云南城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展現(xiàn)狀及條件分析

張榆琴 李學(xué)坤

【摘要】 云南省已進入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加快推進農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的重要戰(zhàn)略機遇期，為破解城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”，推進城鎮(zhèn)化進程，云南將創(chuàng)新政策措施，用全國最優(yōu)惠的政策推動符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。本文通過了解云南城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的現(xiàn)狀，并對其發(fā)展條件進行分析，以期為云南城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供幫助。

【關(guān)鍵詞】 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展條件

近年來，云南經(jīng)濟雖然得到了快速發(fā)展，但城鄉(xiāng)居民收入差距卻遠高于全國平均水平，城鄉(xiāng)差距呈現(xiàn)不斷拉大趨勢。與全國相比，云南的城鄉(xiāng)收入差距比較明顯：2009年全國城鄉(xiāng)收入比平均為3.3∶1，而云南為4.28∶1，比西部的西藏（3.78∶1）、廣西（3.89∶1）、甘肅（3.95∶1）、陜西（4.17∶1）的城鄉(xiāng)收入比都偏高；比中部的江西（2.76∶1）、湖北（2.85∶1）、河南（2.99∶1）、湖南（3.07∶1）、山西（3.30∶1）、安徽（3.13∶1）差距增大；而比起東部發(fā)達地區(qū)的天津（2.01∶1）、北京（2.23∶1）、上海（2.34∶1）、浙江（2.46∶1）、江蘇（2.57∶1）差距則極其明顯。從云南的歷史發(fā)展情況來看，云南城鄉(xiāng)收入差距80年代屬于相對較低，自90年代開始差距被快速拉大，2005年接近了5∶1。雖然自2006年開始逐漸降低，但是仍然維持在一個相當高的水平，即從2000年以來，云南城鄉(xiāng)收入差距均超過了4∶1的過高比率水平。而世界銀行1998年發(fā)展報告根據(jù)36個國家的數(shù)據(jù)，認為城鄉(xiāng)之間收入比率超過2的情況較少。因此，云南省城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及發(fā)展失衡已相當明顯，如何改變這種狀況，推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，是云南省當前亟待解決的問題。

一、云南發(fā)展概況

1、城鄉(xiāng)生活和消費水平

城鄉(xiāng)居民生活水平變化最終反映為消費水平的變化。從總體上看，2010年云南城鎮(zhèn)居民人均消費性支出達到11074元，比1978年的314元增長了34倍，年平均增長107%；全省農(nóng)民人均生活消費支出由1978年的113.4元增加到2010年3398元，增長28倍，年平均增長90.5％。城鄉(xiāng)消費支出比率自1978年至2010年一直維持在2倍以上，2000年達到了歷史高點4.08∶1，之后逐漸回落，2007年降低到3.00∶1，但是最近幾年又有所拉大。

2、云南城鄉(xiāng)教育發(fā)展水平

目前，全省有小學(xué)校15826所（一師一校點6054所）；普通初中學(xué)校1619所（不含九年一貫制學(xué)校）；高中階段毛入學(xué)率為52%，人均受教育年限接近7年；高等學(xué)校59所。隨著“普九”省級驗收工作的完成，全省129個縣（市、區(qū)）全部實現(xiàn)“普九”目標。但是由于多年來云南農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入總量不足，教育落后，人力資本存量低，且在“一元化目標，二元化結(jié)構(gòu)”的制度設(shè)計下，讓二元化政策的農(nóng)村孩子在一元化目標（升學(xué)、上大學(xué)）中與城市孩子進行競爭，這本身就存在著差距和問題。

目前農(nóng)村低學(xué)歷人口的比例遠遠高于城市人口，城鄉(xiāng)之間的巨大差距不僅成為云南省，也成為我國最主要、最顯著的教育差距。云南農(nóng)村基礎(chǔ)教育在發(fā)展水平、辦學(xué)條件、經(jīng)費投入、師資隊伍、教育質(zhì)量等方面與城市基礎(chǔ)教育存在著很大的差距。

