美國財(cái)政支持農(nóng)業(yè)的做法及啟示

湯 衛(wèi)

美國是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、消費(fèi)和貿(mào)易大國，其現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展水平和國際競爭能力一直名列前茅，長期對全球農(nóng)業(yè)發(fā)揮著重要影響。美國農(nóng)業(yè)之所以長期穩(wěn)定發(fā)展，強(qiáng)有力的以補(bǔ)貼為核心的國內(nèi)財(cái)政支持是主要原因。認(rèn)真研究借鑒美國財(cái)政支持農(nóng)業(yè)的做法及經(jīng)驗(yàn)，對于健全我國農(nóng)業(yè)財(cái)政制度，完善農(nóng)業(yè)財(cái)政支持政策，推動建設(shè)中國特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等都具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。

一、美國財(cái)政支農(nóng)現(xiàn)行的主要做法

美國經(jīng)過70多年的不斷調(diào)整和充實(shí)，目前已形成一整套完整而又復(fù)雜的補(bǔ)貼政策體系。2005年美國用于農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持的資金高達(dá)900多億美元，約占當(dāng)年美國農(nóng)業(yè)GDP的40%左右。2008年的農(nóng)業(yè)法將預(yù)算總額增加至2890億美元，進(jìn)一步加大了農(nóng)業(yè)支持保護(hù)力度，強(qiáng)化了美國在全球農(nóng)產(chǎn)品市場的競爭能力與主導(dǎo)地位。美國現(xiàn)行的補(bǔ)貼主要包括以下幾個(gè)類別。

1.銷售貸款差額補(bǔ)貼

政府根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本和適當(dāng)利潤確定農(nóng)產(chǎn)品最低保證價(jià)格，農(nóng)民用自己將要生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品作為抵押，向政府的農(nóng)產(chǎn)品信貸公司貸款。貸款到期前，如果農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)高于政府最低保證價(jià)，農(nóng)民可將糧食自行出售后歸還本息；如果市場價(jià)低于政府最低保證價(jià)，農(nóng)民可以把農(nóng)產(chǎn)品交給信貸公司，也可以按市場價(jià)自行出售，政府給予農(nóng)民市場價(jià)與最低保證價(jià)之間的價(jià)差補(bǔ)貼。

2.反周期補(bǔ)貼

政府根據(jù)保證農(nóng)民有合理收入的要求制定農(nóng)產(chǎn)品的目標(biāo)價(jià)格，依據(jù)最低保證價(jià)或市場價(jià)（選其中較高者）與單位農(nóng)產(chǎn)品直接補(bǔ)貼額之和，計(jì)算出農(nóng)產(chǎn)品的實(shí)際有效價(jià)格。當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品的實(shí)際有效價(jià)格低于政府確定的目標(biāo)價(jià)格時(shí)，政府向農(nóng)民提供反周期補(bǔ)貼，補(bǔ)貼水平為兩者之間的價(jià)差；當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品的實(shí)際有效價(jià)格高于政府確定的目標(biāo)價(jià)格時(shí)，政府不再予以補(bǔ)貼。

3.直接補(bǔ)貼

直接補(bǔ)貼是一種與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、價(jià)格不掛鉤的固定補(bǔ)貼。農(nóng)民可以自愿參加，政府以農(nóng)民預(yù)先確定的作物面積和產(chǎn)量為基礎(chǔ)對具體商品提供一個(gè)固定的補(bǔ)貼。

4.資源保育補(bǔ)貼

補(bǔ)貼項(xiàng)目主要包括土地休耕計(jì)劃、農(nóng)田水土保持、濕地保護(hù)、草地保育、農(nóng)田與牧場環(huán)境激勵(lì)等。此外，美國聯(lián)邦政府還提供自然災(zāi)害救濟(jì)補(bǔ)貼和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整投資補(bǔ)貼，以優(yōu)惠利息給農(nóng)民提供短期或長期貸款。

5.農(nóng)作物保險(xiǎn)

