中國戶籍制度改革的困境與突破——以成都戶改為例

鄭 鴻 周春曉

(廣西師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，廣西桂林541004)

中國戶籍制度改革的困境與突破
——以成都戶改為例

鄭 鴻 周春曉

(廣西師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，廣西桂林541004)

中國城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度是上世紀(jì)50年代在城市工業(yè)化起步和強(qiáng)化社會管理的曲折情況下逐步建立和發(fā)展起來的。改革開放以來，中國長期實(shí)行的居住地戶籍制度受到了社會各階層的質(zhì)疑與不滿，面臨著諸多現(xiàn)實(shí)困境。成都戶改取得了一定的成功，它是目前中國最徹底的戶籍改革，得到了各方積極肯定的評價。但也面臨著許多新的困境，在稅收、就業(yè)、教育、住房等制度設(shè)計上還應(yīng)給予新進(jìn)城的農(nóng)民更多的機(jī)會，防止在城市化進(jìn)程中新的二元結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生。

戶籍制度;戶籍制度供給;成都戶改;城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

現(xiàn)代意義上的“戶籍”是指一種以家庭出身和地域來確定個人社會身份的名稱符號，戶籍在社會現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)形式或操作方式就是個人的戶口，包括兩個基本屬性:戶口類別、籍地。中國政府1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》第五條規(guī)定:“戶口登記以戶為單位。同主管人共同居住一處的立為一戶，以主管人為戶主。單身居住的自立一戶，以本人為戶主。居住在機(jī)關(guān)、學(xué)校、企業(yè)、事業(yè)等單位內(nèi)部和公共宿舍的戶口共立一戶或分別立戶。”戶籍不僅可以記錄和反映個人的社會信息，它同樣也蘊(yùn)含了個人享有的權(quán)利范圍和身份地位的象征意義。［1］P54－P55戶籍制度就是掌握人口信息，了解人口中的出生、死亡、遷入、遷出等基本事項(xiàng)的變化情況，按戶登記人口的一種人口統(tǒng)計和管理的制度，它包括與戶籍或戶口有關(guān)的政治制度、意識形態(tài)、經(jīng)濟(jì)制度以及各項(xiàng)法規(guī)政策。［2］P64－P65

中國城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度是上世紀(jì)50年代在城市工業(yè)化起步和強(qiáng)化社會管理的曲折情況下逐步建立和發(fā)展起來的。這種居住地人口管理的制度安排是我國計劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，為當(dāng)時社會治安的維護(hù)以及國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展提供了重要保障，具有一定的積極意義。［3］但與此同時，它也固化和加重了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，按照戶口實(shí)行糧食配給制，人為地加劇了城鄉(xiāng)之間的不平等，進(jìn)而導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距逐步拉大，甚至造成具有特權(quán)性質(zhì)的“戶籍崇拜”等一系列問題。改革開放以來，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人口流動，戶籍制度受到?jīng)_擊，其弊端日益凸顯，并已成為嚴(yán)重影響我國經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展的制度性阻礙。因此，人們普遍意識到，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，就必須拆除城鄉(xiāng)戶籍藩籬，對當(dāng)前戶籍制度進(jìn)行改革也就成了題中之義。

成都，是我國改革開放后最早實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的城市之一，成都也最早進(jìn)行了戶籍制度改革的嘗試。然而，任何一項(xiàng)改革都不可能是一帆風(fēng)順的，何況牽涉到現(xiàn)行體制的戶籍制度改革。一方面，舊戶籍制度運(yùn)行多年，承載了太多的附加利益，因此改革過程中不可避免地會觸及到利益相關(guān)者的利益;另一方面，戶籍改革是一個牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)工程，它要牽涉就業(yè)制度、財稅制度、社會保障制度、市政制度甚至政治體制等進(jìn)行綜合改革，政策的關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，復(fù)雜化程度高，不僅有許多需要當(dāng)前迫切解決的問題，還會并發(fā)一些新的社會問題，甚至?xí)斐梢恍┚哂虚L期影響的問題。［4］由此可見，在各種不確定性、復(fù)雜性因素的影響下，戶籍制度改革進(jìn)程中面臨的諸多困境也就不可避免了。

一 當(dāng)前中國戶籍制度的困境

(一)戶籍制度缺乏對公共服務(wù)均等化的終極關(guān)懷，致使政府面臨合法性危機(jī)

