中國民間組織管理體制的現(xiàn)狀及改革模式

［摘要］ 建國以來中國民間組織管理體制幾經(jīng)變革,形成了現(xiàn)在以縱向控制為主要特征的管理體制。這種體制有利于政府自上而下地培育民間組織,有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)民間組織的調(diào)控，有利于引導(dǎo)民間組織沿著正確的政治方向發(fā)展。但隨著民間組織以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,這種管理體制的局限性和弊病也逐漸暴露出來，出現(xiàn)了民間組織非均衡發(fā)展、“規(guī)制過剩”與“規(guī)制匱乏”并存、對(duì)民間組織事實(shí)上監(jiān)管缺位等現(xiàn)象。優(yōu)化民間組織管理體制的基本思路是:逐步從政府選擇模式向社會(huì)選擇模式轉(zhuǎn)變,從重視“入口”管理向重視“過程”監(jiān)督轉(zhuǎn)變,從縱向控制向橫向合作轉(zhuǎn)變,從限制分支和非競(jìng)爭(zhēng)性原則向適度競(jìng)爭(zhēng)原則轉(zhuǎn)變。

［關(guān)鍵詞］ 民間組織;管理體制;改革模式

［中圖分類號(hào)］C912.21［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］ 1673-5595(2012)01-0048-05

民間組織常與非政府組織、非營(yíng)利組織、公民社會(huì)組織、志愿組織、慈善組織等術(shù)語交替使用,這些不同術(shù)語之間并無根本性的區(qū)別,它們只是分別從不同角度強(qiáng)調(diào)了民間組織的某一方面的特征。［1］隨著中國社會(huì)改革的不斷深入,各類民間組織在中國大量涌現(xiàn)并蓬勃發(fā)展。根據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示,截至2004年底,全國共有民間組織28萬個(gè);截至2006年底,全國民間組織總數(shù)為346萬個(gè);截至2008年底,全國各類民間組織總量接近40萬個(gè);截至2010年9月,登記注冊(cè)的民間組織總量已達(dá)435萬個(gè)。從這些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn),這些年來中國民間組織呈加速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì),增長(zhǎng)幅度逐年增大。面對(duì)不斷增長(zhǎng)的民間組織,如何加強(qiáng)和改善對(duì)民間組織的管理,這是新時(shí)期黨和政府必須高度重視的課題。

一、中國民間組織管理體制的特點(diǎn)

中國現(xiàn)行民間組織管理體制的基本制度框架形成于20世紀(jì)50年代,其間經(jīng)過1989年和1998年兩次修訂,實(shí)際上強(qiáng)化和完成了目前這種以縱向控制為主要特征的管理體制。其主要特征是:

（一）嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度

中國政府對(duì)民間組織采取非常嚴(yán)格的進(jìn)入限制政策。根據(jù)國務(wù)院1998年10月發(fā)布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定,民間組織要想在民政部門正式登記,首先必須經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意,其次要具備以下6個(gè)條件:(1)有50個(gè)以上的個(gè)人會(huì)員或者30個(gè)以上的單位會(huì)員;個(gè)人會(huì)員、單位會(huì)員混合組成的,會(huì)員總數(shù)不得少于50個(gè);(2)有規(guī)范的名稱和相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu);(3)有固定的住所;(4)有與其業(yè)務(wù)活動(dòng)相適應(yīng)的專職工作人員;(5)有合法的資產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)來源,全國性的社會(huì)團(tuán)體有10萬元以上活動(dòng)資金,地方性的社會(huì)團(tuán)體和跨行政區(qū)域的社會(huì)團(tuán)體有3萬元以上活動(dòng)資金;(6)有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力。

