我國農(nóng)村土地政策變遷啟示

魏晶雪

【摘要】 90年來我國農(nóng)村土地政策大致經(jīng)歷了土地改革、農(nóng)業(yè)集體化、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等三個(gè)階段的歷史變遷，從中我們可以得出啟示，即農(nóng)村土地政策的制定，必須從實(shí)際出發(fā)適時(shí)創(chuàng)新，必須尊重農(nóng)民的利益，必須尊重農(nóng)民的創(chuàng)造性選擇。

【關(guān)鍵詞】 農(nóng)村土地政策土地改革農(nóng)業(yè)集體化家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制

我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，而土地問題一直是農(nóng)民問題、農(nóng)村問題和農(nóng)業(yè)問題的關(guān)鍵。一直以來，農(nóng)村土地政策都是我國一項(xiàng)極其重要的政策，關(guān)系到中國革命和建設(shè)的成敗。因此，研究我國土地政策的變遷對今后我國實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮，全面建設(shè)小康社會，具有十分重要的意義。

從總體上考察，我國農(nóng)村土地政策大致經(jīng)過土地改革階段、農(nóng)業(yè)集體化階段、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等三個(gè)階段的歷史變遷。

一、土地改革階段（1921—1950年）

中國共產(chǎn)黨自成立以來，就明確提出解決農(nóng)民土地問題的政綱。早在1922年6月中共“第一次對于時(shí)局的主張”中，就提出要沒收軍閥、官僚的田地分給貧苦農(nóng)民。1927年7月發(fā)出的第9號中央通知中，最早提出中國革命已進(jìn)入“土地革命的階段”，任務(wù)是“沒收豪紳大地主反革命及一切祠堂、廟宇的土地，以開展土地革命”。1928年至1930年，我國相繼制定、通過了《井岡山土地法》、《興國縣土地法》和《土地問題決議案》，肯定了農(nóng)民獲得土地的神圣權(quán)利，并對土地革命的一些具體政策作出規(guī)定。但在土地所有權(quán)問題上，當(dāng)時(shí)主張實(shí)行“土地國有”政策。在一個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)落后、農(nóng)村的主要經(jīng)濟(jì)形式是小農(nóng)個(gè)體經(jīng)濟(jì)的國家里，用強(qiáng)制的辦法實(shí)行土地所有權(quán)歸蘇維埃政府的土地政策，既違背了當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力發(fā)展水平，又脫離了中國傳統(tǒng)的土地私有觀念，從而直接影響了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。因此，在土地革命實(shí)踐中，一些革命根據(jù)地逐步認(rèn)識到這一政策的危害性并開始糾正。到1931年春，蘇區(qū)中央局發(fā)出通告，明確規(guī)定了農(nóng)民對土地的所有權(quán)，指出農(nóng)民對土地可以租借、買賣，別人不得侵犯，從根本上解決了農(nóng)民的土地所有權(quán)問題，基本上形成了一套比較完備而符合農(nóng)村實(shí)際情況的土地改革方案。

抗日戰(zhàn)爭時(shí)期，我國根據(jù)中日民族矛盾上升為中國社會主要矛盾這一特殊情況，將沒收地主土地政策改為減租減息政策，既調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)熱忱，又保證了抗日民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的擴(kuò)大。解放戰(zhàn)爭時(shí)期，國內(nèi)階級矛盾上升為主要矛盾，全面內(nèi)戰(zhàn)即將爆發(fā)，為進(jìn)一步滿足農(nóng)民的土地要求，制定了一個(gè)徹底反封建的土地革命綱領(lǐng)《中國土地法大綱》，明確規(guī)定“廢除封建性半封建性剝削的土地制度，實(shí)行耕者有其田的土地制度”。到1948年秋，黨領(lǐng)導(dǎo)下的一億人口的解放區(qū)消滅了封建的生產(chǎn)關(guān)系，發(fā)展了生產(chǎn)力，鞏固了解放區(qū)革命政權(quán)，有力地保障了人民解放戰(zhàn)爭迅速取得勝利。

