論學(xué)前教育的公益性與政府責(zé)任

張憲冰

（東北師范大學(xué) 教育學(xué)部學(xué)前教育學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春130024）

論學(xué)前教育的公益性與政府責(zé)任

張憲冰

（東北師范大學(xué) 教育學(xué)部學(xué)前教育學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春130024）

學(xué)前教育以公益性為根本性質(zhì)。然而當(dāng)前我國(guó)在實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育公益性方面存在諸多問題，主要表現(xiàn)為入園難問題凸顯，學(xué)前教育的公平性未能充分實(shí)現(xiàn)；入園貴現(xiàn)象普遍，學(xué)前教育的公共性未能充分實(shí)現(xiàn)；市場(chǎng)化傾向嚴(yán)重，學(xué)前教育的非營(yíng)利性未能充分實(shí)現(xiàn)。因此，政府應(yīng)明確責(zé)任，保障學(xué)前教育公益性的充分實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)學(xué)前教育可持續(xù)發(fā)展。

學(xué)前教育；公益性；政府責(zé)任

教育是一項(xiàng)公益性事業(yè)，這是對(duì)教育的利益屬性和價(jià)值特征的基本判斷。20世紀(jì)90年代以來，伴隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和教育體制改革的深入發(fā)展，“利益格局的多元化和市場(chǎng)的介入這兩個(gè)因素使中國(guó)教育的面貌發(fā)生了深刻的變化，教育發(fā)展的規(guī)模、速度、質(zhì)量和效益都有了極大的改觀，人民群眾享受到了更多的受教育機(jī)會(huì)。但與此形成鮮明對(duì)照的是，教育的公益性問題卻成為當(dāng)前人們普遍關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)問題?！保?］與義務(wù)教育相比，學(xué)前教育和高等教育產(chǎn)業(yè)化的程度最強(qiáng)，范圍最廣，其公益性受到了更大質(zhì)疑，因此，有必要厘清學(xué)前教育的公益性屬性，分析當(dāng)前實(shí)踐中學(xué)前教育公益性的現(xiàn)狀，并進(jìn)一步明確政府責(zé)任，加強(qiáng)政府引導(dǎo)，促進(jìn)學(xué)前教育的健康發(fā)展。

一、學(xué)前教育的公益性分析

教育的公益性，即教育的公共利益性，是指“教育所提供的產(chǎn)品或服務(wù)只能由人們共同占有和享用。從利益上看，這種利益具有公共性、社會(huì)性、整體性；利益主體是公眾、社會(huì)、國(guó)家、民族、乃至于整個(gè)人類，而不限于社會(huì)成員的某一個(gè)體?！保?］根據(jù)我國(guó)《教育法》第八條所規(guī)定的“教育活動(dòng)必須符合國(guó)家和社會(huì)公共利益”，凡依法舉辦的教育，包括基礎(chǔ)教育有機(jī)組成部分的學(xué)前教育，都應(yīng)符合公共社會(huì)利益。正如美國(guó)國(guó)家研究院的報(bào)告《渴望學(xué)習(xí)》指出：“19世紀(jì)中葉以前，幼兒教育一直是私人行為，但在20世紀(jì)逐漸發(fā)展成為公眾的責(zé)任。”［3］然而近年來隨著學(xué)前教育的市場(chǎng)化，公辦園力量的削弱，學(xué)前教育的公益性受到了質(zhì)疑。因此，應(yīng)厘清學(xué)前教育是否具有公益性質(zhì)。

