間的利益關(guān)系。

（二）矛盾沖突的調(diào)解與緩和作用

解決糾紛的過程是一個博弈的過程，博弈需要占有更多的有效信息，但任何一方當(dāng)事人都不可能占有能夠準(zhǔn)確決定糾紛解決結(jié)果的信息，也就是說任何一方都不可能絕對預(yù)測糾紛解決的結(jié)果。這是因?yàn)樵诟咚侔l(fā)展的信息社會中，任何人都無法事先掌握完整的信息然后再據(jù)此做出行為決策。從某種意義上說，有限理性的存在決定了機(jī)會主義的必然，所以解決糾紛的目的在于以當(dāng)事人各自的有限理性促成某一可能結(jié)果的實(shí)現(xiàn)。選擇有第三方參與的糾紛解決機(jī)制的原因在于，當(dāng)事人在心理上認(rèn)為第三方能夠從中立公正的角度，更加充分地收集和運(yùn)用信息進(jìn)而對糾紛進(jìn)行處理。在城市舊區(qū)改造中，居住在舊區(qū)中的市民作為被拆遷方，一方面既迫切希望政府早日進(jìn)行征地拆遷，但另一方面又希望盡可能多的獲取征地拆遷補(bǔ)償。因此在征地拆遷談判的過程中，作為拆遷方的政府、開發(fā)商與被拆遷方之間始終是利益博弈的矛盾方。加上被拆遷方對一些問題和拆遷政策的不了解以及對拆遷方的不信任，因此矛盾和沖突便不可避免。［2］

這就需要在拆遷方和被拆遷方之間引入一個雙方都可信賴的獨(dú)立第三方。一方面通過具有公信力的社會第三方的解釋和說明，相關(guān)的拆遷政策方案更容易被拆遷方所認(rèn)可和接受，從而緩和矛盾氣氛；另一方面，通過具有公信力的社會第三方的調(diào)解，一些沖突和矛盾可以得到調(diào)解和化解。畢竟城市舊區(qū)改造說到底是惠民工程，拆遷方與被拆遷方并非是零和博弈關(guān)系，雙方之間的博弈沖突只要有相應(yīng)的調(diào)解機(jī)制，是可以緩和化解的。

（三）動拆遷全過程的監(jiān)督作用

舊區(qū)改造是涉及重要的民生問題，必須體現(xiàn)社會公平的價值追求。因此，不能采取簡單化的處理方式，而應(yīng)該將舊區(qū)改造作為一個完整的社會問題，對問題的各個階段、各個過程和環(huán)節(jié)加以綜合考慮。從全過程來看，舊區(qū)改造涉及的重要環(huán)節(jié)有：拆遷改造意愿的征詢；動遷安置房的規(guī)劃、建設(shè)；拆遷補(bǔ)償安置方案的制訂；拆遷協(xié)議的談判、簽訂與執(zhí)行等。這些重要的環(huán)節(jié)，如果沒有有效的監(jiān)督，則難以保證公開、透明和公平公正。而在現(xiàn)有的監(jiān)督體制中，法院的監(jiān)督顯然是滯后的，因?yàn)樗痉ǖ穆殭?quán)本身沒有主動性而是被動性的；檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督雖然不完全是被動性的，但主動性仍然是不足的；行政機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督又無法完全讓社會公眾信服；人大、政協(xié)由于職權(quán)和權(quán)力行使程序的問題，難以進(jìn)行及時和有效的監(jiān)督。而作為社會力量的第三方，則既能夠全過程的主動參與到舊區(qū)改造中，進(jìn)行全過程的監(jiān)督，而且由于其具有社會性和公信力，其監(jiān)督的效果也大大增強(qiáng)，并被社會所認(rèn)可和接受。［3］（P59）

二、社會第三方參與城市舊區(qū)改造的主要機(jī)制

上海市楊浦區(qū)和黃浦區(qū)的舊區(qū)改造任務(wù)都十分繁重。為了順利推進(jìn)舊區(qū)改造和城區(qū)發(fā)展，兩個區(qū)都積極開展探索創(chuàng)新，率先試點(diǎn)引入社會第三方參與舊區(qū)改造動拆遷工作。從楊浦區(qū)平?jīng)鑫鲏K拆遷、黃浦區(qū)董家渡13B、15B動遷地塊的試點(diǎn)實(shí)踐來看，引入第三方平臺參與到舊區(qū)改造的動拆遷中后，既保障了整個拆遷過程的公開、公平和公正，較好的平衡了拆遷各方的利益，增強(qiáng)了被拆遷人對拆遷政策、拆遷操作的理解、信任與支持，對推進(jìn)舊區(qū)改造工作起到了重要的作用。主要有以下幾方面的機(jī)制。

