論美國行政裁決中的行政法官制度

官繼慧

(武漢大學(xué) 法學(xué)院,武漢 430072)

論美國行政裁決中的行政法官制度

官繼慧

(武漢大學(xué) 法學(xué)院,武漢 430072)

現(xiàn)代社會和經(jīng)濟的發(fā)展使民事糾紛案件日益膨脹,行政裁決在處理民事糾紛方面有著不可比擬的優(yōu)越性,它比法院訴訟更加高效和便宜.美國政府管理的良性運作有賴于行政法官制度的建立和完善,行政法官在行政裁決中由于其專業(yè)性和高效性而備受青睞.此外,完整的審查制度能夠更好地維護行政機關(guān)政策適用的一致性,也能更好地保護公民權(quán)利.

美國;行政裁決;行政法官;替代性爭議解決方式;內(nèi)部審查;司法審查

現(xiàn)代社會中行政機關(guān)被賦予了越來越多的權(quán)力,行政機關(guān)擁有制定規(guī)章的部分立法權(quán)力,同時擁有通過行政裁決來解決爭議的準司法權(quán)力.美國社會的高度發(fā)達有賴于政府行政部門的高效運作,其中最重要的就是及時應(yīng)對危機和解決糾紛的能力.行政法官作為行政裁決的主要實施者,對支持這一機制的成功運轉(zhuǎn)起著不可替代的作用.

一、行政法官的界定

早在1946年《聯(lián)邦行政程序法》(APA)頒布之前,就存在政府官員作為聽證審查官主持聽證并作出裁決的情況."審查官"(examiner)這一術(shù)語的使用至少可以追溯到1906年,當時立法機構(gòu)修訂了《州際商業(yè)法案》(Interstate Commerce Act),也就是Hepburn法案,該法案授權(quán)任命審查官有權(quán)采信證據(jù).州際商務(wù)委員會根據(jù)該法令立刻行使權(quán)力任命了審查官,并且在1907年任命了首席審查官.1914年國會立法建立聯(lián)邦貿(mào)易委員會(Federal Trade Commission,FTC)并賦予該委員會權(quán)力來任命審查官,授權(quán)聯(lián)邦貿(mào)易委員會任命審查官的法律條文在隨后1916年的《航運法》(Shipping Act)以及之后建立的許多監(jiān)管性機構(gòu)的授權(quán)法中都得到了復(fù)制.

在1966年《聯(lián)邦行政程序法》的法典編撰當中,把最初"審查官"的名稱更改為"聽證審查官"(hearing examiner).該頭銜到了1972年得到進一步的提升,成為"行政法法官"(administrative law judge, ALJ).有人甚至提出行政法法官應(yīng)該更名為"美國行政部門法官"(United States judge of the executive department),其理由是"行政法法官類似于根據(jù)憲法第三條款而任命的聯(lián)邦法官"[1].

然而,行政法法官只是受到美國《聯(lián)邦行政程序法》保護的在聯(lián)邦政府行政機關(guān)內(nèi)主持聽證、履行行政司法功能的特殊群體;事實上,在聯(lián)邦層面、州層面以及地方層面,還存在大量不受《聯(lián)邦行政程序法》保護的行政人員,他們履行著和行政法法官幾乎一樣的功能,本文將他們界定為非行政法法官(Non-ALJ).美國行政法官(administrative judge,AJ)隊伍實際上既包含了受美國《聯(lián)邦行政程序法》保護的行政法法官,也包括了不受《聯(lián)邦行政程序法》保護的非行政法法官.

二、行政裁決

追溯行政機構(gòu)的爆炸性增長和行政法的不斷發(fā)展,行政裁決已經(jīng)成為美國最大的裁決體制,這符合人們長期的一個觀點,那就是"行政事務(wù)通常都復(fù)雜而且技術(shù)要求很高,因此要求裁決者必須具有相當?shù)奶貏e專家知識"[2].行政裁決已經(jīng)成為公民最有可能和政府打交道的方式.僅就聯(lián)邦層面來說,在2007年大約有1400名行政法法官,而與此同時,傳統(tǒng)的普通法院的法官卻只有850名.而在聯(lián)邦層面、州層面和地方層面,還有為數(shù)眾多、被地方和各個部門冠以種種稱謂的非行政法法官.所以行政司法體系僅就規(guī)模來說就往往被稱做政府除行政、司法、立法之外的"第四部門".正如紐約市律師協(xié)會的一份報告中指出的那樣,"現(xiàn)代政府的功能幾乎都不可避免地要求把其涉及的某些權(quán)利必須置于行政裁決的審查之下"[3].