新中國成立后，1950年，中央人民政府頒布了《中華人民共和國土地改革法》，明確宣布了土地改革的目的是廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制。這是中國歷史上幾千年來在土地制度上的一次最徹底的變革，極大地解放了農(nóng)村的生產(chǎn)力，調(diào)動了農(nóng)民的積極性，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，不但鞏固了工農(nóng)聯(lián)盟和人民民主專政，而且為實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和集體化開辟了道路。

二、農(nóng)業(yè)集體化階段（1950—1978年）

全國土改后，一方面為了克服由個(gè)體農(nóng)民私有制分散經(jīng)營帶來的問題，以便在生產(chǎn)力水平低下的條件下有效地組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；另一方面也為了避免兩極分化，我國決定建立合作經(jīng)濟(jì)即互助組和初級農(nóng)業(yè)合作社，并于1951年9月出臺了《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議（草案）》。

農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動逐步將農(nóng)民土地私有制變?yōu)橥恋氐募w所有制。農(nóng)業(yè)合作化分為三步，第一步是建立互助組；第二步是組建初級農(nóng)業(yè)合作社；第三步是建立高級農(nóng)業(yè)合作社。互助組是在土地和其他生產(chǎn)資料私有及分散經(jīng)營的基礎(chǔ)上實(shí)行勞動互助。初級合作社也稱土地合作社，是在土地及其他生產(chǎn)資料私有的條件下實(shí)行土地入股，按股分紅，統(tǒng)一經(jīng)營，集中勞動。其中按股分紅的比例約占分配總額的30％，按勞動數(shù)量和質(zhì)量分配的約占70％。高級合作社則取消了土地分紅，農(nóng)民的報(bào)酬主要是按勞動數(shù)量和質(zhì)量分配，農(nóng)民的土地?zé)o償歸農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社集體所有，這是土地私有制向集體所有制過渡的質(zhì)變階段。

為了鞏固和發(fā)展農(nóng)業(yè)合作化，從1958年開始在全國掀起了人民公社化運(yùn)動。人民公社運(yùn)動主要是通過對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的合并，對土地加以集中，實(shí)行公社集體所有，產(chǎn)品平均分配。由于這種形式的生產(chǎn)關(guān)系脫離了當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力發(fā)展水平，結(jié)果對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成了很大的破壞。1960年11月，黨中央進(jìn)一步提出了“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的土地制度，即土地歸公社、大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)三級所有，土地的使用權(quán)歸生產(chǎn)隊(duì)，由農(nóng)民統(tǒng)一使用，勞動報(bào)酬按工分分配。至此，農(nóng)村土地集體所有制關(guān)系相對穩(wěn)定下來。從當(dāng)時(shí)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平看，大多數(shù)農(nóng)民并未提出實(shí)行純粹的集體經(jīng)濟(jì)的要求，這種脫離農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r的做法，既違反了生產(chǎn)關(guān)系的變革一定要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展這一馬克思主義基本原理；又違背了農(nóng)民的意愿，引起了廣大農(nóng)民的不滿，抑制了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，使得農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)長期處于緩慢發(fā)展甚至停滯狀態(tài)。

三、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制階段（1978年至今）

人民公社化運(yùn)動嚴(yán)重束縛了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，到了70年代后期，全國農(nóng)村有1/3的人不能解決溫飽問題。為了擺脫食不果腹的困境，1978年11月，安徽省鳳陽縣小崗村的18戶農(nóng)民，以“敢為天下先”的創(chuàng)新精神，自發(fā)訂立了“大包干”合同，創(chuàng)造了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。1980年9月，中共中央在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問題》中規(guī)定：“在邊遠(yuǎn)山區(qū)和貧困落后地區(qū)，集體經(jīng)濟(jì)長期搞不好的生產(chǎn)隊(duì)，群眾要求包產(chǎn)到戶的，應(yīng)當(dāng)支持，也可以包干到戶。”這個(gè)文件是肯定包產(chǎn)到戶的第一個(gè)中央文件，由此農(nóng)村土地政策家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制階段的改革正式拉開序幕。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制即土地的所有權(quán)屬于集體，集體將土地等公有的基本生產(chǎn)資料承包給農(nóng)民家庭自主經(jīng)營，通過土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，使農(nóng)戶承包經(jīng)營的積極性和集體統(tǒng)一經(jīng)營的優(yōu)越性都得到發(fā)揮，從而有力地促進(jìn)了我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

