新農(nóng)協(xié)應(yīng)成為農(nóng)民公共服務(wù)需求表達(dá)的代理人

鄧念國(guó)

（杭州市委黨校副教授，法學(xué)博士）

新農(nóng)協(xié)應(yīng)成為農(nóng)民公共服務(wù)需求表達(dá)的代理人

鄧念國(guó)

（杭州市委黨校副教授，法學(xué)博士）

作為集生產(chǎn)、供銷、信用于一體的“三位一體”新型農(nóng)民組織即新農(nóng)協(xié)，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，具有重要的意義。在新農(nóng)村建設(shè)和公共服務(wù)均等化背景之下，新農(nóng)協(xié)除了非政府組織的一般職能，如擔(dān)任政府與農(nóng)戶之間的橋梁和紐帶，承擔(dān)政策宣傳、凝聚農(nóng)戶等職能外，還應(yīng)大力促進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)的提升，實(shí)現(xiàn)其職能的轉(zhuǎn)變。

一、新農(nóng)協(xié)的重要作用

首先，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)要素與人力要素的再組織，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益的增進(jìn)。從日本、韓國(guó)農(nóng)協(xié)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，農(nóng)協(xié)十分重要的功能是經(jīng)濟(jì)事業(yè)功能，幫助農(nóng)民共同銷售農(nóng)產(chǎn)品、購(gòu)買生產(chǎn)資料和部分生活用品，由此而需要產(chǎn)生流通與供應(yīng)業(yè)務(wù)部、牲畜業(yè)務(wù)部、銀行業(yè)與金融業(yè)務(wù)部等相應(yīng)部門，履行相應(yīng)功能，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)要素與人力要素的再組織，保護(hù)和增進(jìn)農(nóng)民利益。在中國(guó)小農(nóng)社會(huì)條件下，農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模普遍偏小，專業(yè)化程度普遍偏低，將現(xiàn)有眾多合作社予以綜合是必然趨勢(shì)。有些地方和部門片面強(qiáng)調(diào)合作社的“帶動(dòng)”作用，追求人頭越多越好，合作社越大，反而越容易造成內(nèi)部少數(shù)人控制，外圍農(nóng)民就越?jīng)]有參與熱情，這又加劇了合作社向大戶控制的龍頭企業(yè)方向演變?！肮?農(nóng)戶”式的各種所謂“合作經(jīng)濟(jì)組織”，剝奪了農(nóng)民的主體性，已為不少專家所詬病。創(chuàng)新“三位一體”合作方式，通過(guò)在基層橫向聯(lián)合的基礎(chǔ)上發(fā)展縱向聯(lián)合，在生產(chǎn)合作、流通合作、金融合作各領(lǐng)域，都讓農(nóng)民分享到利益，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益的增進(jìn)。

其次，承接并延伸政府的服務(wù)職能，使政府的惠農(nóng)政策有更好的載體。自我國(guó)農(nóng)村政策由財(cái)政汲取式轉(zhuǎn)向政策惠予式的思路轉(zhuǎn)軌以來(lái)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活富裕、文化昌明、環(huán)境優(yōu)化成為政府的主要追求目標(biāo)。但在“三農(nóng)”政策的推行與實(shí)施中，由于存在事實(shí)上的信息不對(duì)稱現(xiàn)象，具體的惠農(nóng)政策和農(nóng)業(yè)科技的推廣、實(shí)施，單靠政府“自上而下”的供給，會(huì)造成資源浪費(fèi)和效率損失，有必要通過(guò)能夠作為農(nóng)民自組織形式存在的第三方予以推廣。農(nóng)村公共服務(wù)的供需雙方，一方是政府職能部門，往往依照層級(jí)體制，只管按程序“拋錢”推廣，并沒(méi)有因勢(shì)利導(dǎo)、因地制宜地開(kāi)展支農(nóng)工作，更缺乏一套完善的支農(nóng)績(jī)效評(píng)價(jià)體系和激勵(lì)約束體系；另一方是農(nóng)民，要么是被動(dòng)接受，要么是與相關(guān)部門“共謀”，虛構(gòu)推廣項(xiàng)目和效果，爭(zhēng)取些許補(bǔ)貼資金。造成農(nóng)業(yè)政策和農(nóng)技推廣這種“供需脫節(jié)”的主要原因，就是農(nóng)村公共服務(wù)缺乏一個(gè)有效的“承接者”。因此，農(nóng)協(xié)發(fā)揮了政府和農(nóng)民的“橋梁”和“紐帶”作用，從農(nóng)民內(nèi)生需求和生產(chǎn)發(fā)展實(shí)際情況出發(fā)，以政府政策制定權(quán)和推廣義務(wù)相分離的施政方式，實(shí)施農(nóng)業(yè)政策和農(nóng)技推廣，服務(wù)“三農(nóng)”。