（二）高門檻的雙重管理體制

中國政府對(duì)民間組織實(shí)行“登記管理機(jī)關(guān)”和“業(yè)務(wù)主管單位” 雙重審核、雙重負(fù)責(zé)、雙重監(jiān)管的原則?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第6條規(guī)定:民政部門是惟一的社團(tuán)登記管理機(jī)關(guān);國務(wù)院有關(guān)部門和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有關(guān)部門、國務(wù)院或者縣級(jí)以上人民政府授權(quán)的組織,是有關(guān)行業(yè)、學(xué)科或者業(yè)務(wù)范圍內(nèi)社會(huì)團(tuán)體的業(yè)務(wù)主管單位?！稐l例》第27條、28條對(duì)民政部門和業(yè)務(wù)主管單位的監(jiān)督管理職責(zé)作了規(guī)定,賦予業(yè)務(wù)主管單位無上的管理權(quán)限和廣泛的管理責(zé)任。

（三）限制分支原則和非競(jìng)爭(zhēng)性原則

限制分支原則和非競(jìng)爭(zhēng)性原則,是中國政府對(duì)民間組織管理制度上的另外兩個(gè)特點(diǎn)。《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第19條中規(guī)定:社會(huì)團(tuán)體的分支機(jī)構(gòu)不得再設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。社會(huì)團(tuán)體不得設(shè)立地域性的分支機(jī)構(gòu)。《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第13條中直接規(guī)定:民辦非企業(yè)單位不得設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。非競(jìng)爭(zhēng)性原則規(guī)定:為了避免非營(yíng)利組織之間開展惡性競(jìng)爭(zhēng),禁止在同一行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立業(yè)務(wù)范圍相同或相似的非營(yíng)利組織。

二、中國民間組織管理體制形成的原因及其歷史作用

在民間組織管理問題上,政府存在著“管”與“放”的兩難選擇,因?yàn)椤敖Y(jié)社自由與政府管理永遠(yuǎn)都是一對(duì)矛盾,政府管理過強(qiáng)、力度過大,對(duì)結(jié)社自由是一種限制;而放任不管,管理過輕,則容易造成民間組織對(duì)國家、社會(huì)公共安全和公共利益的消極侵害作用?！保?］中國現(xiàn)行民間組織管理體制的形成,是政府處理民間組織“管”與“放”矛盾的策略選擇,受制于中國具體的社會(huì)歷史條件并發(fā)揮了積極的社會(huì)作用。

（一）中國民間組織管理體制形成的原因

首先，受傳統(tǒng)政治文化的影響。中國傳統(tǒng)政治文化體現(xiàn)了“國家本位主義”的政治選擇與“國家中心說”的理論架構(gòu)。社會(huì)獨(dú)立于國家并獲得不受國家干預(yù)的自主權(quán)利的觀念,是中國傳統(tǒng)政治文化中所沒有的。因此,在中國長(zhǎng)期的封建統(tǒng)治中,國家對(duì)民間組織一直實(shí)施控制性管理,監(jiān)管十分嚴(yán)厲。建國后改革開放前的較長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi),中國維持著一種政府與社會(huì)高度合一的狀況,政府逐漸建立起了對(duì)社會(huì)的全面控制,因此影響和限制了民間組織生存與發(fā)展的空間。改革開放后,盡管隨著中國經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的逐步深化,社會(huì)的自主治理能力有所增強(qiáng),民間組織也有了較多的生存和發(fā)展的空間，但迄今為止,政府對(duì)民間組織的管理依舊帶有強(qiáng)烈的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩,其中“分級(jí)”和“歸口”是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下全國在行政管理模式上的“條塊分割”的延續(xù);“雙重負(fù)責(zé)”也暴露出國家統(tǒng)合社會(huì)的影子。［3］