（一）第三方公信平臺組成機(jī)制

社會第三方要在城市舊區(qū)改造中發(fā)揮重要作用，關(guān)鍵在于必須保證其獨(dú)立性和公信力，才能獲取拆遷利益相關(guān)各方尤其是被拆遷民眾的支持。因此，社會第三方公信平臺的搭建便成為重中之重，第三方人員組成應(yīng)具有代表性和公信度。應(yīng)該整合經(jīng)濟(jì)、法律、社會等多方資源，建立由人大代表、政協(xié)委員、法律人士、專業(yè)人士、新聞工作者、社區(qū)工作者等具有一定社會知名度和公信力的人士組成第三方機(jī)構(gòu)，努力增強(qiáng)第三方的社會公信力。而在這方面，政府應(yīng)發(fā)揮積極的主導(dǎo)作用。黃浦區(qū)的董家渡13B、15B動遷地塊系上海市實(shí)行“兩輪征詢”、“數(shù)轉(zhuǎn)頭、套型保底、拖地保障”政策的舊區(qū)改造試點(diǎn)基地，區(qū)政府從全區(qū)眾多律師事務(wù)所中選派具有專業(yè)特長和豐富經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)秀律師組成“董家渡13B、15B地塊法律服務(wù)律師志愿團(tuán)”，作為社會獨(dú)立第三方參與動拆遷工作全過程提供法律服務(wù)?！胺煞?wù)律師志愿團(tuán)”嚴(yán)格遵守“三個不”，即不曲解政策法規(guī)，不損害動遷居民合法權(quán)益，不代理所涉案件被拆遷人、拆遷人或拆遷實(shí)施單位的動遷案件，從而確保了拆遷工作依法合規(guī)，維護(hù)被拆遷人合法權(quán)益，及時化解動遷矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定。而楊浦區(qū)在平?jīng)龅貕K18街坊拆遷啟動之初，就成立了由人大代表、政協(xié)委員、法律專業(yè)人士等組成的公信評議組，而后又在這一基礎(chǔ)上總結(jié)發(fā)展，增加了社區(qū)工作者和新聞工作者，以增強(qiáng)第三方公信平臺的代表性和公信力，使拆遷工作更好地接受社會和媒體的監(jiān)督。

（二）全過程參與機(jī)制

舊區(qū)拆遷改造是項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及城市拆遷規(guī)劃、民意征詢、拆遷安置房源配置建設(shè)、安置補(bǔ)償方案設(shè)計(jì)等眾多環(huán)節(jié)。其中任何一個環(huán)節(jié)如果缺乏民眾的信任和支持，都容易產(chǎn)生矛盾沖突，從而阻礙拆遷工作的進(jìn)程。［4］（P104）為此，黃浦區(qū)的動遷“法律服務(wù)律師志愿團(tuán)”、楊浦區(qū)的社會第三方公信平臺等社會第三方對動拆遷工作的參與是全過程和全方位的，貫穿于舊區(qū)改造動拆遷的整個過程。從改造動遷意愿的征詢，到動遷補(bǔ)償安置方案的設(shè)計(jì)，再到動遷協(xié)議的協(xié)商、簽訂和履行等，第三方全程提供法律咨詢、政策解讀、溝通協(xié)調(diào)、監(jiān)督保障等。對動遷雙方在房屋面積、房屋評估、應(yīng)安置人口、動遷政策口徑、拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)等發(fā)生爭議時，對相關(guān)事實(shí)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，搭建溝通平臺，依據(jù)事實(shí)和法律，以“第三方”法律服務(wù)工作者的公正立場，及時消除分歧。以楊浦區(qū)為例，在平?jīng)龅貕K動遷過程中，僅第三方公信平臺中的律師們，通過舉行動遷基地現(xiàn)場集中咨詢接待、個別訪談、上門約談等形式，共接受動遷居民咨詢6000余次，出具各類法律文書400余份，搭建調(diào)解平臺900余次，獲得了拆遷民眾的廣泛贊譽(yù)，順利推進(jìn)了拆遷工作。