考究當(dāng)前中國的戶籍制度的形成與發(fā)展，它具有明顯和強(qiáng)烈的體制依賴，它的目的和意義是政治統(tǒng)治、維護(hù)社會秩序、控制社會的一種手段，并日趨完善和強(qiáng)化。戶籍的取得所產(chǎn)生的居住合法性，讓公眾感到對社會強(qiáng)制管理的認(rèn)同和忠誠。同時也減弱了政府的合法性的危機(jī)。［5］簡言之，政府合法性危機(jī)實(shí)質(zhì)是一種直接的信任危機(jī)。戶籍原本只是公民的身份標(biāo)識，并不具備其他功能。但在短缺經(jīng)濟(jì)條件下，社會資源的差別化分配給社會的部分成員可能更富于效率，因此戶籍制度就成為了社會資源差別化分配的身份標(biāo)志，附著了戶籍之上的、差別化分配就業(yè)機(jī)會、醫(yī)療、住房、教育等社會資源的功能。［6］例如，城市居民憑借戶籍享受了“高就業(yè)、高福利、高補(bǔ)貼”;國家每年為城市居民提供上千億的各類社會保障，城市職工享受退休養(yǎng)老保險、最低生活保障等多項(xiàng)社會福利，農(nóng)村卻只有少量貧困人口享受一點(diǎn)微薄的社會救濟(jì)。［7］這種在經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上出現(xiàn)的社會公共服務(wù)資源分配的不公又會使民眾產(chǎn)生某種“相對剝奪感”。在此情況下，社會公眾就會把對社會分配的不滿，變成對政府政策的不滿，從而可能引發(fā)政府的合法性危機(jī)。［8］

(二)戶籍制度是社會不公的根源并阻礙社會階層流動，導(dǎo)致階層固化

戶籍制度是導(dǎo)致中國社會不公平的根源之一，自1958年戶籍條例公布起，政府的權(quán)力控制就貫穿到了城鎮(zhèn)基層，此后戶籍制度的實(shí)施附帶了相應(yīng)的利益分配:從新中國建立起，政府就采取了農(nóng)村支持城市、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的政策，城鄉(xiāng)價格差和價格雙軌制的作用，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)與城市的二元經(jīng)濟(jì)體制與分配體制的確立，直到2006年取消農(nóng)業(yè)稅，再到2007年中共17大正式提出城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，這種幾十年來城市從農(nóng)村抽取巨大資源的政策才得以松動、消解。另外，城鎮(zhèn)戶籍制度不僅導(dǎo)致了社會階層的分化加快，階層流動急速降低，還致使階層固化，影響社會穩(wěn)定。1978年改革開放前中國大致可分為城鎮(zhèn)干部、工人和農(nóng)村農(nóng)民三大階層，且階層分化嚴(yán)重;改革開放后，隨著改革開放深入，市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，社會階層分化、融合加快，形成了現(xiàn)在的中國社會階層，學(xué)者康新貴把中國當(dāng)前的社會分成四個階層:分別是國家管理人階層(2.1%)、資本家階層(0.3%)、中產(chǎn)階層(7%)、勞動者階層(90%)。其中勞動者又分為三個子階層:貧困型(10%)、溫飽型(70%)、發(fā)展型(10%)。［9］可以看出，這四大階層中產(chǎn)階層嚴(yán)重偏少，形成當(dāng)前的金字塔形的社會結(jié)構(gòu)，嚴(yán)重影響社會的穩(wěn)定。

(三)戶籍制度滋生權(quán)力腐敗，扭曲國家的資源配置

戶籍制度供給主體長期處于政府單一指標(biāo)管理、社會有限分配的狀態(tài)。由于公民參與制度制定的途徑有限，制度實(shí)施的途徑也缺乏透明度，在社會資源分配中必然處于權(quán)力特供狀態(tài)，供需之間的矛盾造成制度內(nèi)部交易，制度外的權(quán)力尋租等現(xiàn)象，直接后果就是買賣戶口，戶籍指標(biāo)劃撥，制度漏洞與缺乏監(jiān)管還造成戶口的黑市交易，滋生權(quán)力腐敗的溫床。同時，國家資源諸如糧油供應(yīng)、上學(xué)就業(yè)等都要以戶籍為依據(jù)來配置，城市戶籍居民生活、生產(chǎn)、醫(yī)療、就業(yè)、教育等資源遠(yuǎn)比農(nóng)村戶籍居民要多，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口的嚴(yán)格劃分，限制了城鄉(xiāng)資源的自由流動，限制了豐富的農(nóng)村人力資源向城市轉(zhuǎn)移，如這兩年的“春運(yùn)”“民工潮”“民工荒”等，都是戶籍制度供給矛盾下的產(chǎn)物;另外，戶籍制度供給還造成工業(yè)品與農(nóng)產(chǎn)品的巨大價格差，形成價格雙軌制，造成城鄉(xiāng)資源配置嚴(yán)重不公，造成國家資源配置的嚴(yán)重扭曲。