其次，與中國轉(zhuǎn)型期社會(huì)特點(diǎn)密切相關(guān)。作為一個(gè)現(xiàn)代化建設(shè)的后發(fā)外生型的國家,政府在現(xiàn)代化中起著不可替代的作用。美國政治學(xué)家亨廷頓從政治發(fā)展的角度論證了加強(qiáng)政府權(quán)威對(duì)于后發(fā)展型國家的重要意義。他指出,與現(xiàn)代化早發(fā)型國家相比,后發(fā)型國家普遍存在著政治不穩(wěn)定的問題,這種不穩(wěn)定是社會(huì)飛速變化,以及新的社會(huì)集團(tuán)被迅速動(dòng)員起來涌入政治領(lǐng)域,而同時(shí)政治制度卻發(fā)展緩慢的結(jié)果。［4］作為一個(gè)發(fā)展中國家,中國政府對(duì)社會(huì)保持強(qiáng)有力的影響和控制,以保證社會(huì)的穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展，是現(xiàn)代化現(xiàn)實(shí)的內(nèi)在要求。因此,民間組織的發(fā)展必須符合社會(huì)主義的政治發(fā)展的要求,更不能削弱政府對(duì)全國的動(dòng)員力和影響力。但是,作為一種聚合性的社會(huì)力量,民間組織的發(fā)展在價(jià)值方面與政府之間形成了一種結(jié)構(gòu)性張力,從而有可能對(duì)政府權(quán)力的行使造成威脅。因此,中國現(xiàn)行民間組織管理體制體現(xiàn)了政府對(duì)這種威脅的高度防范。

中國石油大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2012年2月第28卷第1期康宗基：中國民間組織管理體制的現(xiàn)狀及改革模式再次，與中國民間組織的發(fā)育程度有關(guān)。由于各種原因,中國民間組織總體上社會(huì)參與能力不足,存在著結(jié)構(gòu)不合理、缺乏規(guī)范、自律性差、公信力不強(qiáng)等問題。同時(shí),中國民間組織是在改革開放的背景下興起的,一些西方敵對(duì)勢(shì)力企圖借助或利用民間組織,以交流、合作或慈善捐贈(zèng)等為幌子,對(duì)中國進(jìn)行隱蔽甚至公開滲透和破壞,這些組織行動(dòng)隱秘,煽動(dòng)性強(qiáng),破壞力大,給中國的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展造成了較大的負(fù)面影響。如何保證民間組織正確的政治方向,既要靠民間組織自身的“免疫力”,又要靠各級(jí)黨委、政府及時(shí)為民間組織“注射預(yù)防針”。以上種種因素使得政府在民間組織的管理工作中時(shí)刻把“確保穩(wěn)定”作為頭等大事。所以,在政府缺乏管理經(jīng)驗(yàn)、民間組織缺乏理智參與的社會(huì)氛圍之下,民間組織的雙重管理、許可登記也有一定的必要性。

（二）中國民間組織管理體制形成的歷史作用

首先,有利于借助政府的力量自上而下地培育民間組織,推動(dòng)民間組織的制度變遷。從產(chǎn)生的歷史背景看,中國的民間組織無疑是政治體制改革的產(chǎn)物。中國黨政領(lǐng)導(dǎo)層在對(duì)民間組織在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國際活動(dòng)中的積極作用有深刻認(rèn)識(shí)和理解的基礎(chǔ)上,給予民間組織以生存和發(fā)展的活動(dòng)空間,是中國民間組織建設(shè)的先決條件。［5］特別是改革之初較長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi),中國社會(huì)結(jié)構(gòu)盡管發(fā)生了有利于民間組織發(fā)展的變化,但從傳統(tǒng)體制中恢復(fù)過來還需要一個(gè)過程,而現(xiàn)代意義的民間組織對(duì)于中國社會(huì)來說還是一種新鮮事物,傳統(tǒng)的民間組織還需要一個(gè)現(xiàn)代性的轉(zhuǎn)化過程,如果要讓民間組織自行出現(xiàn)，其間必然需要一個(gè)較長(zhǎng)的醞釀過程。此時(shí),行政力量的參與就大大縮短了這一過程。［6］中國眾多領(lǐng)域民間組織正是在政府的財(cái)政、人力、物力的支持下,從無到有、從弱到強(qiáng)地發(fā)展起來的。