（一）學(xué)前教育屬于以公益性為根本屬性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品

社會(huì)產(chǎn)品包括私人產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和純公共產(chǎn)品，其中純公共產(chǎn)品符合三個(gè)基本特征，即受益的非排他性、效用的不可分性和消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性。教育所提供的服務(wù)由人們共同占有和享用，利益主體是社會(huì)、國(guó)家和公眾，不限于社會(huì)成員的某一個(gè)體，教育整體而言具有公共性，屬于公共產(chǎn)品。然而各個(gè)階段教育的公共性程度是不同的，公共性最顯著的是義務(wù)教育，由國(guó)家提供教育服務(wù)，教育面向全體公民，并具有強(qiáng)制性，受益者不需要個(gè)體承擔(dān)教育的費(fèi)用。而對(duì)于基本的學(xué)前教育來說，消費(fèi)具有非競(jìng)爭(zhēng)性；而對(duì)于高成本、高投入的學(xué)前教育來說，消費(fèi)具有競(jìng)爭(zhēng)性，消費(fèi)者需要競(jìng)爭(zhēng)有限的教育資源或者是需要負(fù)擔(dān)額外成本。學(xué)前教育的屬性應(yīng)為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其與公共產(chǎn)品同樣具有受眾的普遍性和受益的公共性特點(diǎn)，同樣具有公益性質(zhì)［4］1－6。

（二）學(xué)前教育以教育公平為價(jià)值追求

教育的公平性表現(xiàn)為教育起點(diǎn)的公平性、教育過程的公平性與教育結(jié)果的公平性，其中最核心的是教育起點(diǎn)的公平性。學(xué)前教育是基礎(chǔ)性教育，多種類型的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)可以接納不同水平、不同個(gè)性的兒童，使最廣泛的兒童受益，惠及最可能多的接受對(duì)象，追求教育的公平。一方面，學(xué)前教育的普及程度明顯提高，從世界學(xué)前教育的發(fā)展來看，諸多發(fā)達(dá)國(guó)家已將5歲兒童教育納入免費(fèi)的公共教育體制，我國(guó)也開始重視學(xué)前教育的普及性。另一方面，學(xué)前教育具有促進(jìn)社會(huì)公平的補(bǔ)償性作用?！皩W(xué)前教育具有顯著的補(bǔ)償作用與功能，對(duì)處境不利兒童進(jìn)行學(xué)前教育，能夠有效促進(jìn)這些兒童融入主流社會(huì)，降低因出生和成長(zhǎng)環(huán)境的不利所帶來的不利影響，減少社會(huì)分層現(xiàn)象和社會(huì)貧困?！保?］1－6因而當(dāng)前學(xué)前教育以教育公平為價(jià)值追求。

（三）學(xué)前教育具有非營(yíng)利性

教育的本質(zhì)是育人，根本目的是促進(jìn)人的發(fā)展，并為社會(huì)培養(yǎng)高素質(zhì)的人才，它關(guān)系到整個(gè)國(guó)家和民族的根本利益，它不應(yīng)是營(yíng)利性的。正如我國(guó)《教育法》規(guī)定“任何組織與個(gè)人不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”，盡管并不完全否認(rèn)辦學(xué)盈余的存在，但強(qiáng)調(diào)的是這些盈余只能用于學(xué)校或其他辦學(xué)機(jī)構(gòu)自身的建設(shè)和發(fā)展。學(xué)前教育是教育的基礎(chǔ)階段，同樣應(yīng)具有非營(yíng)利性。學(xué)前教育以培養(yǎng)身心健康和諧發(fā)展的兒童為根本目的，傳遞價(jià)值觀念和人文關(guān)懷，促進(jìn)科學(xué)兒童觀的形成，強(qiáng)調(diào)兒童具有和成人一樣的人格和尊嚴(yán)，一樣豐富的精神世界，一樣的差異性；兒童具有自己獨(dú)特的認(rèn)識(shí)方式和成長(zhǎng)特點(diǎn)；兒童是權(quán)利的主體，與成人彼此平等，教育應(yīng)尊重兒童的人格尊嚴(yán)和權(quán)利，尊重他們的發(fā)展特點(diǎn)和規(guī)律，尊重他們的能力和個(gè)性。正如我國(guó)1996年《幼兒園工作規(guī)程》和2003年《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》中明確指出的，任何組織和個(gè)人舉辦幼兒園不得以營(yíng)利為目的。