二 成都戶籍改革新政

由于戶籍改革所面臨的諸多困境，近年來，各地相繼對戶籍改革進(jìn)行路徑探析并出臺了一系列相關(guān)政策以力圖走出困境，從全國來看，戶籍制度改革逐漸進(jìn)入了“深水區(qū)”。在這個“深水區(qū)”改革試驗(yàn)中不得不提到的是目前中國最為徹底的戶籍制度改革——成都戶籍制度改革(簡稱成都戶改)。成都從2003年開始推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革，為了配合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)施，其間成都市先后經(jīng)歷了五次戶籍政策的制度創(chuàng)新:(如下圖所示)

在這五次戶籍制度的改革調(diào)整中，具有里程碑式意義的當(dāng)數(shù)第五次調(diào)整，即將于2012年全面實(shí)施的全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度。2010年11月16日，成都市正式出臺了計劃到2012年實(shí)現(xiàn)成都全域城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍的《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實(shí)現(xiàn)居民自由遷徙的意見》。此次成都推出的統(tǒng)一戶籍的《意見》，從機(jī)制體制創(chuàng)新上提出了12條具體措施，旨在徹底破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，徹底消除隱藏在戶籍背后的身份差異和基本權(quán)利不平等，得到國內(nèi)輿論一致好評。［10］

(一)黨管干部，創(chuàng)新用人考核制度

黨管干部一直是中國特色的用人管理制度，成都在堅持這項(xiàng)用人制度的前提下改變傳統(tǒng)的按城鎮(zhèn)戶籍分類管理的模式，突破戶籍限制，大膽把干部的任免和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌掛鉤，將干部在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作中的政績表現(xiàn)做為績效考核的主要指標(biāo)之一。為了有效推進(jìn)這一政策，成都市以中共市委書記擔(dān)任市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)小組組長，實(shí)行區(qū)域內(nèi)大范圍的干部任免、調(diào)整，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中使用干部、檢驗(yàn)干部、提拔干部，讓一些有作為的鄉(xiāng)村基層干部進(jìn)入到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)崗位中，發(fā)揮其作用。

(二)強(qiáng)制性補(bǔ)貼，改革產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自主

成都采取特殊的“惠農(nóng)”政策，幫助農(nóng)民增強(qiáng)未來選擇的底氣。成都在積極爭取中央和省級轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)貼的同時，通過市縣兩級的財政投入強(qiáng)制性地把新增財政收入大部分投向農(nóng)村，實(shí)施農(nóng)村新型合作醫(yī)療，完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和農(nóng)村中小學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。政府創(chuàng)造條件的目的，是讓農(nóng)民集中居住，騰出來的宅基地既可以通過“土地整理”返作農(nóng)田，又可以入市交易，讓農(nóng)民最值錢的財產(chǎn)能夠自由變現(xiàn)，讓農(nóng)民擁有選擇成為城鎮(zhèn)居民的權(quán)利——自主決定是否賣地進(jìn)城落戶。

(三)改革農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，創(chuàng)新制度，創(chuàng)新理念，打破壁壘，還權(quán)賦能

新政策的出臺是改革的關(guān)鍵。成都市一號文件《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)進(jìn)一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見》對所有的集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)、林地使用權(quán)、房屋所有權(quán)和宅基地，都進(jìn)行了確權(quán)頒證，對農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織和自治組織進(jìn)行公共服務(wù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能的分離。破除長期以來束縛城鄉(xiāng)居民自由遷徙的制度障礙，從制度上建立起戶口在居住地登記、隨人員流動自由遷徙的統(tǒng)一戶籍制度，實(shí)現(xiàn)戶口登記地與實(shí)際居住地一致，全面建立戶籍、居住一元化管理的體制機(jī)制。完全尊重群眾的意愿，鼓勵農(nóng)民進(jìn)城，農(nóng)民帶產(chǎn)權(quán)進(jìn)城，就業(yè)、社保不以喪失承包地為前提，農(nóng)村居民享受政府提供的基本公共服務(wù)、社會保障和社會福利等;同時，破除城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村居住、生活、就業(yè)的障礙，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)失業(yè)登記管理制度和就業(yè)援助扶持制度，統(tǒng)一失業(yè)保險待遇標(biāo)準(zhǔn)。完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保險制度，城鄉(xiāng)實(shí)行統(tǒng)一的社會保險制度。按區(qū)(市)縣分別建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)住房保障體系，將符合住房保障條件的家庭，統(tǒng)一納入城鄉(xiāng)住房保障體系，以廉租住房、公共租賃房、經(jīng)濟(jì)適用房以及租房、建房補(bǔ)貼等方式解決住房困難。分區(qū)域統(tǒng)一城鄉(xiāng)“三無”人員供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)和低保標(biāo)準(zhǔn)、城鄉(xiāng)居民在戶籍地享有平等的政治權(quán)利和民主管理權(quán)利、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的計劃生育政策、實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育公平化。