其次,有利于政府對(duì)民間組織的控制,引導(dǎo)民間組織沿著正確的方向發(fā)展。由于民間組織種類繁多、數(shù)目龐大、性質(zhì)各異,涉及政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化等各個(gè)領(lǐng)域,而民間組織登記管理機(jī)關(guān)僅僅作為民政部門的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),沒有力量完成對(duì)民間組織直接進(jìn)行資格審查和日常管理的任務(wù)。此時(shí),由于業(yè)務(wù)主管單位對(duì)與本單位職能范圍相關(guān)的民間組織的業(yè)務(wù)情況比較熟悉和了解,對(duì)成立相關(guān)業(yè)務(wù)范圍的民間組織是否有必要、有無權(quán)威性和代表性等問題能夠從職能部門的角度提出意見，因而,在中國民間組織發(fā)展總體上呈現(xiàn)無序狀態(tài)、民間組織自律機(jī)制不健全、社會(huì)監(jiān)督薄弱的情況下,歸口管理既降低了收集民間組織相關(guān)信息的成本,也達(dá)到了登記管理機(jī)關(guān)與業(yè)務(wù)主管單位對(duì)各類民間組織共同監(jiān)督的目的。這樣,政府通過雙重管理、雙重負(fù)責(zé),民間組織就處在嚴(yán)密的監(jiān)控之下,有利于防止民間組織的發(fā)展對(duì)政府造成的威脅,維護(hù)政治與社會(huì)穩(wěn)定。

三、當(dāng)前中國民間組織管理體制存在的問題

中國的民間組織管理體制在控制民間組織數(shù)量、提高其發(fā)展質(zhì)量等方面發(fā)揮了重要的作用。但這種管理體制具有很明顯的追求政府單方面“安全感”的價(jià)值特征。［7］隨著實(shí)踐的不斷深入,這種管理體制的一些局限性和弊病也逐漸暴露出來,不僅不利于發(fā)揮民間組織的作用,也不利于對(duì)民間組織的規(guī)范和管理。

（一）當(dāng)前管理體制導(dǎo)致民間組織的非均衡發(fā)展

利益整合是民間組織的基本功能之一,隨著社會(huì)日益多元化發(fā)展,民間組織的這種功能將越來越明顯。改革開放30多年來,中國社會(huì)利益分化和利益群體逐漸形成。社會(huì)群體的分化要求民間組織的發(fā)展也必須具有多樣性,才能適應(yīng)不同社會(huì)群體利益聚合與表達(dá)的需要。但由于各種原因,不同社會(huì)群體所能支付的組織成本是不一樣的。處于社會(huì)中的強(qiáng)勢(shì)群體,無論是在申請(qǐng)成立民間組織還是在成立后的發(fā)展中都受到比弱勢(shì)群體小得多的阻力。而對(duì)于城市打工人員、城市下崗工人、貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者等社會(huì)弱勢(shì)群體而言,由于政府給民間組織設(shè)置了嚴(yán)格的準(zhǔn)入“門檻”,政府關(guān)于會(huì)員數(shù)的規(guī)定、關(guān)于活動(dòng)資金最低限額的規(guī)定,無疑為他們成立民間組織劃出了一道難以逾越的鴻溝,實(shí)際上就是剝奪了他們合法成立民間組織的權(quán)利。但從民間組織的意義和功能來說,恰恰他們才是最需要的。所以，中國現(xiàn)行民間組織管理體制容易造成的現(xiàn)象是:現(xiàn)實(shí)中為強(qiáng)勢(shì)群體服務(wù)的民間組織居多,而由弱勢(shì)群體發(fā)起和主導(dǎo)的民間組織數(shù)量偏少。民間組織發(fā)展的這種非均衡性最終會(huì)危害政府的合法性與治理能力。

