對(duì)地方“土地財(cái)政”收入模式轉(zhuǎn)變的探討

趙小菲

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對(duì)地方“土地財(cái)政”收入模式轉(zhuǎn)變的探討

趙小菲

（漳州職業(yè)技術(shù)學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理系，福建 漳州 363000）

在過(guò)去十多年里，“土地財(cái)政”給我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了大量的資金支持，城市建設(shè)突飛猛進(jìn)，人民生活質(zhì)量得到了提高。因此“土地財(cái)政”的正面效應(yīng)不容否定，但“土地財(cái)政”的弊端也日益凸顯且難以持續(xù)。因此，地方財(cái)政收入模式急待轉(zhuǎn)型。建立新的可持續(xù)的財(cái)政收入模式需要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，變土地財(cái)政為稅收財(cái)政；完善分稅制改革，改革現(xiàn)有地方稅種；建立科學(xué)的政府績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系和進(jìn)行土地管理制度改革。

土地財(cái)政；土地出讓；收入模式

國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界通常把地方政府通過(guò)出讓土地獲得土地出讓金，以此做為財(cái)政收入的重要補(bǔ)充來(lái)源，地方稅費(fèi)又高度依賴房地產(chǎn)業(yè)的財(cái)政收入模式，稱為“土地財(cái)政”。按照《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定，國(guó)務(wù)院代表全體人民行使城鎮(zhèn)土地所有權(quán)。但事實(shí)是，中央將存量建設(shè)用地收益全部留歸地方，新增建設(shè)用地部分按平均土地純收益與地方進(jìn)行三七分成。所以，國(guó)有土地出讓金基本上由地方政府掌握和支配。[1]近十年來(lái)，地方政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)通過(guò)大量出讓國(guó)有土地籌措資金，形成了高度依賴土地資產(chǎn)收益的財(cái)政收入模式。

一、“土地財(cái)政”的成因分析

（一）分稅制改革后地方財(cái)政自給能力大幅下降

1994年分稅制改革后，一方面金額大、易征管的稅種劃歸中央政府，收入向上集中的趨勢(shì)非常明顯。另一方面是事權(quán)下放現(xiàn)象較為普遍。處于強(qiáng)勢(shì)地位的中央政府經(jīng)常憑借其擁有的對(duì)下體制制定權(quán)，將一些事權(quán)隨意下放到下一級(jí)政府進(jìn)行管理，卻沒(méi)有相應(yīng)地調(diào)整財(cái)力。所以地方政府在財(cái)力縮小的同時(shí)事權(quán)卻在擴(kuò)大，不僅要承擔(dān)本地區(qū)的基本建設(shè)投資支出、行政性支出，還要承擔(dān)各種價(jià)格補(bǔ)貼等。地方財(cái)政收入比重在下降的同時(shí)地方財(cái)政支出比重卻在上升，這就導(dǎo)致了地方政府財(cái)政自給能力下降的問(wèn)題。

表1 地方財(cái)政的自給能力系數(shù)

財(cái)政自給能力系數(shù)=本級(jí)財(cái)政收入÷本級(jí)財(cái)政支出

根據(jù)表1可得出結(jié)論：在1994年分稅制改革之前，地方財(cái)政自給能力系數(shù)維持在1.00上下，說(shuō)明地方財(cái)政基本上能做到自給自足，但推行分稅制改革后，地方財(cái)政自給能力系數(shù)十多年來(lái)一直在0.6左右徘徊，收不抵支。[2]雖然中央建立了轉(zhuǎn)移支付制度，但大多為專項(xiàng)撥款，而且在下?lián)艿倪^(guò)程中又可能被層層截留，因此地方政府普遍出現(xiàn)財(cái)政困難。當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟(jì)建設(shè)依賴于地方可支配財(cái)力，而地方財(cái)政收支缺口日益擴(kuò)大但又缺乏地方發(fā)債權(quán)的情況下，土地做為地方政府可以自由支配的經(jīng)濟(jì)資源，就成了地方政府財(cái)政支出的重要保障。目前，在我國(guó)許多地區(qū)，土地出讓金已成為地方政府極其重要的收入來(lái)源，是地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最主要的資金來(lái)源。

表2 2004-2011年國(guó)有建設(shè)用地出讓成交款與地方財(cái)政收入的比例關(guān)系

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)2004-2011年《國(guó)土資源公報(bào)》和中國(guó)統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站相關(guān)數(shù)據(jù)整理計(jì)算

（二）以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要指標(biāo)的政府績(jī)效評(píng)估和官員政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系刺激地方政府高價(jià)賣地的短期行為。