三 當(dāng)前成都戶籍改革的困境

改革的難點(diǎn)在于，戶籍制度的變化，撼動的是附著在戶籍之上的資源、利益分配格局。成都是省會大城市，擁有1100多萬人口，其中510多萬為農(nóng)村人口，相較于縣級小城市，要打破城鄉(xiāng)二元的利益分配格局，究竟要承擔(dān)多大的改革成本?如何調(diào)整戶籍背后城鄉(xiāng)長期不平等的資源分配，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化?顯然，成都在探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革方面實(shí)現(xiàn)新突破的同時，也面臨著許多困境。

(一)保障房需求與教育花費(fèi)估算困難

目前，成都所有郊區(qū)縣構(gòu)建了符合本地住房市場實(shí)際的住房政策體系且覆蓋到全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)，且要求到2012年住房保障體系覆蓋農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民人人居有定所的目標(biāo)，真正實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)、學(xué)有所教、業(yè)有所就、病有所醫(yī)、居有定所”。從整體來說，成都的住房保障壓力不大，目前農(nóng)村的農(nóng)民基本都有住房，很少需要進(jìn)入政府的保障體系，但改革以后，究竟會有多少農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)，產(chǎn)生的保障房需求則難以計算，政府要增加的保障房建設(shè)成本更是難以具體測算。

《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實(shí)現(xiàn)居民自由遷徙的意見》提出了“統(tǒng)一戶籍按居住地就近入學(xué)”，但在現(xiàn)行教育體制下，教育資源的配置，從義務(wù)教育到高等教育乃至教育資本的收益機(jī)會，義務(wù)教育階段的就近入學(xué)原則、高中及高考在戶籍地參加考試的原則等，在執(zhí)行過程中都要依賴于戶籍。戶籍改革如何體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)條件下人口的易變動性，怎樣滿足越來越多的農(nóng)村居民遷居城市，讓他們的孩子獲得更為優(yōu)越的城市教育資源，這些涉及到教育機(jī)會公平配置和教育管理的問題，加之受短期內(nèi)城市學(xué)校過度擁擠和高考移民壓力的影響，教育資源配置問題勢必成為戶口一元化改革的又一大困境和阻力。

(二)計劃生育工作的執(zhí)行困境

幾乎全國各地的計劃生育工作條例都是基于戶籍制度而制定和執(zhí)行的，城鎮(zhèn)和農(nóng)村計劃生育指標(biāo)存在差別，對城鎮(zhèn)人口實(shí)行一孩政策，農(nóng)業(yè)人口可以享受有條件的第二胎生育政策。在具體操作上，城鎮(zhèn)與農(nóng)業(yè)人口的區(qū)分等同于城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)業(yè)戶口的劃分。在實(shí)行一元化戶口登記之后，就不能從戶口身份上區(qū)分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口了。據(jù)測算，成都要統(tǒng)一城鄉(xiāng)計劃生育標(biāo)準(zhǔn)每年要花7000萬元，在缺乏配套制度或政策的情況下，這給計劃生育工作的操作性帶來了新的困境。

(三)改革產(chǎn)生了新的、雙重的二元結(jié)構(gòu)

事實(shí)上，戶籍對于人口的流動管制已經(jīng)放開，但大量農(nóng)民工轉(zhuǎn)移到城市中并沒有從根本上改變二元社會的本質(zhì)。成都農(nóng)民的轉(zhuǎn)移，在一定階段中并沒有消滅二元結(jié)構(gòu)，同時也產(chǎn)生了新的、雙重的二元結(jié)構(gòu)。由于原來的農(nóng)村和城市之間的二元結(jié)構(gòu)仍然局部存在，農(nóng)民工進(jìn)城之后，在待遇上與本地居民相差很大，在住房、教育、醫(yī)療等方面又形成了在城鎮(zhèn)內(nèi)部同一市場條件下新的二元結(jié)構(gòu)。