（二）當(dāng)前管理體制導(dǎo)致“規(guī)制過?！迸c“規(guī)制匱乏”并存的悖論

中國現(xiàn)行管理體制體現(xiàn)了政府對(duì)民間組織的高度防范。為了防范民間組織的負(fù)面影響,除了沒有法律以外,幾乎什么形式的管理規(guī)定方式都有,具有“規(guī)制過?！钡奶攸c(diǎn)。從縱向看,從中央到地方各級(jí)黨委都有一系列關(guān)于規(guī)范和管理民間組織的政策文件;從橫向看,黨委的重要部門,如黨委辦公廳、組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部等,根據(jù)各自的職責(zé)也有權(quán)制定相關(guān)的文件規(guī)定。［8］圍繞民間組織管理,除了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等四個(gè)主要法規(guī)和另外多個(gè)相關(guān)規(guī)定之外,還有由各級(jí)黨委的正式文件、指示、通知、公告、規(guī)定、辦法、意見、條例、準(zhǔn)則、決定等構(gòu)成的文件管理體系。但是,由于政府還沒有從國家發(fā)展的戰(zhàn)略高度,將民間組織相關(guān)立法工作納入國家的立法日程表,因此對(duì)民間組織發(fā)展預(yù)期制度模糊,又表現(xiàn)為“規(guī)則匱乏”。雖然有關(guān)的法規(guī)和相關(guān)規(guī)定不少,但都是正式法律形式以下的層次,它們除了“條例”、“規(guī)定”,就是“辦法”、“制度”。由于立法層次低、政策文件多,不僅無助于管理質(zhì)量的提高,反而造成了管理的混亂。

（三）當(dāng)前管理體制導(dǎo)致對(duì)民間組織事實(shí)上監(jiān)管缺位

中國初步形成了對(duì)民間組織實(shí)行雙重審核、雙重負(fù)責(zé)的監(jiān)管體系。實(shí)踐證明,這種“雙保險(xiǎn)”機(jī)制并不能保證相關(guān)部門監(jiān)管職責(zé)的有效實(shí)施。相反,往往造成監(jiān)管過剩與監(jiān)管不力悖論的產(chǎn)生。對(duì)于業(yè)務(wù)主管部門來說,其批準(zhǔn)民間組織的條件,除了要看其業(yè)務(wù)范圍是否相關(guān),更重要的則是要看民間組織的發(fā)展能否謀求更多的部門利益,能否成為本部門安置分流人員、安置退休或高齡領(lǐng)導(dǎo)干部的機(jī)構(gòu)。因此,各業(yè)務(wù)主管部門對(duì)于自己主導(dǎo)成立的民間組織,在日常監(jiān)管中往往由于存在利害關(guān)系,造成對(duì)其違規(guī)處罰不力的情況。而對(duì)于登記管理部門來說,由于將管理重心放在“入口” 管理上,民間組織一旦完成登記,管理則很松,甚至沒有任何管理措施,而且已經(jīng)有業(yè)務(wù)主管部門把“第一道關(guān)”,登記管理部門的監(jiān)管更容易流于形式。所以，目前這種雙重負(fù)責(zé)很容易造成政府對(duì)民間組織事實(shí)上監(jiān)管缺位。“全國牙防組”事件便是很好的說明。該組織作為衛(wèi)生部下設(shè)的學(xué)術(shù)團(tuán)體,“全國牙防組”從1992年開始長(zhǎng)達(dá)近15年中,扮演著“二政府”角色,通過對(duì)牙膏、口香糖等進(jìn)行認(rèn)證活動(dòng)對(duì)企業(yè)收取大量認(rèn)證費(fèi)用,牟取高額非法收入。事后才查明“全國牙防組”居然屬于沒有編制、沒有經(jīng)費(fèi)、沒有法人資格的“三無機(jī)構(gòu)”,這不能不說這是一個(gè)中國民間組織日常監(jiān)管缺位的事例。

