農(nóng)民工養(yǎng)老社會保險制度評介

徐剛

【摘要】 建立適合農(nóng)民工特點的養(yǎng)老保險制度，既是維護農(nóng)民工應(yīng)有的權(quán)益，解決農(nóng)民工老有所養(yǎng)的需要，也是構(gòu)建和諧社會不可或缺的重要內(nèi)容。本文評介了三種典型的農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度，并指出了在實施中的不足，以期我國盡早建立一套能夠使農(nóng)民工老有所養(yǎng)、公平合理的社會養(yǎng)老保險制度。

【關(guān)鍵詞】 農(nóng)民工養(yǎng)老保險社會保障

一、引言

農(nóng)民工，是指在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者進入城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)業(yè)戶口人員，農(nóng)民工是我國特有的城鄉(xiāng)二元體制的產(chǎn)物，是我國在特殊的歷史時期出現(xiàn)的一個特殊的社會群體。農(nóng)民工有廣義和狹義之分：廣義的農(nóng)民工包括兩部分人，一部分是在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的離土不離鄉(xiāng)的農(nóng)村勞動力，一部分是外出進入城鎮(zhèn)從事二、三產(chǎn)業(yè)的離土又離鄉(xiāng)的農(nóng)村勞動力。狹義的農(nóng)民工主要是指后一部分人。據(jù)有關(guān)部門調(diào)查，我國狹義農(nóng)民工的數(shù)量為1.2億人左右，廣義農(nóng)民工的數(shù)量大約為2億人。2004年以來，科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展重要主體的農(nóng)民工問題受到前所未有的關(guān)注，農(nóng)民工社會保障權(quán)益問題，尤其是農(nóng)民工養(yǎng)老社會保險制度得到了前所未有的重視。

養(yǎng)老保險也稱為年金制度，是國家依法強制實施、專門面向勞動者并通過向企業(yè)、個人征收養(yǎng)老保險費形成養(yǎng)老基金，用以解決勞動者退休后的社會保障問題的一項社會保險制度。養(yǎng)老保險是整個社會保險體系的核心，我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的構(gòu)建，也從其社會保險項目的制度化為起點。2006年初，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》、《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》和《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作指導(dǎo)意見的通知》等一系列重要文件，都對農(nóng)民工的社會保險工作提出了一系列原則要求，特別是對制定農(nóng)民工的社會養(yǎng)老辦法提出了明確具體的要求，總的指導(dǎo)思想是“低費率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移，并能夠與城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度相銜接”。很多地方政府根據(jù)中央的政策精神和當(dāng)?shù)氐那闆r，制定了地方性法規(guī)，規(guī)定農(nóng)民工參加社會養(yǎng)老保險的具體政策措施。

不少學(xué)者對此作了調(diào)研，從不同的角度，把全國各地農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險政策概括為不同的制度模式。本文主要對有代表性的三類制度進行評介：一是執(zhí)行現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會保險制度，農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工實行同等繳費、享受同等待遇。例如，廣東省深圳市。二是在現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會保險制度框架內(nèi)根據(jù)農(nóng)民工的情況適當(dāng)降低門檻。例如，浙江省杭州市。三是實行單獨的農(nóng)民工社會保險制度。例如，上海市。

二、三種典型的農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度

1、城保制度

城保制度是指將農(nóng)民工納入統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險體系。以深圳市為例。深圳市由于外來人口比重較大，所以也是較早探索農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的城市。早在2000年就將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系。2002年7月出臺了新條例的《若干實施規(guī)定》。新條例及其實施規(guī)定對非本市戶籍員工的基本養(yǎng)老保險的主要政策有：以員工的月工資總額為繳費基數(shù)（繳費基數(shù)的變動幅度在本市上年度城鎮(zhèn)職工月平均工資的60%~300%之間），員工繳5%，企業(yè)繳8%，員工個人賬戶為繳費工資的11%，其余部分（2%）計入共同基金。達到國家規(guī)定的退休年齡、累計繳費滿15年，且在達到國家規(guī)定的退休年齡的前5年在本市連續(xù)繳費的員工在本市按月享受養(yǎng)老保險待遇。達到國家規(guī)定的退休年齡但繳費年限不足的非本市戶籍員工，以及退休前調(diào)出或辭工離開本市的員工，個人賬戶積累額可以轉(zhuǎn)移或退還員工本人。2006年新的社會養(yǎng)老保險條例給付條件作了修改，首先取消了農(nóng)民工退休前5年必須在深圳連續(xù)繳費的限制，從而使他們和深圳戶籍員工享有同等的退休養(yǎng)老權(quán)利。其次，新的條例規(guī)定，對于達到退休年齡、不滿繳費年限的農(nóng)民工，退休時可以申請一次性領(lǐng)取個人賬戶積累額和一次性生活費，終結(jié)在本市的養(yǎng)老保險關(guān)系。這樣的制度安排相比原來的規(guī)定更具公平性，它使農(nóng)民工在退休后能分享到當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展的成果。