行政裁決就像在行政機關(guān)的環(huán)境下的普通法院裁決,在有些情況下,行政裁決和法院裁決幾乎一模一樣.假若法令要求訴訟必須記錄在案,那么行政裁決就屬于正式裁決,受到《聯(lián)邦行政程序法》第554、556及557條的制約,正式裁決更像是法院裁決.另外,根據(jù)《聯(lián)邦行政程序法》,還存在其他形式的裁決,這些裁決不怎么像法院裁決,在有些情況下,根本就不像法院裁決.它們不屬于正式裁決,所以不用遵循《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定的正式裁決中的必需要求,它們通常被稱為非正式裁決.行政機關(guān)的每個行動都會涉及很多世俗之事,比如許可或拒絕申請進入政府大樓、要求外國人離開美國……這些俗務(wù)最終都可能成為《聯(lián)邦行政程序法》中所稱之為的"命令"(order),而命令的產(chǎn)生正是來源于對這些俗務(wù)進行行政裁決的結(jié)果.根據(jù)《聯(lián)邦行政程序法》,行政裁決是指行政機關(guān)形成命令的過程,而命令則是行政機關(guān)除規(guī)章制定之外的最終處置或部分處置,但是包括行政許可.因此,除非行政機關(guān)的行政行為最終結(jié)果是規(guī)章,否則它就一定是命令,而命令則是行政裁決的產(chǎn)品.《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定了裁決根據(jù)程序的正式程度可分為兩類:正式裁決和非正式裁決.

1.正式裁決

根據(jù)《聯(lián)邦行政程序法》第554條(a)款,檢測行政訴訟是否以正式裁決來履行的方法就是該事件的監(jiān)管實體法是否要求"必須以記錄在案(公開)方式來進行".行政機關(guān)裁決的權(quán)力類似于法院裁定的權(quán)力,行政機關(guān)可以作出對政府或向第三方進行經(jīng)濟補償?shù)拿?此外,行政機關(guān)可以發(fā)布像法院禁令一樣的命令,只不過稱謂多種多樣罷了,比如在聯(lián)邦貿(mào)易委員會叫做"終止令",在證券交易委員會叫做"禁止令",在移民管理局則叫做"驅(qū)逐遣返令".

正式裁決非常近似于法院裁定,國會之所以授權(quán)讓行政機關(guān)負責(zé)正式裁決而不是讓法院負責(zé)類似的案子,主要原因有如下幾點:

(1)案件數(shù)量驚人,現(xiàn)有聯(lián)邦法院的法官隊伍無法承受如此巨大而遙遙不可及的任務(wù).國會也不愿意通過增加法官隊伍來解決這些問題,因為如此做會使美國政權(quán)三權(quán)的相互制衡受到威脅,因為天文數(shù)字的法官隊伍從客觀上使這種制衡終究會失去平衡.

(2)行政機關(guān)本身所具有的獨特專業(yè)知識可以使之在處理上述涉及專業(yè)領(lǐng)域的案件時更高效.不同的行政機關(guān)專注于不同的專業(yè)領(lǐng)域,其范圍具有局限性,所以案件也具有相當?shù)南嗨菩再|(zhì).行政機關(guān)在處理這些案件的過程中所積累的經(jīng)驗可以使案件的處理保持較高的一致性.

(3)行政案件性質(zhì)的不同,要求案件處理的過程具有差別性.例如,在涉及民事的案件中,普通法院要求使用相同的程序,如果涉及重大的經(jīng)濟利益或國家政策,則要求有陪審團的存在.而在行政案件中,并沒有陪審團這一概念,這就使得行政裁決更具有靈活性.