（四）當(dāng)前管理體制具有限制分支原則和非競(jìng)爭(zhēng)性原則的消極影響

中國現(xiàn)行管理體制實(shí)行限制分支原則和非競(jìng)爭(zhēng)性原則,其目的是為了便于政府的控制與管理,防止民間組織由于數(shù)量過大而難以控制,也防止由于競(jìng)爭(zhēng)引起各種社會(huì)不安定因素。從政府的角度來看,這有一定的道理,但是,如果從民間組織的長(zhǎng)期發(fā)展來看,卻人為地造成民間組織壟斷的局面,其消極影響是巨大的。這些規(guī)定實(shí)際上人為地賦予某些民間組織以壟斷地位和特權(quán),即在民間組織成立上,存在著明顯的“先發(fā)優(yōu)勢(shì)”,誰先在法律上取得合法地位,誰就理所當(dāng)然地成為本領(lǐng)域的合法代言人,而不允許建立新的同類組織。而從這些可供人們選擇的組織看,其之所以具有壟斷地位往往是建立在對(duì)政府的依賴基礎(chǔ)之上,在實(shí)踐中往往由于其過于濃厚的行政色彩、無法發(fā)揮應(yīng)有作用已經(jīng)受到普遍的質(zhì)疑,而法律卻在這里實(shí)際上進(jìn)一步維護(hù)其壟斷地位。這在實(shí)踐中往往帶來很多的負(fù)面影響。例如,前幾年,很多地方政府曾經(jīng)賦予行業(yè)協(xié)會(huì)一些行業(yè)管理權(quán),但是,有些行業(yè)協(xié)會(huì)成了“二政府”。由于制度支持行業(yè)協(xié)會(huì)的壟斷地位,致使一些行業(yè)協(xié)會(huì)利用壟斷地位搞價(jià)格聯(lián)盟、侵害消費(fèi)者的利益。

四、中國民間組織管理體制的改革模式

大力培育和發(fā)展多元化的、多功能的民間組織是中國政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的要求。針對(duì)中國民間組織管理體制中存在的問題,必須進(jìn)行不斷的創(chuàng)新,才能促進(jìn)中國民間組織的健康發(fā)展。但在一個(gè)尚不成熟的民間組織架構(gòu)和社會(huì)政治環(huán)境下,過快地放開可能會(huì)帶來某種程度的混亂,甚至?xí)l(fā)某些社會(huì)不穩(wěn)定因素。因此,只有很好地掌握好“放”與 “收”這樣一個(gè)度的問題,才能走出長(zhǎng)期以來中國在民間組織管理上“一統(tǒng)就死,一放就亂”的兩難境地。

（一）逐步實(shí)現(xiàn)由政府選擇模式向社會(huì)選擇模式轉(zhuǎn)變

作為兩種不同的民間組織管理方式,政府選擇適用于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下文化環(huán)境相對(duì)單一的社會(huì)環(huán)境,而社會(huì)選擇適用于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下文化環(huán)境多元化的社會(huì)環(huán)境。［9］在新的社會(huì)條件下,在中國民間組織生成方式上逐步實(shí)現(xiàn)由政府選擇模式向社會(huì)選擇模式轉(zhuǎn)變已經(jīng)成為歷史發(fā)展的必然。在社會(huì)選擇模式下,政府應(yīng)當(dāng)采用平衡發(fā)展與突出重點(diǎn)相結(jié)合的原則,不僅注重民間社會(huì)組織在不同領(lǐng)域、不同階層、不同地區(qū)、不同行業(yè)平衡發(fā)展,還應(yīng)根據(jù)社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展,對(duì)社會(huì)迫切需要的民間組織進(jìn)行重點(diǎn)培育。比如,當(dāng)前應(yīng)當(dāng)優(yōu)先培育那些社會(huì)迫切需要，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化領(lǐng)域發(fā)揮重要作用的民間組織,如公益類民間組織、社區(qū)類民間組織、為弱勢(shì)群體服務(wù)的民間組織以及解決特定問題的民間組織等。同時(shí),政府還應(yīng)建立和完善相應(yīng)的評(píng)估機(jī)構(gòu)和體系。通過對(duì)民間組織的運(yùn)作績(jī)效進(jìn)行有效評(píng)估,使得那些運(yùn)作績(jī)效佳且社會(huì)聲譽(yù)好的民間組織能夠得到進(jìn)一步支持,而運(yùn)作績(jī)效差、社會(huì)信譽(yù)度低的民間組織則會(huì)因缺乏社會(huì)合法性而產(chǎn)生分化甚至被淘汰,從而使各種資源在民間組織中實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置,提升中國民間組織的整體發(fā)展水平。［10］