1980年1月16日鄧小平同志在中央召集的干部會(huì)議上指出：要把經(jīng)濟(jì)建設(shè)當(dāng)作中心。這一指導(dǎo)思想作為基本國(guó)策被執(zhí)行了30余年，為中國(guó)的發(fā)展作出了偉大的貢獻(xiàn)。其實(shí)當(dāng)初鄧小平同志也提出了“一手抓物質(zhì)文明建設(shè)，一手抓精神文民建設(shè)”的政策，但是相對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，精神文明建設(shè)被所有人集體忽略了。經(jīng)濟(jì)發(fā)展成了唯一的工作重點(diǎn)，其他所有工作都圍繞著經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)行，反映在政府績(jī)效評(píng)估和官員政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系上，就是把經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平作為評(píng)估一個(gè)地方政府績(jī)效和衡量官員政績(jī)水平的唯一指標(biāo)或者重要指標(biāo)，而“土地財(cái)政”可以在短期內(nèi)快速地滿足地方政府（官員）的政績(jī)需要。[3]根據(jù)《中華人民共和國(guó)房地產(chǎn)管理法》第八條的規(guī)定，“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征收轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，該幅國(guó)有土地的使用權(quán)方可有償轉(zhuǎn)讓”，所以地方政府實(shí)際上壟斷了土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的一級(jí)市場(chǎng)。地方政府一方面采用“協(xié)議出讓”的方式免費(fèi)或低價(jià)把工業(yè)用地提供給投資方，直接或間接地吸引資本進(jìn)入，加快本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面將土地從農(nóng)民手中低價(jià)征購(gòu)，再以“招、拍、掛”的形式做為商業(yè)用地出讓。由于“招、拍、掛”的核心是“價(jià)高者得”，地方政府迅速集聚了一筆巨額的可支配財(cái)力用于大規(guī)模的城市基建投資，而且房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展也帶動(dòng)了建筑業(yè)、運(yùn)輸業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在短期內(nèi)創(chuàng)造了巨額的GDP。

表3 2004-2011年國(guó)有建設(shè)用地“招、拍、掛”出讓面積和價(jià)款

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)2004-2011年《國(guó)土資源公報(bào)》相關(guān)數(shù)據(jù)整理計(jì)算

二、“土地財(cái)政“弊端日益顯現(xiàn)且難以持續(xù)

“土地財(cái)政”給我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了大量的資金支持，城市建設(shè)突飛猛進(jìn)，城市面貌和基礎(chǔ)設(shè)施在短短幾年內(nèi)有了很大的改善，人民生活質(zhì)量得到了提高。因此“土地財(cái)政”的正面效應(yīng)不容否定，但土地財(cái)政的弊端也日益凸顯且難以持續(xù)。

（一）土地價(jià)格上升過(guò)快，房地產(chǎn)過(guò)熱導(dǎo)致房?jī)r(jià)過(guò)高，影響民生。

以“招、掛、拍”出讓為標(biāo)志的高價(jià)商業(yè)用地供應(yīng)在為地方政府籌集了大量建設(shè)資金的同時(shí)也推高了地價(jià)，各地“地王”頻頻出現(xiàn)。2009年，當(dāng)全球因金融危機(jī)而哀鴻遍野的時(shí)侯，中國(guó)的房地產(chǎn)卻屢創(chuàng)新高。大龍地產(chǎn)以50.5億元奪得北京順義區(qū)后沙峪鎮(zhèn)天竺開發(fā)區(qū)22號(hào)住宅用地，樓面地價(jià)每平方米29859元；綠地集團(tuán)以72.45億元拿下上海龍華地塊刷新上?！暗赝酢奔o(jì)錄，樓面地價(jià)達(dá)每平方米27231元；恒興置業(yè)以10.47億元奪得廈門“地王”，樓面地價(jià)超過(guò)3萬(wàn)大關(guān)。高地價(jià)對(duì)高房?jī)r(jià)形成支持作用，“買房難”成了最近幾年社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布數(shù)據(jù)，2009年全國(guó)商品房（住宅）銷售面積為86184.89萬(wàn)平方米，銷售額為38432.90億元，平均每平方米價(jià)格為4459.35元，而當(dāng)年城鎮(zhèn)居民平均每人全部年收入僅為18858.09元（中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2011），測(cè)算一下，一年收入只夠買4.23平方米左右的房子。一個(gè)擁有孩子的三口之家如果想購(gòu)買一套80平方米的房子，考慮到家庭支出、教育費(fèi)用、房屋裝修和銀行貸款利息等，至少需要為這套房子奮斗20年。大量的收入投入到住房消費(fèi)必然會(huì)擠占居民其它方面的消費(fèi)，不利于提高居民生活質(zhì)量。并且在地方政府征地、拆遷過(guò)程中，各種糾紛頻繁發(fā)生，加劇了社會(huì)矛盾。