3、云南城鄉(xiāng)社會發(fā)展水平

（1）城鄉(xiāng)醫(yī)療。云南省城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源配置嚴重失衡。重城市、輕農(nóng)村的發(fā)展弊端，制約著城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。80%的衛(wèi)生資源集中在占總?cè)丝跀?shù)26.6%的城市，特別是集中在昆明等大中城市；而占人口總數(shù)73.4%的農(nóng)村只擁有20%的衛(wèi)生資源。醫(yī)療資源中最關(guān)鍵的醫(yī)療衛(wèi)生人才，全省共有醫(yī)技人員16.75萬人，其中47%在城市，53%在農(nóng)村。

云南省農(nóng)村醫(yī)療體制改革起步晚，發(fā)展快，新農(nóng)合試點范圍和參合群眾迅速擴大，從2003年開始試點到2005年全線鋪開參合率達到81.4%，到2010年參與2011年新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)村居民參合率達到了96.18%。云南省2010年新農(nóng)合人均籌資水平已經(jīng)提高到140元。其中，中央財政補助60元、地方財政補助60元、個人繳費20元。在此基礎(chǔ)上，全省新農(nóng)合住院實際補償比例要力爭達到60%，個人報銷補償最高限額要達到3萬元，并將逐步實現(xiàn)新農(nóng)合一網(wǎng)通、一本通和一卡通。但是，與城鎮(zhèn)醫(yī)療保險相比，云南農(nóng)村新型醫(yī)保還存在許多問題：一是醫(yī)保費用相對偏低，在醫(yī)藥費用居高不下情況下，農(nóng)村群眾醫(yī)療壓力仍然很大；二是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級報銷流程復(fù)雜，百姓難于理解；三是全省至今仍然未達“一無三配套”目標，約40％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院不能開展外科常規(guī)手術(shù)，嚴重增加了農(nóng)村居民的負擔(dān)。

（2）城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險幾經(jīng)改革，目前，實行中央補助、省財政補助、單位繳納（中央企業(yè)、農(nóng)墾企業(yè)、私營企業(yè)20％，省屬行業(yè)企業(yè)與地州市企業(yè)各24％，個體工商戶18％）、職工個人繳納費（統(tǒng)一執(zhí)行8％）的統(tǒng)籌辦法，到2009年全省城鎮(zhèn)職工參保306.54萬人，其中，參保職工216.32萬人，參保離退休人員90.22萬人。

云南農(nóng)村養(yǎng)老仍以家庭養(yǎng)老為主（占全省農(nóng)村人口的96.3％），以村集體“五保戶”形式為輔。家庭養(yǎng)老實際由二部分組成：一是靠老人承保的“土地”；二是靠子女養(yǎng)老。由于大部分農(nóng)村集體經(jīng)濟成為“空殼”，五保戶“養(yǎng)老在許多地方僅僅成為供應(yīng)口糧和死后埋葬”。

總體而言，云南城鎮(zhèn)農(nóng)村基本養(yǎng)老保險均在逐漸增長，這也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中讓人欣慰的一件事情，但是從各自所占人口比例來看，農(nóng)村養(yǎng)老保險的比率相當?shù)?。由于人口基?shù)過大，即使每年養(yǎng)老保險均在增長，但所占比例卻變化不大，僅占4%～5%。

（3）城鄉(xiāng)最低生活保障。同全國一樣，上世紀在談及低保即居民最低生活保障時，專指城鎮(zhèn)居民，并不包括農(nóng)村農(nóng)民。自2007年起云南省人民政府決定在全省全面建立和實施農(nóng)村最低生活保障制度以來，云南農(nóng)村最低生活保障相比城鎮(zhèn)最低生活保障發(fā)生了非常明顯的變化，保障人口自2005年的2.6萬人增長至2009年的338.6萬人，增幅十分巨大。