二、當(dāng)前我國(guó)學(xué)前教育公益性實(shí)現(xiàn)存在的問題

學(xué)前教育以公益性為根本性質(zhì)，然而分析當(dāng)前我國(guó)學(xué)前教育公益性的實(shí)現(xiàn)狀況發(fā)現(xiàn)，學(xué)前教育尚未充分實(shí)現(xiàn)公益性，表現(xiàn)為未能充分實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育的公共性、公平性與非營(yíng)利性。

（一）入園難問題凸顯，學(xué)前教育的公平性未能充分實(shí)現(xiàn)

我國(guó)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出了“到2020年，普及學(xué)前一年教育，基本普及學(xué)前兩年教育，有條件的地區(qū)普及學(xué)前三年教育”的戰(zhàn)略目標(biāo)，這是力圖使最廣泛的兒童受益，充分實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育的公平性。然而數(shù)據(jù)顯示2009年我國(guó)幼兒入園率為50．9%，且近年來學(xué)前教育中的入園難的問題阻礙了學(xué)前教育的普及進(jìn)程。入園難問題的產(chǎn)生與政府在保障學(xué)前公益性上的責(zé)任缺失具有直接關(guān)系。一方面，政府未充分承擔(dān)辦園責(zé)任，致使公辦園比例急劇下降。自上世紀(jì)90年代開始學(xué)前教育發(fā)生了全國(guó)范圍內(nèi)的辦園體制轉(zhuǎn)變，企事業(yè)單位和集體辦園急速萎縮，2008年這兩種幼兒園比例降到了18%，加上教育部辦園，公辦性質(zhì)幼兒園所占比例僅有38%，民辦園則占62%。這樣的辦園結(jié)構(gòu)改變了公共服務(wù)的性質(zhì)，偏離了公益性軌道［5］。公辦園比例的急劇下降致使城市出現(xiàn)入園難問題。以北京市為例，2000年北京市共有2 047所幼兒園，基本滿足幼兒入園需求，到2009年北京市注冊(cè)登記的幼兒園僅1 266所，只能滿足大約一半幼兒入園要求，學(xué)前教育的供需矛盾十分突出［6］。另一方面，貧困兒童的學(xué)前教育權(quán)利和機(jī)會(huì)未能得到充分的立法保障。立法保障貧困兒童的教育，發(fā)揮學(xué)前教育的補(bǔ)償功能是世界學(xué)前教育發(fā)展的趨勢(shì)，例如美國(guó)實(shí)行了著名的“開端計(jì)劃”，日本則推出了根據(jù)家長(zhǎng)收入狀況收取學(xué)前教育費(fèi)用等，而在我國(guó)在這方面還需要長(zhǎng)時(shí)期發(fā)展。

（二）入園貴現(xiàn)象普遍，學(xué)前教育的公共性未能充分實(shí)現(xiàn)