行政機關(guān)的正式裁決是從接到訴訟請求之時就開始的,通常由行政機關(guān)成員通過行政程序來決定是否對其進行聽證.行政機關(guān)可以自身作出選擇,是通過規(guī)章制定的方式還是聽證裁決的方式來解決問題.進行正式聽證的目的是讓行政法官把聽證的過程記錄在案,其對事實的認定是行政機關(guān)在進行內(nèi)部審查之時可以信賴的依據(jù),從而作出是否采納行政法官意見作為行政機關(guān)的最終意見的決定.

2.非正式裁決

正式程序所提供的保護基本上相當于當事人在民事訴訟審判中所受到的保護.與此相比,非正式程序?qū)Ξ斒氯颂峁┑谋Ｗo要少得多.盡管《聯(lián)邦行政程序法》詳細規(guī)定了進行規(guī)章制定的非正式程序,卻沒有對非正式裁決作出過任何特別程序的強制規(guī)定.

1946年《聯(lián)邦行政程序法》對正式聽證進行了要求,是因為那時行政機關(guān)管理以及對重要經(jīng)濟領(lǐng)域監(jiān)管的最主要方式是政策制定.《聯(lián)邦行政程序法》強制要求使用正式程序的情況只有:明確的法律語言要求聽證會必須記錄在案或者法院或者行政機關(guān)假定需要舉行記錄在案的聽證會.《聯(lián)邦行政程序法》故意沒有規(guī)定行政機關(guān)在非正式裁決中必須遵循的程序,就是希望行政機關(guān)能從實際考慮,根據(jù)具體情況和發(fā)展變化而采用靈活的解決方式.有學(xué)者研究表明,高達90%以上的行政裁決不需要或者不要求記錄在案.[4]負責(zé)制定《聯(lián)邦行政程序法》的司法部長會議對此有過評述:"在絕大多數(shù)因行政過程而存在的爭議中,必須采用正式裁決的案件只占到行政裁決總數(shù)中很小的一部分."[5]

在現(xiàn)實情況下,只要《聯(lián)邦行政程序法》或監(jiān)管行政機關(guān)的法律沒有作出具體規(guī)定,行政機關(guān)通常會選擇非正式裁決程序而不是正式裁決程序.這并不值得驚訝,因為行政機關(guān)這樣做的目的就是要拋棄程序上的正式性束縛從而達到追求效率的結(jié)果.最高法院對于在非正式裁決聽證中合乎憲法上的程序性權(quán)利解釋為"只需要進行證據(jù)性聽證即可".①Mathews v.Eldridge,424 U.S.319,343(1976).

直至今日,還不存在統(tǒng)一的方法來決定行政機關(guān)到底應(yīng)該采納非正式裁決還是《聯(lián)邦行政程序法》上的正式裁決.從歷史上來說,法院曾經(jīng)采用過三種完全不同的方法來判定:第一種方法就是假定法律語言規(guī)定不明確時采用非正式裁決的方式;第二種方法就是要求在法律語言規(guī)定不明確時采用正式裁決的方式,它假定在缺乏國會有意采納非正式裁決方式的情況下就必須采用正式裁決的方式;第三種方法就是對行政機關(guān)選擇正式裁決或非正式裁決方式的合理解釋予以尊重,這個方法主要來自于1984年法院在 Chevron U.S.A.v.Natural Resources Defense Council②Chevron U.S.A.v.Natural Resources Defense Council,467 U.S.837(1984).裁定中的態(tài)度.第三種方法是一種最新的方式,而且大有蔓延的傾向.

絕大多數(shù)的行政機關(guān)裁決并不是《聯(lián)邦行政程序法》所規(guī)定的正式裁決,這些所謂的非正式裁決的程序由管理該行政機關(guān)的法令及規(guī)章確立.從某種意義上來說,"非正式"并不是用來描述聽證的正式程度.由移民法官(immigration judge)主持的移民訴訟(removal proceedings)就是一個行政裁決的很好的例子.該類型裁決屬于非正式裁決,看起來卻非常正式,但并不受《聯(lián)邦行政程序法》的約束."移民案件占到非行政法法官主持聽證處理案件總數(shù)的幾乎一半,這些案件的聽證相對較為正式,采用抗辯方式進行."[6]

美國國會于1990年通過了《行政爭議解決法》, 1996年又對該法進行了修正.該法規(guī)定:只要行政爭議當事人同意,即可采用替代性爭議解決方式(alternative dispute resolution,ADR)來解決爭議.替代性爭議解決方式在非正式行政裁決中被廣泛采用,主要是因為非正式裁決案件數(shù)量太多,為了提高行政效率,降低行政成本,美國聯(lián)邦行政機構(gòu)在非正式行政裁決中大量采用替代性爭議解決方式.