(四)缺乏相應(yīng)配套的政策法規(guī)

成都戶改過程中盡管各地有各種各樣的新政策、新措施出臺，但基本是按照《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)進(jìn)一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見》來執(zhí)行和操作，在法規(guī)條例未修訂的情況下，許多改革存在隨意性和不確定性，其積極效應(yīng)和誘發(fā)性問題同在。改革面臨的主要問題是如何在制度上做文章、如何形成改革動機(jī)、如何創(chuàng)造改革條件、如何創(chuàng)新相應(yīng)的配套政策與法規(guī)。

四 成都戶籍制度的突破對中國戶籍制度改革的啟示

成都戶籍改革打破身份界限，消除隱藏在戶籍背后的身份差異和公民基本權(quán)利不平等等尷尬問題，極大地促進(jìn)了社會公平，被認(rèn)為是“中國最徹底的戶籍改革方案”。結(jié)合上述存在的問題，城鄉(xiāng)戶籍改革的成都經(jīng)驗(yàn)對中國戶籍制度的突破具有以下的啟示意義。

(一)回歸制度與價值理性，轉(zhuǎn)變價值取向，突破“路徑依賴”

改變中國制度供給的價值取向，戶籍制度從維護(hù)社會秩序、穩(wěn)定和控制社會的功能向登記、管理社會的功能轉(zhuǎn)變。引進(jìn)國外戶籍管理經(jīng)驗(yàn)，取消農(nóng)民與非農(nóng)民之分，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，讓農(nóng)業(yè)做為一種行業(yè)，農(nóng)民也就是一種職業(yè)的名稱。解放思想，突破“路徑依賴”，增強(qiáng)戶籍制度供給主體的制度理性，增強(qiáng)公民的制度意識與制度信任，放權(quán)地方，鼓勵二三線城市城鎮(zhèn)大發(fā)展，鼓勵農(nóng)民進(jìn)入中小城市。如:中央政府可以設(shè)定一個標(biāo)準(zhǔn)，只要地方政府的GDP或在社會保障房、社會保險、教育投資等方面達(dá)到這個標(biāo)準(zhǔn)，就可讓地方政府自主決定戶改的進(jìn)度和放開戶籍的限制。

(二)建立和完善科學(xué)的住房保障系統(tǒng)，一戶一策，給農(nóng)村居民一個政策傾斜

堅持不懈地推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，為住房困難家庭量身定制各種保障類型，包括廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等，切實(shí)解決每一戶困難家庭的住房問題，使農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施達(dá)到均等化、城市化。農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民在住房保障的準(zhǔn)入條件、保障品種方面要一致，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)住房保障向城鄉(xiāng)住房保障的轉(zhuǎn)變。農(nóng)村居民到城區(qū)以后，多給他們一些在城市中發(fā)展的機(jī)會，創(chuàng)造多種就業(yè)途徑，破除就業(yè)歧視，在保障性住房的配置方面適當(dāng)向有條件的農(nóng)村居民傾斜，使他們具備在城市生活的基本生存條件，在擁有住房保障的情況下，通過勤奮努力，實(shí)現(xiàn)在城市中安居樂業(yè)，促進(jìn)城市化的進(jìn)程。

(三)充分發(fā)揮市場的作用，注重公平，還權(quán)于農(nóng)民，加快建立健全各項(xiàng)配套的制度、政策法規(guī)，從法律上保障新進(jìn)城農(nóng)民的利益

由于制度的放開，大量的農(nóng)民子女進(jìn)城尋找更好更多的教育，對好的學(xué)校好的教育需求量大增;住房的租金和房價也會受到需求量的影響相應(yīng)地上漲，政府在保障教育資源不斷投入及保障公租房、廉租房供應(yīng)的前提下，應(yīng)逐步發(fā)揮市場作用，注重公平，實(shí)現(xiàn)市民與農(nóng)民的公平，立法保障新進(jìn)城農(nóng)民的合法權(quán)利;政府、市場、市民與農(nóng)民應(yīng)互相發(fā)揮自己的作用并相互理解;保障并推進(jìn)城市與農(nóng)村一體化，加快制度改革與創(chuàng)新，保障機(jī)會平等。還要加強(qiáng)立法，增加制度、政策法規(guī)的穩(wěn)定性和確定性，讓農(nóng)民認(rèn)可法律對他們確實(shí)的保護(hù)，讓他們得到實(shí)際的實(shí)惠。