2、雙低制度

雙低制度是指對農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工社會保險采取“雙低”，即低門檻準入、低標準享受的辦法。以杭州市為例。浙江省農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險經(jīng)歷了兩個階段。2003年前浙江省農(nóng)民工參保主要是按照1997年和1998年該省有關(guān)文件的要求參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度，并制定了《浙江省職工基本養(yǎng)老保險條例》和《浙江省失業(yè)保險條例》，把農(nóng)民工納入養(yǎng)老保險和失業(yè)保險的范圍。2003年在《關(guān)于完善職工基本養(yǎng)老保險“低門檻準入，低標準享受”辦法的意見》中確定了“低門檻準入，低標準享受”的政策思路。并將農(nóng)民工養(yǎng)老保險的企業(yè)和個人繳費比例分別降至12%和4%（城鎮(zhèn)職工為22%和8%）。作為沿海的發(fā)達省市，杭州市外來農(nóng)民工規(guī)模這幾年呈現(xiàn)逐漸增長態(tài)勢。為了進一步規(guī)范操作、擴大覆蓋面。2006年11月杭州市又頒布《杭州市農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險低標準繳費低標準享受試行辦法》，于是農(nóng)民工參加社會養(yǎng)老保險又多了一種制度選擇。杭州市“雙低”辦法雖然也秉承了“低標準準入，低標準享受”宗旨，但是在制度內(nèi)容上，與上述強制性農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險條例有所區(qū)別，它以自愿性為原則。同時在對象、基金來源、待遇給付等方面它也有著自己特點：第一，參不參保聽?wèi){自愿與職工基本養(yǎng)老保險不同，是否參加“雙低”辦法養(yǎng)老，農(nóng)民工可以自愿選擇。第二，政策選擇更多元。有的農(nóng)民工，打工企業(yè)已參加職工基本養(yǎng)老保險，可以繼續(xù)按職工養(yǎng)老保險方式參保，也可以重新向單位申請按“雙低”辦法參保，兩者可選其一，個人賬戶里的錢合并計算。第三，制度間轉(zhuǎn)接更靈活。如果按“雙低”辦法繳了費，后又要求改為職工基本養(yǎng)老保險的，雙低年限可折算，如參加了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，到了法定退休年齡（男60周歲，女50周歲），又想按職工基本養(yǎng)老保險享受待遇，也可以把參加“雙低”辦法的繳費年限，折算成職工基本養(yǎng)老保險統(tǒng)一辦法繳費年限。第四，制度的地區(qū)間轉(zhuǎn)移提供了3種選擇：可轉(zhuǎn)移、可保留、可以一次性提前支取。

3、綜保制度

綜保制度是指對包括農(nóng)民工在內(nèi)的外來務(wù)工人員或非城鎮(zhèn)戶籍職工實行綜合保險?，F(xiàn)以上海市為例。上海市農(nóng)民工養(yǎng)老保險的有關(guān)規(guī)定，可見于《上海市外來從業(yè)人員綜合保險暫行辦法》，準確的說無論從對象的界定（外來工不等于農(nóng)民工）還是制度的內(nèi)容來看，它都不是一個專門針對農(nóng)民工養(yǎng)老保險的專門法規(guī)。該辦法于2002年9月1日開始實施，2004年進行了修改，2005年上海市勞動與社會保障局發(fā)布修改后的實施細則。該辦法盡管目前仍倍受爭議，然而，不可否認的是，它改變了上海農(nóng)民工養(yǎng)老保險缺失的狀況，一定程度上保障了進入上海的農(nóng)民工的社會保障權(quán)益。其相關(guān)規(guī)定如下：第一，參保對象為“外來從業(yè)人員”（包括有單位和無單位）和使用外來從業(yè)人員的國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)（包括外地施工企業(yè)）、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、個體經(jīng)濟組織。農(nóng)民工屬于該制度的覆蓋對象，并且從目前參保人員的結(jié)構(gòu)上來看，農(nóng)民工也占了大部份。第二，基金來源上。上海市綜合保險確定了個人不繳費的原則，單位的繳費基數(shù)為上海市上年度月平均工資的60%。工傷、住院、和老年補貼三項合計繳費比例為12.5％（其中養(yǎng)老保險為7％），外地施工企業(yè)的繳費比例為7.5％。第三，待遇享受上。上海市綜合保險規(guī)定，用人單位在三年內(nèi)為其使用的外來從業(yè)人員累計繳費滿十二個月者，即可獲得一份老年補貼憑證。其額度為實際繳費基數(shù)的7％。外來從業(yè)人員男性年滿60周歲，女性年滿50周歲時，可以憑老年補貼憑證一次性兌現(xiàn)老年補貼。從待遇水平看，綜合保險由于繳費水平低，因而待遇水平也較上海市城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險低。第四，制度銜接上。上海市綜合保險由于利用商業(yè)保險作為待遇支付平臺，因此在賬戶的地區(qū)轉(zhuǎn)移上具有一定優(yōu)勢。但是由于在籌資模式上采用了與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險不同的完全積累的個人賬戶模式，因而與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度間的轉(zhuǎn)接是該制度存在一個大問題。并且綜合保險的直接管理機構(gòu)為上海市外來勞動力就業(yè)管理中心，而城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的管理機構(gòu)為上海市社會保險管理局，二者在管理機構(gòu)與管理機制上都有所不同，這無疑也給兩種制度的銜接帶來了困難。在上海市綜合保險制度的有關(guān)規(guī)定中，并未對制度間的銜接作具體規(guī)定，這也是它招至微詞的重要原因。