（三）個性化服務(wù)機(jī)制

在城市舊區(qū)改造拆遷的利益博弈各方中，被拆遷人由于掌握政策和信息的不足，相對于政府和開發(fā)商來說，始終是處于被動地位，處于相對弱勢狀態(tài)。因此，極易產(chǎn)生抵觸情緒和不信任，進(jìn)而引發(fā)矛盾沖突。楊浦區(qū)和黃浦區(qū)在引入第三方參與動拆遷中，十分注重對被拆遷人的解釋和引導(dǎo)工作，注重對被拆遷人的個性化服務(wù)，以增加對拆遷相關(guān)政策的理解、信任和支持。比如黃浦區(qū)董家渡13B、15B動遷地塊拆遷中，“法律服務(wù)律師志愿團(tuán)”積極掌握動遷政策、操作口徑、操作流程，促進(jìn)拆遷工作依法合規(guī)，確保公開、公平、公正。除了設(shè)立律師咨詢接待室、舉行動遷基地現(xiàn)場集中咨詢接待形式外，還通過個別訪談、上門約談等個性化服務(wù)形式，向動遷居民講解動遷政策法規(guī)，解答居民遇到的法律問題。對動遷雙方在房屋面積、房屋評估、應(yīng)安置人口、動遷政策口徑、拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)等發(fā)生爭議時，“法律服務(wù)律師志愿團(tuán)”還對相關(guān)事實(shí)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，搭建溝通平臺，依據(jù)事實(shí)和法律，以“第三方”法律服務(wù)工作者的公正立場，及時消除分歧，化解矛盾沖突，維護(hù)了被拆遷人合法權(quán)益和維護(hù)社會穩(wěn)定。而楊浦區(qū)的第三方公信平臺更是在動遷前期階段即介入到動遷工作中。他們不僅對房屋拆遷告居民書文本和對房屋拆遷意愿征詢書文本等相關(guān)文件進(jìn)行修改審定，還親自上門針對“兩次征詢制”為動遷居民細(xì)心講解政策，有的甚至還親自把《房屋拆遷告居民書》和《房屋拆遷意愿征詢意見書》交到動遷居民手中。這些人性化的服務(wù)，使參與動拆遷改造的社會第三方獲得了動遷利益相關(guān)各方的信賴和支持。

三、結(jié)語

在公民權(quán)利意識覺醒、利益日漸多元化的今天，唯有在舊區(qū)改造全過程中增強(qiáng)公開透明度，增強(qiáng)社會的監(jiān)督，讓陽光照耀著舊區(qū)改造的每個環(huán)節(jié)，方是根本之策。

當(dāng)然，第三方參與城市舊區(qū)改造在發(fā)揮著重要作用的同時，也存在需要不斷完善的地方。一是第三方參與的制度化、規(guī)范化問題。要將楊浦、黃浦兩區(qū)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)提煉，而后加以規(guī)范化和制度化，使這項(xiàng)好的做法加以推而廣之。二是如何防止社會第三方與政府之間形成利益共同體的問題。從上海目前的探索實(shí)踐來看，楊浦區(qū)和黃浦區(qū)在動拆遷工作中引入的社會第三方，都是在政府主導(dǎo)下建立的。必須努力在第三方公信平臺與政府之間建立一道防火墻，確保第三方的人員組成具有代表性和公信度。可以整合經(jīng)濟(jì)、法律、社會等多方資源，建立由人大代表、政協(xié)委員、法律人士、專業(yè)人士、新聞工作者、社區(qū)工作者等具有一定社會知名度和公信力的各方人士組成第三方機(jī)構(gòu)，而不僅僅是法律界人士諸如律師，以增強(qiáng)第三方的社會公信力。三是如何充分發(fā)揮社會第三方在舊區(qū)動拆遷改造中的作用問題。不僅要使社會第三方能全過程的參與到舊區(qū)改造的每個重大環(huán)節(jié)中來，更要通過健全科學(xué)的參與的程序和制度，來確保社會第三方作用的發(fā)揮更加全面有效。

［1］郭磊.博弈論簡介［J］.山東經(jīng)濟(jì)，1999（6）.

［2］彭小兵.城市拆遷中的公共利益與博弈［J］.中國經(jīng)濟(jì)時報，2007（5）.

［3］陳華.吸納與合作，非政府組織與中國社會管理［M］.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011.

［4］王克穩(wěn).城市拆遷房屋問題研究［M］.北京：中國法制出版社，2007.