發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的財(cái)稅政策研究

吳寶宏 孫 丹

一、循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中財(cái)稅政策缺陷與不足

（一）財(cái)政政策的缺陷

1.財(cái)政撥款不足。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排，需要投入大量資金。從2011年前8個(gè)月來看，政府環(huán)境保護(hù)支出2441.98億元，比2009年增長(zhǎng)26.3%，占全國(guó)公共財(cái)政支出的2.7%，但由于地方政府財(cái)力有限，配套資金不到位，政府資金的投入仍不能滿足企業(yè)的需要。

2.財(cái)政補(bǔ)貼較少。消費(fèi)品補(bǔ)貼是世界很多國(guó)家推廣節(jié)能產(chǎn)品的重要政策手段。我國(guó)在2009年、2010年開展電視機(jī)、電冰箱、洗衣機(jī)、空調(diào)、電腦等5類家電產(chǎn)品“以舊換新”試點(diǎn)。對(duì)銷售補(bǔ)貼范圍內(nèi)舊家電并購(gòu)買新家電的消費(fèi)者，原則上按新家電銷售價(jià)格的10%給予補(bǔ)貼，相比發(fā)達(dá)國(guó)家，補(bǔ)貼額度較低。

3.沒有穩(wěn)定的專項(xiàng)基金。建立專項(xiàng)節(jié)能基金是一個(gè)長(zhǎng)期、穩(wěn)定的資金來源。目前世界有29個(gè)國(guó)家設(shè)立節(jié)能創(chuàng)新基金，基金多來源于成品油稅收。我國(guó)還沒有建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)基金，資金投入分散在企業(yè)技改資金和高新技術(shù)發(fā)展創(chuàng)新項(xiàng)目中，使政府在循環(huán)經(jīng)濟(jì)的資金投入上處于相對(duì)不穩(wěn)定的狀態(tài)。

（二）稅收政策的不足

1.環(huán)保稅缺位。隨著環(huán)保問題的日益加劇，治理與改善環(huán)境狀況迫在眉睫，財(cái)政資金的供給需求不斷增加。從世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來看，征收環(huán)境保護(hù)稅則是籌集環(huán)保資金的最有效方法。而我國(guó)現(xiàn)行稅法中卻沒有以保護(hù)環(huán)境為目的針對(duì)污染行為和產(chǎn)品課稅的專門性稅種，即環(huán)境保護(hù)稅（簡(jiǎn)稱環(huán)保稅），環(huán)保資金主要通過征收排污費(fèi)籌集，很難滿足日益增長(zhǎng)的資金需求。

2.資源稅調(diào)節(jié)力度較弱。現(xiàn)行資源稅主要調(diào)節(jié)級(jí)差收入，沒有充分考慮節(jié)約資源和減輕污染的功能。其次，稅率、單位稅額過低，納稅人具體適用的稅率、稅額主要取決于資源的開采條件，而與該資源開采造成的環(huán)境影響無關(guān)，對(duì)資源的合理利用起不到明顯的作用。第三，征稅范圍窄?，F(xiàn)行資源稅只對(duì)礦產(chǎn)品開采和鹽的生產(chǎn)征稅，使大量具有生態(tài)價(jià)值的重要自然資源，如水、森林、草原、海洋、灘涂等資源未列入征稅范圍內(nèi)，很難有效遏制對(duì)自然資源的過度開采。第四，應(yīng)納稅額的計(jì)算有待調(diào)整。資源稅的應(yīng)納稅額，按照從價(jià)定率或者從量定額的辦法，分別以應(yīng)稅產(chǎn)品的銷售額乘以納稅人具體適用的比例稅率或者以應(yīng)稅產(chǎn)品的銷售數(shù)量乘以納稅人具體適用的定額稅率計(jì)算。這意味著對(duì)企業(yè)已經(jīng)開采而未銷售或使用的應(yīng)稅資源不征稅，直接鼓勵(lì)了企業(yè)和個(gè)人對(duì)資源的無序開采，造成了資源的積壓和浪費(fèi)。

3.增值稅的作用有待加強(qiáng)。增值稅對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和企業(yè)節(jié)約利用資源起到的是抑制作用。增值稅的優(yōu)惠政策僅限于煤矸石、石煤、爐渣、粉煤灰、油母頁巖等幾項(xiàng)，這只是循環(huán)經(jīng)濟(jì)的一部分，還有很多的循環(huán)鏈及相應(yīng)的原料及產(chǎn)品未被納入。另外，目前新的增值稅暫行條例取消原來對(duì)廢舊物資回收企業(yè)銷售廢舊物資免征增值稅的政策，取消利用廢舊物資企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)的企業(yè)購(gòu)入廢舊物資時(shí)按銷售發(fā)票上注明的金額依10%計(jì)算抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額的政策，不利于利用廢舊物資進(jìn)行生產(chǎn)的這類企業(yè)的發(fā)展和資源的合理利用。

4.消費(fèi)稅缺乏調(diào)節(jié)功能。首先，消費(fèi)稅征收范圍過窄。一些浪費(fèi)嚴(yán)重和容易給環(huán)境帶來污染的日常消費(fèi)品如電池、一次性塑料制品等沒有列入征稅范圍。其次，資源類產(chǎn)品消費(fèi)稅稅率過低，對(duì)許多重要的戰(zhàn)略資源和不可再生資源的消費(fèi)也沒有限制消費(fèi)的作用，國(guó)際市場(chǎng)原油價(jià)格比1994年開征消費(fèi)稅之初上漲了5-6倍，而我國(guó)汽油、柴油消費(fèi)稅仍為1994年核定的水平，很難對(duì)石油消費(fèi)起到調(diào)節(jié)的作用。最后，機(jī)動(dòng)車稅費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理，對(duì)使用新型或可再生的能源如天然氣、乙醇、氫電池的車輛沒有規(guī)定相應(yīng)的優(yōu)惠政策，這在一定程度上影響了新型能源汽車的開發(fā)和利用。