隨著入園難問題的凸顯，入園貴現(xiàn)象應(yīng)運(yùn)而生，且有普遍泛化的傾向。入園貴現(xiàn)象有三種表現(xiàn)：其一，隨著公辦園比例的急劇減少，優(yōu)質(zhì)公辦學(xué)前教育資源短缺，家長(zhǎng)搶占優(yōu)質(zhì)資源，抬升了公辦園的入園費(fèi)用。其二，經(jīng)濟(jì)狀況良好而又無法進(jìn)入公辦園的家庭選擇高價(jià)民辦幼兒園。其三，經(jīng)濟(jì)狀況不好而又無法進(jìn)入公辦園的家庭選擇低價(jià)民辦幼兒園，甚至是黑幼兒園，學(xué)前教育的質(zhì)量和兒童安全無法得到保障。目前我國(guó)民辦園比例在60%以上，表明60%以上的家庭獨(dú)自承擔(dān)了學(xué)前教育費(fèi)用，而這與學(xué)前教育的公共性背道而馳。入園貴現(xiàn)象普遍的原因是多方面的，包括政府投入、教育管理及家長(zhǎng)需求等方面，其中主要原因在于政府對(duì)于學(xué)前教育的財(cái)政投入水平偏低，導(dǎo)致學(xué)前教育費(fèi)用大部分或全部由家長(zhǎng)承擔(dān)：一是學(xué)前教育總體投入嚴(yán)重不足。近十多年來我國(guó)學(xué)前教育投入平均僅占GDP的0．06%，尤其是學(xué)前教育投入占教育總投入的比例非常小，多年來一直處于1．2%－1．4%左右［7］。而國(guó)際經(jīng)合組織（OECD）2003年對(duì)各國(guó)學(xué)前教育投入占GDP比例的調(diào)查顯示，歐洲19國(guó)平均為0．5%，美國(guó)為0．4%，日本和韓國(guó)為0．2%，墨西哥為0．8%，我國(guó)與此差距非常明顯［8］。二是學(xué)前教育投入嚴(yán)重失衡。多年來學(xué)前教育的財(cái)政投入主要面對(duì)公辦園，在公辦園中教育部辦園更具有明顯優(yōu)勢(shì)，民辦園幾乎得不到任何財(cái)政投入，而根據(jù)2009年的統(tǒng)計(jì)，教育部辦園僅占20%的比例，說明學(xué)前教育投入主要投向了少數(shù)園所，投入嚴(yán)重失衡。學(xué)前教育投入不足和投入失衡的問題突出，成為導(dǎo)致幼兒園高收費(fèi)和家長(zhǎng)負(fù)擔(dān)過重的根源，并且加劇了學(xué)前教育的不公平。

（三）市場(chǎng)化傾向嚴(yán)重，學(xué)前教育的非營(yíng)利性未能充分實(shí)現(xiàn)

政府對(duì)學(xué)前教育投入不足和投入失衡的問題使絕大部分幼兒園不得不面向市場(chǎng)，市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和經(jīng)營(yíng)方式迫使一些幼兒園按市場(chǎng)方式運(yùn)營(yíng)，普遍以營(yíng)利為主要目的，家長(zhǎng)成為學(xué)前教育的最大買單者，兒童成為市場(chǎng)供給與家長(zhǎng)需求博弈中的最大犧牲者，學(xué)前教育的質(zhì)量無法得到保障。學(xué)前教育在發(fā)展上應(yīng)以非營(yíng)利性和非產(chǎn)業(yè)性為主要特征，雖然這并不排斥學(xué)前教育的社會(huì)化，積極吸納社會(huì)力量參與，但學(xué)前教育社會(huì)化不是采取無政府主義，而是更需要政府為學(xué)前教育的可持續(xù)發(fā)展提供適時(shí)的政策供給和管理。在學(xué)前教育社會(huì)化過程中，政府未能提供適時(shí)的政策供給，規(guī)范社會(huì)化的方向和提供政策保障，是導(dǎo)致學(xué)前教育市場(chǎng)化傾向嚴(yán)重的重要原因。其一，學(xué)前教育各級(jí)行政管理機(jī)構(gòu)不健全。例如，對(duì)西北52縣的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，只有4個(gè)縣設(shè)置了獨(dú)立的幼教處（科），20個(gè)縣沒有專職甚至也沒有兼職的幼教管理人員，36個(gè)縣教研室內(nèi)沒有幼教教研人員［9］。其二，學(xué)前教育管理機(jī)構(gòu)職責(zé)不明。學(xué)前教育管理機(jī)構(gòu)包括教育、民政、衛(wèi)生和工商等多個(gè)部門，且各部門的分工和職責(zé)不明，致使在管理過程中出現(xiàn)混亂不清的狀況。其三，學(xué)前教育質(zhì)量監(jiān)管不力，缺乏對(duì)民辦園辦園資格的嚴(yán)格審定和教育質(zhì)量的嚴(yán)格監(jiān)督?？梢娬吖┙o不足和管理不到位的問題致使學(xué)前教育市場(chǎng)化傾向嚴(yán)重，學(xué)前教育的營(yíng)利性未能充分實(shí)現(xiàn)。