二、云南統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的條件分析

1、城鄉(xiāng)差距縮小的政策保障

改革開放初期，黨中央連續(xù)5年的“1號文件”都是關(guān)于農(nóng)村政策的，這為農(nóng)村發(fā)展鑄就了堅強的政策后盾。2004年中央下發(fā)《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》，再次把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題作為中央“1號文件”的主題。2009年中央“1號文件”再度聚焦“三農(nóng)”，除了在前面6個“1號文件”的基礎(chǔ)上強調(diào)促進農(nóng)民增收、深化農(nóng)村改革、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)全面建設(shè)社會主義新農(nóng)村、加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)等重大內(nèi)容外，進一步提出國家將加大對農(nóng)業(yè)的支持和保護力度外，國家將把加大“三農(nóng)”投入、增加農(nóng)業(yè)補貼等作為擴大內(nèi)需、實施積極財政政策的突破口。

云南是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大省，也是農(nóng)村發(fā)展中面臨困難最多的一個省份，中央的“1號文件”對云南省農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展帶來了深刻影響，云南省相應(yīng)實施了一系列的農(nóng)業(yè)支農(nóng)政策。如加大惠農(nóng)政策扶持力度，提高糧食最低收購價，擴大主要農(nóng)產(chǎn)品儲備；加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村民生工程等投入；推行農(nóng)村稅費改革，取消農(nóng)業(yè)稅，切實減輕農(nóng)民負擔(dān)；新農(nóng)村合作醫(yī)療的試點和推廣；對種糧農(nóng)民實行直接補貼，擴大退耕還林、還森林生態(tài)效益等林業(yè)直補范圍，調(diào)動廣大農(nóng)民種糧積極性，保障糧食安全；繼續(xù)推進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，加速農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程。

2、城鄉(xiāng)和諧構(gòu)建的經(jīng)濟基礎(chǔ)

（1）工業(yè)經(jīng)濟：運行既好又快，是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的堅實保障。改革開放30年來，云南省堅持突出發(fā)展這一主題，以經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線，以改革開放和科技進步為動力，以提高人民生活水平為根本出發(fā)點，緊緊抓住國家加快西部大開發(fā)和建立中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)的戰(zhàn)略機遇，加速推進連接?xùn)|南亞、南亞的國際大通道建設(shè)，著力打造綠色經(jīng)濟強省和民族文化強省，不斷推進新型工業(yè)化和城市化進程，著力培育和壯大煙草、生物資源開發(fā)創(chuàng)新、旅游、電力和礦產(chǎn)五大支柱產(chǎn)業(yè)，促進經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，全省國民經(jīng)濟運行的質(zhì)量和效益有了顯著提高，取得了長期以來難得的明顯成效，城鄉(xiāng)居民生活水平不斷改善，各項社會事業(yè)不斷發(fā)展，經(jīng)濟社會發(fā)展處于近10年來最好階段。強勁的經(jīng)濟基礎(chǔ)，為云南今后全面建設(shè)小康社會，加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，實施“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”給予了充分的保障。

（2）農(nóng)村經(jīng)濟：初具規(guī)模，積累能力得到了加強。經(jīng)過多年建設(shè)，云南農(nóng)村綜合經(jīng)濟實力上升較快。全省農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值1978年僅為40.02億元，1993年增加到799.33億元，而2010年則達到了1810.53億元，比1978年增長了45倍，年平均增長5.7%；全省農(nóng)民人均純收入由1978年的130.6元增加到2010年的3952元，增長30.26倍，年平均增長11.1%；糧食總產(chǎn)量由1978年的864.05萬噸增加到2007年的1650萬噸，增長90.96%，年平均增長1.8%；云南省農(nóng)村的面貌發(fā)生了較大的變化，農(nóng)民的生活水平有了大幅度的提高。云南農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中扮演了越來越重要的角色。