再次，促進(jìn)原有組織的整合，使農(nóng)村各項(xiàng)組織達(dá)到功能重組?！叭灰惑w”農(nóng)協(xié)是農(nóng)村中農(nóng)民、農(nóng)戶、農(nóng)村微小經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)組織，它本身就是組織整合與資源整合相結(jié)合的產(chǎn)物。它始終以加強(qiáng)專業(yè)合作、供銷合作、信用合作三類合作組織的合作、聯(lián)合與整合為核心，組建全方位、多層次、綜合性的農(nóng)村新型合作組織。瑞安農(nóng)協(xié)以合作社為基本會(huì)員，以聯(lián)合社、專業(yè)團(tuán)體如供銷聯(lián)社、合作銀行、科技特派員協(xié)會(huì)等為核心會(huì)員，實(shí)行雙重、多重會(huì)籍制度，合作社、聯(lián)合社、專業(yè)團(tuán)體的內(nèi)部成員同時(shí)加入合作協(xié)會(huì)，外圍農(nóng)戶也可以直接加入作為聯(lián)系會(huì)員。這樣一個(gè)“聯(lián)邦式”會(huì)員分級(jí)制度的關(guān)鍵所在，是既尊重現(xiàn)有利益格局，又建立農(nóng)協(xié)直接聯(lián)系農(nóng)民的通道，不斷擴(kuò)大農(nóng)協(xié)的群眾基礎(chǔ)。它可促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社的綜合、聯(lián)合與整合，促進(jìn)農(nóng)村供銷合作社、農(nóng)村信用合作社的改革、重組與回歸（回歸合作、回歸“三農(nóng)”），使農(nóng)村各項(xiàng)組織達(dá)到功能重組。

二、提升農(nóng)村公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)新農(nóng)協(xié)職能的轉(zhuǎn)變

首先，農(nóng)協(xié)應(yīng)成為農(nóng)民需求表達(dá)的當(dāng)然代理人。在公共服務(wù)的傳統(tǒng)供給模式下，從農(nóng)民自身看，農(nóng)民缺乏需求表達(dá)的意識(shí)與動(dòng)力、知識(shí)與信息，農(nóng)民的不完整選擇權(quán)、經(jīng)濟(jì)政治資源的匱乏、小農(nóng)意識(shí)等阻遏了農(nóng)民的表達(dá)意愿，出現(xiàn)明顯的公共服務(wù)需求表達(dá)缺位及“搭便車”的機(jī)會(huì)主義現(xiàn)象；從政府層面看，需求表達(dá)程序僵化，農(nóng)村公共服務(wù)的強(qiáng)制性供給，基層機(jī)構(gòu)“唯上”作風(fēng)、決策目標(biāo)偏向政績(jī)、基層公權(quán)恣意擴(kuò)張，漠視農(nóng)民利益表達(dá)等成為農(nóng)村工作的常態(tài)。農(nóng)村公共服務(wù)出現(xiàn)明顯的“供需偏差”現(xiàn)象，其最大病根就在于沒(méi)有突出農(nóng)民主體性和主動(dòng)性，沒(méi)有充分反映農(nóng)民的真實(shí)需求。農(nóng)協(xié)作為農(nóng)民的自組織，最能貼近農(nóng)民的需求，理應(yīng)成為農(nóng)民需求表達(dá)的當(dāng)然代理人。農(nóng)協(xié)通過(guò)增強(qiáng)為農(nóng)服務(wù)，增進(jìn)合作收益，提升農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)中的主體地位。農(nóng)協(xié)的作用，不僅僅是依靠其自身現(xiàn)有力量直接為農(nóng)民提供多方面服務(wù)，更為重要的是，通過(guò)農(nóng)協(xié)代理農(nóng)民向有關(guān)方面表達(dá)意見(jiàn)和訴求，集中和放大農(nóng)民的聲音，促使金融、流通、科技資源向農(nóng)村傾斜，改進(jìn)政府支農(nóng)方式，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，滿足農(nóng)民需求。