（二）逐步從重視“入口”管理向重視“過程”監(jiān)督轉(zhuǎn)變

為了充分發(fā)揮民間組織的社會(huì)建設(shè)功能,中國應(yīng)當(dāng)適度放松民間組織的準(zhǔn)入“門檻”。最近幾年,中國一些地方政府在實(shí)踐層次上對(duì)民間組織備案制進(jìn)行了很多改革和創(chuàng)新的嘗試。例如,青島市發(fā)布了《青島市民間組織管理局關(guān)于建立社會(huì)團(tuán)體登記工作備案制度的通知》,開始嘗試社會(huì)團(tuán)體登記工作備案制度。對(duì)于尚未達(dá)到登記條件,但已正常開展活動(dòng),且符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的社區(qū)民間組織予以備案。這些地方制度創(chuàng)新的實(shí)踐應(yīng)當(dāng)及時(shí)加以經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。當(dāng)然,登記備案制并不意味著對(duì)民間組織不加任何限制,而是說政府監(jiān)管應(yīng)當(dāng)從重視“入口”管理逐步轉(zhuǎn)向重視“過程”監(jiān)督。政府應(yīng)及時(shí)建立健全相關(guān)的法律法規(guī),將各類民間組織的權(quán)限、職責(zé)、關(guān)系以法律法規(guī)的形式加以明確,使政府的管理和監(jiān)督工作能真正做到有法可依、有章可循。政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)民間組織成立后開展活動(dòng)及其組織運(yùn)作的動(dòng)態(tài)過程的監(jiān)督和控制,以保證民間組織不偏離其宗旨,避免對(duì)他人、國家和公共利益造成侵害。

（三）逐步從縱向控制向橫向互動(dòng)轉(zhuǎn)變

隨著中國經(jīng)濟(jì)成分、分配方式和利益關(guān)系的日益多樣化,社會(huì)管理難度也不斷加大,政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)轉(zhuǎn)換治理模式,實(shí)現(xiàn)由一元化的治理模式向多元化的治理模式轉(zhuǎn)變。而這種轉(zhuǎn)變的真正實(shí)現(xiàn),有賴于政府與民間組織之間橫向互動(dòng)合作關(guān)系的形成。在互動(dòng)合作關(guān)系中,政府主要以間接的方式對(duì)民間組織進(jìn)行整合,通過民間組織來貫徹國家的法律和意識(shí)形態(tài),以充分發(fā)揚(yáng)民間組織寬容、互助、互惠、利他的公益精神,充分發(fā)揮民間組織在維護(hù)公民利益、提供服務(wù)、反映訴求、化解矛盾、規(guī)范行為等方面的重要作用,從而提升政府對(duì)社會(huì)的治理與整合能力。另一方面,民間組織也借用某些特殊的形式來獲得合法性,并汲取政府資源,積極開展多樣化的社會(huì)服務(wù),不斷提升組織的社會(huì)聲譽(yù)。通過政府與民間組織的合作互動(dòng),不但可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化政府職能、推動(dòng)政府改革的目標(biāo),也可以拓展民間組織生存與發(fā)展的空間,從而實(shí)現(xiàn)政府與民間組織的共贏局面。