（3）外貿(mào)經(jīng)濟：云南面向東盟的橋頭堡。云南與緬甸、老撾、越南接壤，邊境線總長為4060公里。截至2007年底，全省共有20個口岸，其中國務(wù)院批準的一類口岸有12個（公路口岸7個、鐵路口岸1個、航空口岸2個、水運口岸2個）；經(jīng)省政府批準的二類口岸有8個（均為公路口岸）。另外還有九十多條邊境通道、一百多個邊民互市點。通過昆曼國際大通道，云南可直接進入東南亞，直達印度洋，是中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)的橋頭堡。目前云南省正著力打造的第三亞歐大陸橋，是中國聯(lián)通歐洲和大西洋的核心樞紐。云南作為一個農(nóng)業(yè)大省，可以“中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)”、“10+1”及大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作（GMS）的發(fā)展為契機，提升“橋頭堡”戰(zhàn)略，立足對外貿(mào)易，打造一批面向南亞、東南亞和太平洋的農(nóng)業(yè)品牌，提高產(chǎn)成品的高附加值，走生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)和認證農(nóng)業(yè)的國際化道路，提高云南農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力。

（4）生態(tài)經(jīng)濟：云南經(jīng)濟制高點。在全球高舉生態(tài)經(jīng)濟大旗的今天，生態(tài)經(jīng)濟毫無疑問成為了21世紀世界經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略重點。黨的十七大提出建設(shè)“生態(tài)文明”國家，云南正處于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化加快發(fā)展的歷史時期，保護與發(fā)展的矛盾突出，只有加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，全面推動生態(tài)文明建設(shè)，才能建設(shè)好國家大西南生態(tài)屏障，發(fā)揮云南生態(tài)資源豐富的比較優(yōu)勢，實現(xiàn)云南經(jīng)濟社會發(fā)展的新跨越。云南將立足工業(yè)基礎(chǔ)，抓住農(nóng)、牧、林業(yè)特色明顯、生態(tài)環(huán)境良好的實際，走生物多樣性可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)經(jīng)濟之路。2009年6月通過專家評審的《七彩云南生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃綱要》提出從生態(tài)意識文明、生態(tài)行為文明、生態(tài)制度文明層面，確立了培育云南生態(tài)意識、發(fā)展云南生態(tài)經(jīng)濟、保障云南生態(tài)安全、建設(shè)云南生態(tài)社會、促進云南生態(tài)文明制度建設(shè)等任務(wù)，在省級層面把云南打造成為生態(tài)經(jīng)濟的制高點，對于云南的全面、持續(xù)發(fā)展具有顯著的意義。

3、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的社會條件

農(nóng)村和城市是相互聯(lián)系、相互依賴、相互補充、相互促進的。農(nóng)村發(fā)展離不開城市的輻射和帶動，城市發(fā)展離不開農(nóng)村的促進和支持。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展實質(zhì)是給城鄉(xiāng)居民平等的發(fā)展機會，要求把農(nóng)村經(jīng)濟與社會發(fā)展納入整個國民經(jīng)濟與社會發(fā)展全局之中進行通盤籌劃、綜合考慮，以城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展為最終目標，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，統(tǒng)籌解決城市和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展中出現(xiàn)的各種問題，打破城鄉(xiāng)界線，優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)共同繁榮。通過城鄉(xiāng)布局規(guī)劃、政策調(diào)整、國民收入分配等手段，促進城鄉(xiāng)各種資源要素合理流動和優(yōu)化配置，不斷增強城市對農(nóng)村的帶動作用和農(nóng)村對城市的促進作用，縮小城鄉(xiāng)差距、工農(nóng)差距和地區(qū)差距，使城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會實現(xiàn)均衡、持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展，使城鄉(xiāng)分割的傳統(tǒng)“二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)”向城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)代“一元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)變。

（注：本文系云南省應(yīng)用基礎(chǔ)研究計劃基金項目“刺激消費政策對云南民族貧困地區(qū)民生改善影響研究”（項目編號：2011FZ094）的階段性研究成果。）

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