（二）財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)加大。

在大搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過(guò)程中，地方政府為了籌措更多的資金，常常把土地抵押給銀行進(jìn)行融資。截止到2011年，全國(guó)84個(gè)重點(diǎn)城市處于抵押狀態(tài)的土地為30.08公頃，抵押貸款4.80萬(wàn)億，抵押面積和抵押貸款同比分別增長(zhǎng)16.5%和36.3%。全年抵押土地面積凈增長(zhǎng)4.19萬(wàn)公頃，抵押貸款凈增1.27萬(wàn)億，同比分別增長(zhǎng)12.1%和37.6%。土地抵押融資獲得的資金有相當(dāng)一部分被浪費(fèi)在一些低效率或重復(fù)建設(shè)的項(xiàng)目上，其中還存在著腐敗問(wèn)題。而作為償債來(lái)源的土地出讓收入又是建立在未來(lái)土地價(jià)格會(huì)持續(xù)走高的假設(shè)前提之下。如果遇上房地產(chǎn)市場(chǎng)轉(zhuǎn)冷，一級(jí)市場(chǎng)的土地需求和土地價(jià)格就會(huì)出現(xiàn)較大幅度下降，地方財(cái)政和金融系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)顯而易見(jiàn)。[3]

（三）土地財(cái)政具有不可持續(xù)性。

《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第五十八條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府每屆任期五年?！彼栽S多地方政府領(lǐng)導(dǎo)在決策時(shí)一般只考慮5年，連任情況下最多考慮10年。通過(guò)多出讓土地，地方政府領(lǐng)導(dǎo)可以增加地方財(cái)力，集中辦一些大事，在任期內(nèi)多出政績(jī)，為以后升遷鋪平道路。但土地出讓是一次性將50-70年的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出去，而土地資源終究是有限的，當(dāng)前任地方政府終于將土地售完賣光，未來(lái)的地方財(cái)政靠什么維持？地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展又該怎么辦？并且土地出讓收入受政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)政策影響大，房地產(chǎn)市場(chǎng)的大起大落會(huì)給土地財(cái)政帶來(lái)的沖擊。2009底，為了抑制房?jī)r(jià)過(guò)快上升，保障民生，中央出臺(tái)了一系列樓市調(diào)控政策，使用了包括提高銀行存款準(zhǔn)備金、提高利率、“限購(gòu)”和“限貸”等多種經(jīng)濟(jì)和行政手段。隨著樓市調(diào)控持續(xù)深化，房地產(chǎn)企業(yè)普遍表現(xiàn)謹(jǐn)慎，購(gòu)地意愿較低，2011年的土地市場(chǎng)就逐漸呈現(xiàn)出低迷態(tài)勢(shì)，一度頻現(xiàn)土地流拍。

三、轉(zhuǎn)變地方財(cái)政收入模式的政策建議

土地財(cái)政是一種透支未來(lái)的收入模式，是不可持續(xù)的。地方政府必須擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴，探索新的財(cái)政收入增長(zhǎng)點(diǎn)，建立科學(xué)持續(xù)的財(cái)政收入模式。

（一）轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，變“土地財(cái)政”為“稅收財(cái)政”。

經(jīng)過(guò)多輪的樓市調(diào)控，房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的趨勢(shì)已得到有效抑制，但各地的土地出讓金收入也普遍縮水，這給地方財(cái)政帶來(lái)了壓力，土地財(cái)政轉(zhuǎn)型已成大勢(shì)所趨。許多城市紛紛進(jìn)行土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的探索，尋找新的財(cái)源。這些年來(lái)地方政府過(guò)度依賴土地財(cái)政，對(duì)實(shí)業(yè)發(fā)展重視不夠。目前正是一個(gè)改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的契機(jī)，地方政府應(yīng)響應(yīng)中央“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式”的號(hào)召，發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)。各地可從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，根據(jù)資源稟賦特點(diǎn)，培育新興產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大財(cái)源，變“土地財(cái)政”為“稅收財(cái)政”。[4]深圳為土地財(cái)政成功轉(zhuǎn)型提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。深圳是“土地財(cái)政”的發(fā)源地。上世紀(jì)80年代末，為建設(shè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)籌集資金，深圳在全國(guó)率先進(jìn)行了土地使用制度改革試點(diǎn)，變土地的無(wú)償使用為有償使用，把從農(nóng)民手中低價(jià)征來(lái)土地，通過(guò)招拍掛轉(zhuǎn)手賣出高價(jià)，開了“土地財(cái)政”的先河。但經(jīng)過(guò)這么多年開發(fā)，深圳早已無(wú)地可賣，為了保證財(cái)政收入的增加和保持經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)被迫轉(zhuǎn)型，發(fā)展以高新技術(shù)和貿(mào)易為主的實(shí)體產(chǎn)業(yè)。目前，高新技術(shù)等產(chǎn)業(yè)已開始成為深圳市的主體稅源。2010年，深圳地方稅收收入超千億，居全國(guó)第三位。但同期土地出讓收入只有115億元，約為地方稅收收入的十分之一。