（四）逐步從限制分支和非競(jìng)爭(zhēng)性原則向適度競(jìng)爭(zhēng)原則轉(zhuǎn)變

民間組織向社會(huì)提供的是非壟斷性公共物品,這意味著它不應(yīng)該居于壟斷地位。當(dāng)前,經(jīng)費(fèi)不足和能力不足已成為制約中國民間組織發(fā)展的主要問題,究其原因,缺乏競(jìng)爭(zhēng)是最為根本的。由于缺乏競(jìng)爭(zhēng),不少民間組織疏于改進(jìn)管理,得過且過,影響力自然降低,造成社會(huì)公信度差等。因此,從制度上變壟斷為鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng),既符合中國的實(shí)際情況,又能夠鼓勵(lì)民間組織朝著公共利益導(dǎo)向的社會(huì)使命發(fā)展。因此,應(yīng)該改變限制分支原則和非競(jìng)爭(zhēng)性原則,嘗試建立民間組織之間適度競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制。當(dāng)然,這需要一個(gè)漸進(jìn)的過程,不可能一蹴而就。針對(duì)不同領(lǐng)域、不同地域的民間組織,可以考慮先在某些組織中進(jìn)行試點(diǎn)。例如,可以在為各種經(jīng)濟(jì)主體提供協(xié)同性服務(wù)的行業(yè)協(xié)會(huì)以及一些領(lǐng)域內(nèi)的民辦非企業(yè)單位展開適度競(jìng)爭(zhēng),逐步在競(jìng)爭(zhēng)中完成優(yōu)勝劣汰,從而促進(jìn)民間組織不斷提高社會(huì)服務(wù)的水平和質(zhì)量。

［參考文獻(xiàn)］

［1］ 黃曉勇.中國民間組織報(bào)告(2008)［M］.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2008:2.

［2］ 劉鎮(zhèn)強(qiáng).關(guān)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下社團(tuán)制度的思考［J］.社會(huì)科學(xué),1999(4):58|61.

［3］ 劉培峰.社團(tuán)管理的許可與放任［J］.法學(xué)研究,2004(4):148|160.

［4］ 塞繆爾?P?亨廷頓.變化社會(huì)中的政治秩序［M］.王冠華,等譯.北京:生活?讀書?新知三聯(lián)書店,1988:4.

［5］ 趙黎青.關(guān)于中國非政府組織建設(shè)的幾個(gè)問題［J］.江蘇社會(huì)科學(xué),2000(4):73|78.

［6］ 林燕凌.中國非政府組織研究［D］.上海:復(fù)旦大學(xué),2005:61.

［7］ 周少青.中國的結(jié)社權(quán)問題及其解決——一種法治化的路徑［M］.北京:法律出版社,2008:54|56.

［8］ 馬慶鈺.中國非政府組織發(fā)展與管理［M］.北京:國家行政學(xué)院出版社,2007:149.

［9］ 王名,劉國翰,何建宇.中國社團(tuán)改革［M］.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2001:142.

［10］ 趙黎青.政治文明視域下中國民間組織的政治參與［J］.大連海事大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版,2010(2):78|82.

［責(zé)任編輯：陳可闊］

The Current Situation and Innovation Model of the Management

System of Civil Organizations in China

KANG Zongji

（College of Marxism, Fuzhou University, Fuzhou, Fujian 350108, China)

Abstract:After several reforms, the administrative system of the civil organizations in China is principally characteristic of "longitudinal control" since the founding of New China. The benefit of the management system is that it is good for the government to foster the civil organizations from top to bottom, and it is good for the government to adjust and control the civil organizations in order to keep civil the organizations develop in the correct political orientation. But with the development of the civil organizations and of economy and society, the defects and limitations of the administrative system with inequitable development of the civil organizations, deficiency and sufficiency of the system, etc. gradually exposed. The path to optimize the administrative System is to achieve the change of the principle of the administration from the choice of government to the choice of society, from the regarding of entrance to the regarding of process, from vertical control to horizontal mutuality, from non|rivalry to competition.

Key words: civil organizations; management system; innovation model