三、明確政府責(zé)任，保障學(xué)前教育的公益性

目前我國(guó)學(xué)前教育的公益性未能充分實(shí)現(xiàn)，政府責(zé)任缺失是這一問題產(chǎn)生的重要原因。因此，應(yīng)進(jìn)一步明確政府的主要責(zé)任，充分保障學(xué)前教育的公益性。

（一）加強(qiáng)學(xué)前教育立法，為實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育的公益性提供保障

“法律具有全局性、權(quán)威性與強(qiáng)制性”［10］，教育立法是保障教育公益性的最有效手段。世界發(fā)達(dá)國(guó)家已獲得了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，如美國(guó)1994年《2000年目標(biāo)：美國(guó)教育法》中提出讓所有兒童都能夠接受高質(zhì)量的學(xué)前教育項(xiàng)目，2001年《不讓一個(gè)兒童落后法》中提出要確保所有兒童都擁有獲得高質(zhì)量教育的公正、平等和重要的機(jī)會(huì)，從立法上明確學(xué)前教育的公益性質(zhì)，強(qiáng)調(diào)全社會(huì)都要尊重兒童，保障兒童的合法權(quán)益。隨著我國(guó)社會(huì)的發(fā)展，政府越來越重視學(xué)前教育并開始制定相關(guān)法律，例如在《教育法》和《幼兒園工作規(guī)程》中明確學(xué)前教育作為學(xué)校教育制度基礎(chǔ)階段的地位，但仍缺乏學(xué)前教育立法，尤其是缺乏學(xué)前教育公益性保障方面的相關(guān)法律。為此我國(guó)應(yīng)盡快為學(xué)前教育立法，保障學(xué)前教育的公益性，規(guī)范學(xué)前教育的發(fā)展方向和各級(jí)政府部門的職責(zé)，保障學(xué)前教育可持續(xù)發(fā)展。

（二）加強(qiáng)學(xué)前教育投入，為實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育的公益性提供條件

加強(qiáng)學(xué)前教育的財(cái)政投入是保障學(xué)前教育公益性實(shí)現(xiàn)的物質(zhì)條件。首先，政府應(yīng)增加學(xué)前教育投入，推進(jìn)學(xué)前教育的普及。這也是世界各國(guó)的有益經(jīng)驗(yàn)，如美國(guó)2009年通過《美國(guó)復(fù)蘇與再投資法案》，補(bǔ)助教育系統(tǒng)1 150億美元，其中50億美元用于學(xué)前教育［11］。同時(shí)，諸多發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)現(xiàn)了5歲兒童的免費(fèi)教育，推進(jìn)了學(xué)前教育的普及。其次，政府應(yīng)加大對(duì)弱勢(shì)兒童的專項(xiàng)投資。世界各國(guó)都非常重視此項(xiàng)投資，如美國(guó)“提前開端”（Head Start）和英國(guó)“確保開端”（Sure Start）計(jì)劃都是為處境不利兒童提供免費(fèi)公共教育服務(wù)的。再次，政府應(yīng)調(diào)整學(xué)前教育投入的結(jié)構(gòu)。重點(diǎn)投入普惠性幼兒園，加大對(duì)非公辦園投入的比例。另外，政府應(yīng)完善幼兒園收費(fèi)管理辦法，實(shí)行專向經(jīng)費(fèi)管理，并合理配置教育資源，提高教育經(jīng)費(fèi)的使用效率。

（三）加強(qiáng)學(xué)前教育質(zhì)量管理，為實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育的公益性提供途徑