替代性爭議解決方式在澳大利亞等其他國家也被稱做外部爭議解決方式.[7]它表示不通過訴訟方式,存在爭議的各方當事人達成一致意見以解決糾紛的過程.之所以稱之為替代性爭議解決方式,其產(chǎn)生的初衷就是作為正式的法院聽證或法院訴訟的一種替代.它是一個集合名詞,表示爭議的各方當事人在第三方介入的情況下解決爭議的方式,替代性爭議解決方式就是在司法程序(正式法院訴訟)之外解決爭議的方法和方式的集合.替代性爭議解決方式在實現(xiàn)正義方面比法院的效率更高也更為行之有效.

美國《行政爭議解決法》的第二部分陳述了國會決定采納替代性爭議解決方式的原因:(1)行政的過程就是為了提供一種快捷、專業(yè)和經(jīng)濟的途徑來解決爭議,以替代向聯(lián)邦法院的訴訟;(2)行政訴訟已經(jīng)變得越來越正式,成本高昂和冗長,由此產(chǎn)生了不必要的時間浪費,并且降低了讓各方當事人達成一致共識的爭議解決成功的可能性;(3)替代性爭議解決方式已經(jīng)在私法領(lǐng)域使用了很多年,在恰當?shù)臈l件中已經(jīng)解決了很多爭議,并且表現(xiàn)得更迅捷、更經(jīng)濟,以及更能平息爭議;(4)替代性爭議解決方式能夠帶來更具有創(chuàng)造性、更高效以及更合情理的結(jié)果; (5)替代性爭議解決方式具有的優(yōu)勢使其可以被廣泛應(yīng)用在各種各樣的行政管理中;(6)明確授權(quán)使用替代性爭議解決方式能夠消除現(xiàn)存法律中行政機關(guān)權(quán)力的模糊性;(7)聯(lián)邦行政機關(guān)不僅能夠從這一在私法領(lǐng)域得到發(fā)展的技術(shù)中獲益,而且有可能在進一步發(fā)展和完善該技術(shù)中起到帶頭作用.③Pub.L.No.101-552,104 Stat.2736.

民事糾紛案件數(shù)量不斷攀升,案件類型不斷復(fù)雜化,使得法官的工作任務(wù)壓力日益繁重,利用替代性糾紛解決方式是為了克服法院訴訟的固有弊端,彌補訴訟的不足,分擔法院訴訟的壓力,從而有效解決糾紛.替代性爭議解決方式被廣泛應(yīng)用于行政裁決的非正式程序中也是必然的選擇.

在非正式行政裁決中,替代性爭議解決方式被廣泛采用,保障了行政機構(gòu)與相對人處于平等的地位.由于建立在雙方當事人平等、自治的基礎(chǔ)上,因此在行政爭議中,作為當事人一方的行政機構(gòu)和個人當事人是一種平等的關(guān)系.平等關(guān)系更有利于爭議的解決.

替代性爭議解決方式顯著的特點首先就是程序十分靈活,當事人可視其爭議的具體情況來選擇合適的解決方案和程序,因此處理糾紛費用低廉,方便快捷.其次,替代性爭議解決方式是以妥協(xié)而非對抗的方式來解決糾紛的,因此這種方式更為和諧,更有利于雙方當事人,基本上不會因為出現(xiàn)糾紛就徹底破壞雙方當事人因利益關(guān)系而繼續(xù)合作的可能性.在非正式裁決中廣泛使用替代性爭議解決方式要求行政法官更為積極主動地促使當事人雙方盡可能達成共識,避免使用耗時耗力的裁決程序.