三、現(xiàn)行制度的不足

從中央政策層面看，雖然制度規(guī)定并沒有排斥農(nóng)民工，但是，中央政策規(guī)定只是框架性和原則性，沒有明確的可操作性的規(guī)章制度，沒有強制性，對地方和企業(yè)沒有約束力，而且允許農(nóng)民工退保，這不利于農(nóng)民工的養(yǎng)老。對于各種制度給農(nóng)民工養(yǎng)老帶來的好處不言而喻，但我們更應(yīng)清晰看到：近些年來全國各地出現(xiàn)的農(nóng)民工“退保潮”現(xiàn)象就從某些方面反映了現(xiàn)行的各種農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度存在著缺陷或不足之處。

1、現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度不適應(yīng)農(nóng)民工的高流動性

現(xiàn)有農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度無法適應(yīng)當(dāng)代農(nóng)民工需求的主要原因之一就是農(nóng)民工流動性高，以及流向不確定，從而導(dǎo)致養(yǎng)老保險斷續(xù)或無法轉(zhuǎn)移。我國農(nóng)民工流動頻數(shù)大，流動以跨省際為主，這說明我國農(nóng)民工就業(yè)極不穩(wěn)定，頻繁流動，工作崗位變化快，工作周期短，必然要求養(yǎng)老保險與其流動而流動，但是，現(xiàn)行各種農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度基本不同，無法銜接，無法與農(nóng)民工這種高流動性相適應(yīng)，使他們的養(yǎng)老保險處于“建立—解除—再建立—再解除”這種尷尬的循環(huán)局面，繁瑣的轉(zhuǎn)移程序，最后導(dǎo)致養(yǎng)老保險無法轉(zhuǎn)移而退保終止。

2、農(nóng)民工收入普遍偏低，繳費負擔(dān)重

農(nóng)民工的流動性高自然導(dǎo)致其工作不固定，收入自然也不穩(wěn)定，甚至?xí)幱跁簳r性和較長時間收入中斷，所以收入普遍偏低。假設(shè)使用“納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度”，一半以上月工資達不到城市職工月收入的一半的農(nóng)民工，是無法以城鎮(zhèn)職工工資收入水平繳納保險費用的，最后只能導(dǎo)致農(nóng)民工對養(yǎng)老保險望而卻步。

3、繳費年限的持續(xù)性難以保證

現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度規(guī)定，農(nóng)民工在男性年滿60周歲、女性年滿55周歲，累計繳納滿15年以上，可按規(guī)定領(lǐng)取基本養(yǎng)老保險金?，F(xiàn)實中要達到如此長的繳費年限，再加上可能還要等上幾十年才能享受到保險金，對經(jīng)濟收入偏低，甚至沒有正常保證的農(nóng)民工而言十分不易。由于受多種因素影響，許多農(nóng)民工既不可能固定于一地就業(yè)，也沒有耐心、沒有信心等待幾十年以后去領(lǐng)取一份不確定的養(yǎng)老金，因此，會導(dǎo)致農(nóng)民工喪失對養(yǎng)老保險的那種欲求與期盼。

四、結(jié)語

近些年來，各級和各地政府對農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度的探索和實踐取得了一定的成績、積累了一定的經(jīng)驗。但是，總體上看，當(dāng)前農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度仍然很不完善，各種制度模式互不銜接，各自為陣，十分混亂。農(nóng)民工是一個權(quán)益容易受到侵害的弱勢群體，只有給農(nóng)民工以穩(wěn)定的、可預(yù)期的社會養(yǎng)老保險制度才能有利于和諧社會的構(gòu)建。因此寄希望各地區(qū)、各部門要結(jié)合實際，針對不同農(nóng)民工群體，分步驟、分階段地推進社會養(yǎng)老保險體制改革，建立健全與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的多層次、廣覆蓋的社會養(yǎng)老保險體系，最終完成向建立一套能夠使農(nóng)民工老有所養(yǎng)、公平合理的全國統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度的過渡。

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