1982—1986年中央連續(xù)五年相繼發(fā)出了五個(gè)1號文件，強(qiáng)調(diào)要繼續(xù)穩(wěn)定和完善聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，延長土地承包期。為鼓勵農(nóng)民增加對土地的投資，規(guī)定土地承包期一般應(yīng)在15年以上。1993年4月，八屆全國人大將“家庭承包經(jīng)營”明確寫入《憲法》，使其成為一項(xiàng)基本國家經(jīng)濟(jì)制度，從而解決了多年來人們對家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度的爭論。1993年11月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策與措施》規(guī)定“在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變”，“允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓”。1998年，“土地承包經(jīng)營期限為30年”的土地政策上升為法律，穩(wěn)定承包關(guān)系具有了法律的保障。在中央文件的指引下，農(nóng)民以及農(nóng)村土地制度在各地也出現(xiàn)了局部創(chuàng)新，如山東省平度市出現(xiàn)了“兩田制”，在西北黃土高原經(jīng)濟(jì)較落后的地區(qū)出現(xiàn)了“四荒地”使用權(quán)拍賣，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)了“股份合作制”等多種形式。

2000年以后，我國農(nóng)村土地政策重點(diǎn)在于堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營制不動搖和規(guī)范土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。2001年12月，中央下發(fā)了《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》，指出“在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，允許土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)，是農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求，也符合黨的一貫政策”，“農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t”。2008年10月，十七屆三中全會召開，通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，開始了新一輪的農(nóng)村土地改革。過去規(guī)定的土地承包關(guān)系是“長期不變”，這次會議提出了要穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系“長久不變”，提出要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地經(jīng)營權(quán)。“要按照依法自愿、有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。”為了保障農(nóng)民權(quán)益，《決定》還明確了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中“三個(gè)不得”：即不得改變土地集體所有權(quán)性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民權(quán)益。

四、我國農(nóng)地政策變遷啟示

通過以上關(guān)于中國農(nóng)村土地政策變遷的歷史回顧，總結(jié)90年來農(nóng)地制度改革經(jīng)驗(yàn)，我們可以得出以下啟示。

1、農(nóng)村土地政策的制定，必須從實(shí)際出發(fā)適時(shí)創(chuàng)新

我國農(nóng)村土地政策九十年的變遷表明，農(nóng)村土地政策的制定，必須堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，根據(jù)變化了的形式，適時(shí)創(chuàng)新。在土地革命階段，我國最初主張實(shí)行“土地國有”政策，但在后來的實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，在一個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)落后、農(nóng)村的主要經(jīng)濟(jì)形式是小農(nóng)個(gè)體經(jīng)濟(jì)的國家里，用強(qiáng)制的辦法實(shí)行土地國有，會直接影響農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。因此根據(jù)當(dāng)時(shí)的農(nóng)村生產(chǎn)力水平及農(nóng)民的意愿，提出農(nóng)民土地所有制，極大地激發(fā)了廣大農(nóng)民參與革命的熱情。但是在農(nóng)業(yè)集體化階段，我們背離國情，對土地加以集中，實(shí)行公社集體所有，產(chǎn)品平均分配，嚴(yán)重脫離了當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力發(fā)展水平，結(jié)果對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成了很大的破壞。改革開放后家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，重新煥發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)熱情，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)快速發(fā)展，但這也絕不是一勞永逸的政策。當(dāng)前在農(nóng)村土地征用、農(nóng)地流轉(zhuǎn)等方面都出現(xiàn)了不少問題，需要我們不斷根據(jù)新的形勢，不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新，完善和深化家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。