三、審查制度

對于行政法官經(jīng)過聽證作出的決定,一般存在兩個層次的審查方式:第一級審查就是行政機關(guān)首腦根據(jù)卷宗對行政法官的決定進行審查,從而形成行政機關(guān)的最終裁定,即內(nèi)部審查;第二級審查就是當事人對行政機關(guān)的最終裁定不服,可以向聯(lián)邦法院提起民事上訴,聯(lián)邦法院對行政機關(guān)的決定依法進行司法審查.

1.行政機關(guān)內(nèi)部審查

根據(jù)《聯(lián)邦行政程序法》,一旦行政機關(guān)沒有主持對證據(jù)的采信,主持的雇員或者合格擔任聽證主持的雇員,也就是行政法官必須對案件作出最初的決定,除非行政機關(guān)在具體案件中或者一般規(guī)定中不要求將完整書面記錄提交給行政機關(guān)作為決定根據(jù).一旦主持聽證的雇員作出最初的決定,如果對該決定沒有進一步的訴訟,那么該決定就成為行政機關(guān)的最終決定,除非在規(guī)章規(guī)定的時間范圍內(nèi)出現(xiàn)向行政機關(guān)上訴或者行政機關(guān)主動進行審查的情況.

在接到對初始決定上訴或者對其進行審查時,行政機關(guān)擁有其在作出初始決定過程中的一切權(quán)力,除非通過公告或根據(jù)規(guī)章行政機關(guān)對此作出限制.一旦行政機關(guān)在沒有主持聽證和對證據(jù)進行采信的情況之下作出決定,主持聽證的雇員或者根據(jù)556條款合格主持聽證的雇員必須首先作出推薦性決定,除非該案件是關(guān)于規(guī)章的制定或?qū)κ状紊暾堅S可證的決定.

行政機關(guān)對行政法官的初始決定擁有審查權(quán),該審查允許行政機關(guān)去真正地執(zhí)行行政政策,并確保在政策的適用中能夠保持政策適用的平等性以及一致性.該審查過程同樣也為行政機關(guān)提供了一個好好利用行政法官對政策的理解的機會,因為行政法官的裁決過程表明了其對政策的基本分析和理解,也為行政機關(guān)對該問題的解決提供了可能的替代解決方案.因此在很多時候,行政機關(guān)的審查不應(yīng)該被看做是行政機關(guān)糾正行政法官決定錯誤的機會,而應(yīng)該被看做是行政機關(guān)真正從基層的層面和具體真實案例的角度來理解行政政策制定的合理性和實用性.

行政機關(guān)對行政法官初始決定的審查至少有兩個作用:一是讓行政法官明白他們必須為他們的決定負責(zé);二是行政法官在適用政策時必須維護政策適用的一致性和平等性,特別是在對行政法規(guī)進行解釋和適用的過程中尤其如此.

2.司法審查

隨著行政機關(guān)制度的不斷發(fā)展和行政機關(guān)的不斷普及,聯(lián)邦最高法院設(shè)計了幾個原則來限制行政行為.這些原則的目的是確保政府官僚機構(gòu)行為以公共利益為出發(fā)點.在這些原則里最重要的就是對行政機關(guān)所作出的決定進行司法審查.然而,司法審查是個復(fù)雜的問題,"盡管對行政法的真正研究早在五十多年以前就已經(jīng)開始了,但是我們對于可能是這一領(lǐng)域的核心問題仍然幾乎一無所知:司法審查到底是如何實際上來影響行政機關(guān)的決策制定的"[8].