(四)計劃生育部門要克服路徑依賴帶來的障礙

通過建立部門之間的協(xié)商機(jī)制，對戶籍改革引發(fā)的各種變動情況相互通報，共同協(xié)商解決。在執(zhí)行政策過程中，將所掌握的個人居住地、職業(yè)等實(shí)際情況作為行政管理的依據(jù)。開發(fā)、引入新的管理系統(tǒng)應(yīng)對迅速增加的信息，給新進(jìn)城的原農(nóng)民一個過渡期，也給管理部門一個新技術(shù)引入過渡期，在計劃生育政策的執(zhí)行上區(qū)別對待，對仍居住在農(nóng)村，以農(nóng)業(yè)收入為主要生活來源的人口，執(zhí)行農(nóng)村人口的計劃生育標(biāo)準(zhǔn)。

(五)減輕新進(jìn)城落戶農(nóng)民的勞動征稅，增加對高收入者或投資者財產(chǎn)的征稅

全面改革稅收制度，社會主義市場經(jīng)濟(jì)就是在承認(rèn)和發(fā)揮市場配置資源基礎(chǔ)作用的同時，更加注重權(quán)利平等和公平正義。隨著財富的迅速累積和貧富兩極分化的急劇發(fā)展，稅收征管的制度建設(shè)和信息技術(shù)條件也在進(jìn)步，那套從征管方便出發(fā)，在總體上對勞動收入嚴(yán)厲苛刻、對資本和財產(chǎn)收入松弛優(yōu)惠的稅收體系的消極作用已非常突出，需要全面改革。

總之，在戶籍改革中要創(chuàng)新稅收、就業(yè)、教育、住房等制度，從制度上給予新進(jìn)城的農(nóng)民更多的機(jī)會，防止城市既得利益群體對新進(jìn)城農(nóng)民的新一輪剝削，造成新的等級差別，因此在消解舊的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的同時，還需要從制度上、政策舉措上防止新的城市化的二元結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生。

［1］［2］陸益龍.戶籍制度—控制與社會差別［M］.商務(wù)印書館，2003，P54－P55、P64－P65.

［3］王勇.戶籍制度改革:統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要突破口［J］.理論前沿，2011(9).

［4］王海光.關(guān)于當(dāng)前深化城鎮(zhèn)戶籍制度改革的幾點(diǎn)思考——21世紀(jì)以來中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的戶籍制度改革問題研究之二［J］.理論學(xué)刊，2009(6).

［5］［8］甘劍斌.政治合法性危機(jī)及其解決路徑［J］.蘇州大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2009(1).

［6］魯桂華.戶籍改革:為何舉步維艱［J］.中國社會導(dǎo)刊，2006(02S).

［7］聶軼青.我國戶籍制度與平等權(quán)沖突的表現(xiàn)［J］.企業(yè)導(dǎo)報，2010(4).

［9］康新貴.當(dāng)代中國社會四個階層劃分與階層矛盾［J］.中國選舉與治理，2010－9.

［10］成都統(tǒng)一戶籍管理城鄉(xiāng)居民雙向自由遷徙［N］.成都日報，2010－11－17.

The Development Difficulties and Reform of the Household Registration Institution——To Take Chengdu＇s household registration institution reform for example

Zheng Hong，Zhou Chunxiao

(School of Politics＆Administration，Guangxi Normal University，Guilin 541004)

China＇s household registration system of dual urban－rural split was gradually established and developed from the start of the urban industrialization and the social management strengthening in the 1950s.Since the reform and opening up，China＇s long－established and residence－limited household registration system，as queried and complained by all orders of society，has been faced with many practical predicaments.Chengdu＇s household registration reform，considered as the most thorough one in the present China，has achieved some success and

a positive evaluation from all parties.However，it also confronts many new difficulties，such as the improvement of the system design to offer to rural migrant workers in cities more chances of taxation，employment，education，housing，etc.so as to prevent the new dual structure in the process of urbanization.

D631.42

A

1004－342(2012)02－17－05

2011－12－29

鄭鴻(1985－)，男，廣西師范大學(xué)政治與行政學(xué)院行政管理專業(yè)2010級碩士研究生;周春曉(1987－)，女，廣西師范大學(xué)政治與行政學(xué)院行政管理專業(yè)2011級碩士研究生。