學(xué)前教育的質(zhì)量管理是實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育公益性的途徑，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)學(xué)前教育質(zhì)量的管理。首先，開發(fā)高質(zhì)量的早期教育方案。例如美國(guó)自20世紀(jì)60年代起開發(fā)了佩里早期教育方案，歷經(jīng)多年研究最終形成了以促進(jìn)兒童主動(dòng)學(xué)習(xí)為目標(biāo)的高瞻方案（High/Scope Curriculum），旨在為兒童提供高質(zhì)量的學(xué)前教育項(xiàng)目。其次，完善幼兒教師的資格和培訓(xùn)制度。值得借鑒的是，1994年美國(guó)正式實(shí)施了由美國(guó)國(guó)家專業(yè)教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)（NBPTS）開發(fā)的全美統(tǒng)一的教師資格證書制度——國(guó)家高級(jí)教師資格證書計(jì)劃，并建立了資格證書定期審核制度，加強(qiáng)教師的資格認(rèn)定和培訓(xùn)。再次，完善學(xué)前教育辦園標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范辦園資格審查，嚴(yán)格實(shí)行幼兒園準(zhǔn)入制度。

總之，公益性是學(xué)前教育的根本性質(zhì)，針對(duì)當(dāng)前我國(guó)學(xué)前教育公益性尚未充分實(shí)現(xiàn)的問題，應(yīng)明確政府責(zé)任，發(fā)揮政府在保障學(xué)前教育公益性上的主導(dǎo)作用，促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

［1］勞凱生．面臨挑戰(zhàn)的教育公益性［J］．教育研究，2003（2）：1－7．

［2］邢永富．教育公益性原則略論［J］．北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2001（2）：50－54．

［3］美國(guó)國(guó)家研究院早期兒童教育委員會(huì)．渴望學(xué)習(xí)［M］．南京：南京師范大學(xué)出版社，2005：17．

［4］本刊記者．中國(guó)學(xué)前教育立法：思考與進(jìn)程——對(duì)全國(guó)人大常委、北京師范大學(xué)龐麗娟教授的深度訪談［J］．幼兒教育，2008（10）．

［5］馮曉霞．大力發(fā)展普惠性幼兒園是解決入園難入園貴的根本［J］．學(xué)前教育研究，2010（5）：4－6．

［6］程宇婕，唐婷．透視幼兒園“入園難”現(xiàn)象［N］．科技日?qǐng)?bào)，2009－07－21（8）．

［7］教育部發(fā)展規(guī)劃司．中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒（1997—2006）［G］．北京：人民教育出版社，1998－2007：347，350，384，632，635．

［8］蔡迎旗．幼兒教育財(cái)政投入與政策［M］．北京：教育科學(xué)出版社，2007：93．

［9］鄭名．西北地區(qū)幼兒教育政策執(zhí)行的障礙分析與政策建議［J］．教育導(dǎo)刊，2006（2）：11－14．

［10］張憲冰，張妮妮．災(zāi)后心理救助法律體系構(gòu)建的設(shè)想［J］．東北師大學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2011（4）：185－188．

［11］孫美紅，張芬．美國(guó)奧巴馬政府高質(zhì)量普及學(xué)前教育的政策特點(diǎn)［J］．學(xué)前教育研究，2010（9）：15－17．

On Public Interest of Preschool Education and the Responsibility of Our Government

ZHANG Xian－bing
（Faculty of Education，Northeast Normal University，Changchun 130024，China）

Public interest is the nature of preschool education．However，public interest hasn't been realized fully at present in our country．The main problems existing include：admittance of kingdergarten is difficult，thus equity of preschool education hasn't been realized fully；fee of kingdergarten is expensive，thus public nature of preschool education hasn't been realized fully；market orientment is obvious，thus non－profit nature of preschool education hasn't been realized fully．Therefore，our government need to clearify the responsibility and ensure the full realization of public nature of preschool education，and then promote preschool education to develop sustainably．

Preschool education；Public interest；Responsibility of government

G61

］A

1001－6201（2012）05－0188－04

2012－04－20

全國(guó)教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃教育部青年課題（EHA110356）。

張憲冰（1977－），女，黑龍江佳木斯人，東北師范大學(xué)教育學(xué)部副教授。

［責(zé)任編輯：何宏儉］