2、農(nóng)村土地政策的制定，必須尊重農(nóng)民的利益

黨的農(nóng)村土地政策九十年的變遷告訴我們，農(nóng)村土地政策只有以滿足和保障農(nóng)民的利益為出發(fā)點(diǎn)才能獲得農(nóng)民的支持和擁護(hù)，農(nóng)民的利益得到滿足和保障，不僅能提高其生產(chǎn)積極性，而且能有力地保證農(nóng)村社會的穩(wěn)定，為農(nóng)村的穩(wěn)健發(fā)展創(chuàng)建良好的社會環(huán)境。土地是農(nóng)村集體最主要的資產(chǎn)，也是廣大農(nóng)民最主要的收入來源。因此農(nóng)村土地政策是否代表農(nóng)民利益，是否符合農(nóng)村發(fā)展的新形勢，對農(nóng)民利益保護(hù)、農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展關(guān)系極大，影響深遠(yuǎn)。什么時(shí)候農(nóng)民的利益維護(hù)的好，我們的革命和建設(shè)就能順利進(jìn)行，什么時(shí)候農(nóng)民的利益受到損害，農(nóng)村的發(fā)展就受到影響。家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制政策改革正是順應(yīng)了廣大農(nóng)民的利益要求，在農(nóng)村獲得了成功，并作為農(nóng)村的一項(xiàng)基本土地政策堅(jiān)持下來。但家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在運(yùn)行中也存在一些必須解決的問題，例如，土地產(chǎn)權(quán)不清晰，土地承包期限短和土地的頻繁調(diào)整，土地流轉(zhuǎn)制度的不健全，以及對農(nóng)地的非法占用，這都直接觸犯了農(nóng)民的權(quán)益，但現(xiàn)行的法律卻還不能對農(nóng)民的使用權(quán)實(shí)施有效的保護(hù)，因而，這就對新的土地政策的制定提出了挑戰(zhàn)。歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)啟示我們：無論什么時(shí)候，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長，發(fā)展生產(chǎn)力，使農(nóng)民受益并保障農(nóng)民利益，都是農(nóng)村土地政策制定的首要目標(biāo)。

3、農(nóng)村土地政策的制定，必須尊重農(nóng)民的創(chuàng)造性選擇

農(nóng)民是農(nóng)村改革發(fā)展的主體，蘊(yùn)含著巨大的創(chuàng)造能力。農(nóng)村土地政策只要尊重他們的創(chuàng)新精神，維護(hù)他們的廣大權(quán)益，滿足他們的各種需求，并為他們提供必要的條件和支持，才能激活和調(diào)動他們的積極性，以使我國農(nóng)村的改革和發(fā)展能形成一個(gè)創(chuàng)新的長效機(jī)制。農(nóng)村土地政策變遷的歷程表明，改革與廣大農(nóng)民的利益息息相關(guān)，農(nóng)民因而具有改革的內(nèi)在利益要求，他們最富有改革的勇氣和活力，能夠噴涌出無窮無盡的智慧。為此，農(nóng)村土地政策要始終堅(jiān)持群眾路線，尊重農(nóng)民的創(chuàng)造，傾聽農(nóng)民的呼聲，反映農(nóng)民的意愿，集中農(nóng)民的智慧和力量去發(fā)展我國農(nóng)村的生產(chǎn)力和各項(xiàng)事業(yè)。只有這樣，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)才能發(fā)展，農(nóng)村社會才能穩(wěn)定。

綜上所述，我國農(nóng)地政策的曲折歷程表明：農(nóng)地制度與政策的改革和建設(shè)是關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本問題，在新的世紀(jì)中，仍應(yīng)予以高度重視，絕不能聽之任之、漠然視之。

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