其次，農(nóng)協(xié)應(yīng)成為農(nóng)民需求表達(dá)的適格聚合者。從農(nóng)民組織看，農(nóng)民組織化程度低、村委會(huì)等自治組織未能承擔(dān)農(nóng)民需求表達(dá)的代理人，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織式微、農(nóng)協(xié)農(nóng)會(huì)等組織不健全不利于農(nóng)民需求的表達(dá)。利益聚合者的缺失，一方面會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民表達(dá)無(wú)效，農(nóng)民個(gè)體具有分散化、原子化的特點(diǎn)，缺乏共同的利益結(jié)合體，利益訴求的表達(dá)往往也蒼白無(wú)力，大多會(huì)成為“沉沒(méi)的聲音”；另一方面也會(huì)使農(nóng)民陷入“集體行動(dòng)的困境”，導(dǎo)致“投票悖論”，致使農(nóng)村公共服務(wù)供需矛盾不能有效緩解。為避免原子化個(gè)人先天的弱勢(shì)，需要對(duì)分散化的個(gè)人利益表達(dá)進(jìn)行聚合，農(nóng)協(xié)應(yīng)成為農(nóng)民利益表達(dá)的適格聚合者，有效聚合農(nóng)民需求，并通過(guò)“自下而上”的信息傳遞與公共服務(wù)需求表達(dá)機(jī)制，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)惠農(nóng)政策真正落到實(shí)處。

再次，農(nóng)協(xié)應(yīng)成為農(nóng)民需求表達(dá)的信息傳遞者與公共服務(wù)供給決策的有效參與者。供需矛盾往往是由于權(quán)利不對(duì)等與信息不對(duì)稱造成的，因而需要有效的需求表達(dá)手段和暢通的信息傳遞渠道，而需求聚合后的集中表達(dá)與傳遞，效果比單個(gè)個(gè)體表達(dá)要好，農(nóng)協(xié)在此過(guò)程中，承擔(dān)需求表達(dá)的信息傳遞者，會(huì)形成一定影響力，也容易為決策部門感知和識(shí)別。農(nóng)協(xié)作為農(nóng)民利益的集中代言人，具有一定的政策協(xié)商、交涉能力。在公共服務(wù)決策過(guò)程中，農(nóng)協(xié)應(yīng)成為代表農(nóng)民利益的談判者，通過(guò)與本地涉農(nóng)部門的溝通與談判，達(dá)成協(xié)調(diào)與共識(shí)，在政策形成過(guò)程中有效發(fā)揮“利益相關(guān)者”的談判作用。通過(guò)對(duì)農(nóng)民的需求進(jìn)行有效聚合，并向有關(guān)部門傳遞，可以引起這些部門的上級(jí)部門的關(guān)注和介入，從而改變?cè)械膯我槐粍?dòng)接受的局面，在政策形成中起到一定的修正與糾偏的作用。