1803年由大法官John Marshall主持的最高法院對Marbury v.Madison①Marbury v.Madison.5 U.S.137(1803).一案的判決被認為是一個里程碑,從此牢固確立了對法院對政府其他分支機構(gòu)的行為進行司法審查的理念.Marbury v. Madison是最高法院判決國會行為違反憲法的第一個案件,同時它也清楚地確立了對行政機關(guān)法律上和事實調(diào)查上的決定予以尊重的理念.正如美國學(xué)者所說:"(法院的)法官對行政過程的印象至關(guān)重要,因為行政法的中心問題就是法官應(yīng)該在多大程度上對行政裁決和行政專業(yè)知識予以尊重."[9]

行政規(guī)章或政策在最初提出之時,可能就會遭遇質(zhì)疑.更經(jīng)常的情況是,行政機關(guān)在執(zhí)行規(guī)章或政策時,個人會對行政機關(guān)提出質(zhì)疑.最多出現(xiàn)的狀況是,當面對這樣一個爭議時,所涉及的個人或?qū)嶓w有權(quán)利要求行政機關(guān)舉行聽證來解決爭議,這些聽證由行政機關(guān)首腦來主持,或者更經(jīng)常地是由專門雇用的行政法官來主持.在行政裁決和傳統(tǒng)的司法裁決中有一個重大的差別,那就是行政機關(guān)有義務(wù)代表公共利益并保持和授權(quán)法一致.與此相對應(yīng)的是,法院必須對所有當事人保持絕對的不偏不倚,即不代表任何一方.

法院復(fù)審行政聽證案件時通常采納行政機關(guān)對法令條文的解釋,或者承認行政機關(guān)基于該解釋而頒布的規(guī)章的有效性.這種情形對于聯(lián)邦和州的情況都是一樣的.從本質(zhì)上來說,這種有利于行政機關(guān)的做法就是所謂的對行政機關(guān)的"尊重",具體是指復(fù)審法官或復(fù)審法院對行政機關(guān)解釋法令條文采納的程度或者對行政機關(guān)因合理解釋和適用法令而根據(jù)法令頒布的規(guī)章認可的程度.[10]

聯(lián)邦法院審查行政決定時會以不同的方式對行政決定予以尊重,但似乎每一個管轄都能夠適用一個內(nèi)部一致的方式,不管該決定是由一個集中使用制度(central panel)下的行政法官作出的,還是由行政機關(guān)自己雇傭的行政法官作出的,或者是由行政機關(guān)首腦作出的最后決定,其采用的標準是一致的,基本上有如下四個方面:實體證據(jù),明顯錯誤,行政政策,法律條文.[11]

聯(lián)邦行政法已經(jīng)進入到一個轉(zhuǎn)型期,表面上來看這個變化顯而易見,主流趨勢就是最高法院就聯(lián)邦行政機關(guān)決定的擴大化采取默許的政策.最高法院在1984年對于Chevron U.S.A.v.Natural Resources Defense Council的裁決對法院應(yīng)該對行政機關(guān)裁決所采取的新的尊重具有象征意義.Chevron一案已經(jīng)對審查法院的行為有了實質(zhì)性的沖擊,審查法院在該案判決之后比以前更多采取了肯定行政機關(guān)裁決的態(tài)度.

四、結(jié) 語

民事糾紛解決的最權(quán)威方式就是訴訟,然而從效益的角度看,訴訟解決民事糾紛并不是一種最佳的途徑.行政裁決是行政機關(guān)以第三者的身份運用準司法程序解決特定民事糾紛的一種制度.在我國現(xiàn)代化進程中,與行政管理密切相關(guān)的民事糾紛發(fā)生率較高,這些特定的民事糾紛直接涉及行政機關(guān)的職能,行政機關(guān)在這些領(lǐng)域所具有的專業(yè)知識優(yōu)勢是普通法院所不能比擬的.在這些領(lǐng)域,行政機關(guān)運用專業(yè)知識和技術(shù)所作出的裁決甚至比法院的判決更加公平,更加有利于保障民事主體的權(quán)益.美國行政法官由于其在行政裁決中發(fā)揮著不可替代的獨特作用,更促使了行政機關(guān)對糾紛解決的高效機制的良性運作.目前在我國行政裁決領(lǐng)域若能建立類似美國行政法官的專業(yè)隊伍的運作機制,必將克服我國現(xiàn)存行政裁決中的諸多弊端,促進行政裁決朝著專業(yè)性、獨立性、高效性、權(quán)威性方向發(fā)展,以適應(yīng)社會和經(jīng)濟日益快速發(fā)展的需求.

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1671-7041(2012)02-0055-05

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2011-12-22

官繼慧(1971-),男,博士研究生,講師; E-mail:jhui1971@sina.com