（二）完善分稅制改革，改革現(xiàn)有地方稅種

分稅制雖然已經(jīng)推行了18年，但改革并未完成。政府間事權(quán)劃分還不夠清晰、不夠合理，政府間財(cái)權(quán)劃分也不規(guī)范，尤其是基層政府分享的收入與支出責(zé)任極不匹配。 轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目效益不佳，監(jiān)管力度有待加強(qiáng)。中共十七大提出要變“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”政府為“社會(huì)服務(wù)型”政府，政府的職能也要由“投資型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。完善分稅制改革要以政府職能為基礎(chǔ)，明確各級(jí)政府的事權(quán)范圍，據(jù)此進(jìn)一步界定各級(jí)政府的支出責(zé)任，并通過(guò)立法加以規(guī)范。財(cái)權(quán)與事權(quán)應(yīng)有較大程度的匹配，改革現(xiàn)有的地方稅種，以收入穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)稅做為地方政府的主要收入來(lái)源，并給予適度的稅收管理權(quán)。嚴(yán)格轉(zhuǎn)移支付的審批程序和效益評(píng)估，提高一般轉(zhuǎn)移支付的比重，重點(diǎn)支持地方提高公共服務(wù)供給的能力。

（三）建立科學(xué)的政府績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系

科學(xué)的政府績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系有利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。如今，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正向全面的小康社會(huì)推進(jìn)，政府績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系也應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)。我國(guó)原有的把GDP做為第一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的政府績(jī)效考核體系與目前建立“服務(wù)型”政府的目標(biāo)不相適應(yīng)。在新時(shí)期，需要地方政府更多的關(guān)注環(huán)境保護(hù)、社會(huì)公平、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、就業(yè)、住房、養(yǎng)老等民生問(wèn)題，提高人民群眾的生活質(zhì)量，分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。因此，需要建立一個(gè)新的綜合考核評(píng)價(jià)體系，把民生改善、環(huán)境保護(hù)和公共服務(wù)等多項(xiàng)指標(biāo)包括進(jìn)來(lái)，引導(dǎo)地方政府改變執(zhí)政理念，不再盲目追求GDP的高速增長(zhǎng)，忽視國(guó)民幸福。

（四）土地管理制度變革

土地在未來(lái)仍是地方政府可以利用的經(jīng)濟(jì)資源，但要改變地方政府竭澤而漁的賣地行為，并且對(duì)土地出讓金嚴(yán)格管理和規(guī)范使用?？煞抡障愀鄣哪Ｊ?，土地管理和土地經(jīng)營(yíng)分屬兩個(gè)不同部門，把土地收益統(tǒng)一納入基金管理，明確政府動(dòng)用土地收益的依據(jù)、程序和限額，并將土地收益主要用于解決住房問(wèn)題。通過(guò)從體制上將土地的管理與經(jīng)營(yíng)分開，降低地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴程度。[5]

[1] 陳志勇,陳莉莉. “土地財(cái)政”：困局的破解[J].財(cái)政監(jiān)督,2012(5):12-15.

[2] 徐濤,雷良海.分稅制下地方政府財(cái)政收支不平衡的實(shí)證分析——基于地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的分析[J].經(jīng)濟(jì)視角,2011(10):16-17.

[3] 趙合云. “土地財(cái)政”的不良影響及其形成機(jī)制[J].統(tǒng)計(jì)與決策,2012(5)-172-174.

[4] 鄧子基,唐文倩.“土地財(cái)政”與我國(guó)地方財(cái)政收入的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型[J].福建論壇·人文社會(huì)科學(xué)版,2012(4):4-9.

[5] 鄧子基.關(guān)于土地財(cái)政的幾個(gè)問(wèn)題[J].學(xué)術(shù)評(píng)論,2012(1):4-9.

Discussing the Change of “Land Finance” Income Mode

ZHAO Xiao-fei

（Zhangzhou City University,Zhangzhou,Fujian,363000,China）

In the past decade, “Land finance” has provided financial support for the development of economy of china, which makes the city construction grown by leaps and bounds, as well as people’s life improved greatly. Therefore, the positie effect of “Land finance” can not be denied, but the disadvantages of it is obvious.. Therefore, the local finance income mode need to be transfer urgently. To establish new sustainable revence models, the government should change the mode of economic growth, develop entity economy, change “Land finance” to “Tax finance”, improve the tax system, reform the existing local taxes, establish a scientific evaluation system of government performance and reform the land management system.

financial land; land transfer; income mode

F127

A

1673-1417（2012）03-0065-05

2012－06－27

趙小菲（1978—），女，福建漳州人，講師，碩士，研究方向：財(cái)政金融。

（責(zé)任編輯：馬圳煒）