二、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的財(cái)稅政策研究

（一）發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的財(cái)政對(duì)策

1.加大財(cái)政投入力度。循環(huán)經(jīng)濟(jì)具有公益性特征。政府在每年的財(cái)政支出中安排一定比例的資金，進(jìn)行有利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的配套公共設(shè)施建設(shè)，如大型水利工程、城市地下管道鋪設(shè)、綠色園林城市建設(shè)、公路修建等，以支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。一方面，減輕了企業(yè)從事公共建設(shè)的負(fù)擔(dān)，另一方面，也調(diào)動(dòng)企業(yè)進(jìn)行循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性。同時(shí)，政府對(duì)從事污染治理、廢舊物品回收、處理的企業(yè)及廢舊物資再利用技術(shù)研究與開發(fā)等單位，政府也應(yīng)加大投資力度，為循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.實(shí)施綠色政府采購(gòu)。為促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府采購(gòu)應(yīng)優(yōu)先采購(gòu)具有綠色標(biāo)志的、非一次性的、包裝簡(jiǎn)化的、用標(biāo)準(zhǔn)化配件生產(chǎn)的產(chǎn)品，以此引導(dǎo)消費(fèi)者消費(fèi)方向和企業(yè)的生產(chǎn)方向。為此，我國(guó)應(yīng)盡快完善《政府采購(gòu)法》，指導(dǎo)各級(jí)政府的綠色采購(gòu)工作，把優(yōu)先使用環(huán)保、節(jié)能產(chǎn)品落到實(shí)處。

3.財(cái)政補(bǔ)貼。開展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的企業(yè)大多都是前期投入大而獲利低，政府應(yīng)采取物價(jià)補(bǔ)貼、企業(yè)虧損補(bǔ)貼、財(cái)政貼息、稅前還貸等多種方式予以支持，給與經(jīng)濟(jì)上的照顧，對(duì)這樣的企業(yè)，不但要扶上馬，還要送一程。

4.設(shè)立專項(xiàng)基金。循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要強(qiáng)大資金支持沒有穩(wěn)定的資金，循環(huán)經(jīng)濟(jì)難以持續(xù)發(fā)展。因此，政府有必要設(shè)立專項(xiàng)基金及結(jié)構(gòu)來管理，其款項(xiàng)來源通過財(cái)政專項(xiàng)撥款、稅費(fèi)改革的專項(xiàng)利用、社會(huì)捐贈(zèng)等途徑來解決。

（二）發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的稅收政策

1.開設(shè)新稅種。對(duì)排污收費(fèi)實(shí)行費(fèi)改稅，開征專門的環(huán)境保護(hù)稅。我國(guó)一直是把排污收費(fèi)作為控制污染的主要手段，事實(shí)證明，這已經(jīng)不符合時(shí)代發(fā)展的需要。開征環(huán)境保護(hù)稅可使企業(yè)外部成本內(nèi)部化，促使其節(jié)約資源、促進(jìn)其研究、開發(fā)新的更有效的節(jié)約資源、減少污染的技術(shù)。

2.改革舊稅種。①資源稅。資源稅的改革首先就要擴(kuò)大其征稅范圍，把水資源、森林資源和草場(chǎng)資源納入征稅范圍，避免掠奪性的開采和消費(fèi)；其次要調(diào)整計(jì)稅依據(jù)，把計(jì)稅依據(jù)改成按按開采或生產(chǎn)數(shù)量計(jì)征；最后是調(diào)整單位稅額，調(diào)高不可再生資源的消費(fèi)稅額。②增值稅。對(duì)那些循環(huán)利用型的企業(yè)實(shí)施低稅率，對(duì)銷售節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品的收入減征增值稅，對(duì)企業(yè)利用廢棄物生產(chǎn)的再生產(chǎn)品銷售收入實(shí)行免稅或低稅，取消對(duì)化肥、農(nóng)藥低稅率的規(guī)定，以免對(duì)土壤和水資源的保護(hù)產(chǎn)生不良影響。③消費(fèi)稅。首先是擴(kuò)大征稅范圍，把那些會(huì)對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重污染的各類包裝物品、一次性使用的電池、以及會(huì)對(duì)臭氧層造成破壞的氟利昂等產(chǎn)品列入消費(fèi)稅的課征范圍。其次，為促進(jìn)節(jié)能減排，對(duì)使用新型或可再生能源的低能耗的交通工具實(shí)行低稅或免稅。對(duì)于資源消耗量小、能循環(huán)利用資源的產(chǎn)品和不會(huì)對(duì)環(huán)境造成污染的綠色產(chǎn)品、清潔產(chǎn)品不征收消費(fèi)稅。最后是提高稅率，對(duì)既危害健康又污染環(huán)境的香煙、鞭炮、焰火等消費(fèi)品以及用引起公害的不可再生資源為原料生產(chǎn)加工的汽油、柴油等消費(fèi)品課以重稅。

3.施行生態(tài)稅收體系。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，要將生態(tài)保護(hù)原則納入稅收基本原則中，要求在稅收征管上盡可能取消或調(diào)整不利于環(huán)保的優(yōu)惠政策。如取消對(duì)能源的不合理補(bǔ)貼，取消對(duì)農(nóng)膜、農(nóng)藥的優(yōu)惠待遇，嚴(yán)禁或嚴(yán)格限制有毒、有害化學(xué)品及可能對(duì)環(huán)境造成重大危害產(chǎn)品的進(jìn)口，大幅提高上述有毒、有害產(chǎn)品的進(jìn)口關(guān)稅。