旨在加強(qiáng)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理，更好地保護(hù)作物生產(chǎn)者免受無力避免的風(fēng)險(xiǎn)影響。主要內(nèi)容包括以保費(fèi)補(bǔ)貼鼓勵(lì)更多地農(nóng)民參加各種政策性保險(xiǎn)，完善各項(xiàng)保險(xiǎn)政策，允許美國農(nóng)業(yè)部定期商定標(biāo)準(zhǔn)再保險(xiǎn)協(xié)議，支持作物保險(xiǎn)研發(fā)，增加農(nóng)民獲得公平保險(xiǎn)的靈活性，設(shè)立新的災(zāi)害援助計(jì)劃等。

6.農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易補(bǔ)貼

主要用于提高美國農(nóng)產(chǎn)品出口的市場機(jī)會和拓寬國際市場，援助因國外實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼而受到損失的美國出口商等。此外，美國還實(shí)施出口信貸等間接出口補(bǔ)貼措施。1995—2005年間每年的出口信貸扶持涵蓋了40多億美元的出口農(nóng)產(chǎn)品。

7.營養(yǎng)補(bǔ)貼

旨在確保社會低收入者生活不受沖擊、維護(hù)社會穩(wěn)定。主要內(nèi)容包括食品券計(jì)劃、緊急糧食援助計(jì)劃、學(xué)校新鮮水果和蔬菜計(jì)劃、老年農(nóng)民市場營養(yǎng)計(jì)劃和各種特別營養(yǎng)計(jì)劃等，其中絕大部分用于食品券計(jì)劃。

二、美國財(cái)政支農(nóng)的主要特點(diǎn)

1.保障農(nóng)民收入是財(cái)政支農(nóng)的核心目標(biāo)

雖然2007年以來美國遭遇了巨大經(jīng)濟(jì)危機(jī)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩，政府財(cái)政預(yù)算緊縮，但2008年農(nóng)業(yè)法中的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼仍大幅增加，主要目的就是保障農(nóng)民實(shí)現(xiàn)收入目標(biāo)。除直接涉及農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的收入補(bǔ)貼外，還運(yùn)用資源保育補(bǔ)貼工具，確保農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，奠定農(nóng)民穩(wěn)定收入的基礎(chǔ)。農(nóng)作物保險(xiǎn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，也是確保足額補(bǔ)償農(nóng)民因自然災(zāi)害或市場風(fēng)險(xiǎn)所遭受的損失。

2.財(cái)政支農(nóng)法律化是農(nóng)業(yè)獲得可靠支持保護(hù)的關(guān)鍵

自從上世紀(jì)30年代以來，美國農(nóng)業(yè)法一直將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的總量、補(bǔ)貼工具及補(bǔ)貼額度詳細(xì)列明，確保了美國農(nóng)業(yè)獲得穩(wěn)定可靠的支持保護(hù)。而且，美國農(nóng)業(yè)法每5年調(diào)整一次，確保了財(cái)政支持的針對性、靈活性和有效性，最大程度地滿足了農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要和核心目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

3.國家財(cái)政支農(nóng)的政策導(dǎo)向不斷強(qiáng)化

多年來，無論美國財(cái)政支農(nóng)政策內(nèi)容如何調(diào)整變化，都始終明確表達(dá)著國家對農(nóng)業(yè)支持保護(hù)的導(dǎo)向，而且具體措施不斷強(qiáng)化。一是支持總量不斷增加。比如2008年農(nóng)業(yè)法預(yù)算平均每年578億美元，增長了近26%。二是補(bǔ)貼范圍不斷擴(kuò)大。2008年農(nóng)業(yè)法新增加了園藝和有機(jī)作物、畜牧兩個(gè)獨(dú)立章節(jié)。三是補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不斷提高。2008年農(nóng)業(yè)法上調(diào)了小麥、大麥、大豆和蜂蜜等多種產(chǎn)品的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。四是注重可持續(xù)發(fā)展。2008年農(nóng)業(yè)法新增環(huán)保補(bǔ)貼2500萬美元，用于幫助新農(nóng)民參與各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)計(jì)劃。

4.農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼成為美國調(diào)控世界能源與農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的一個(gè)重要戰(zhàn)略手段

近兩次美國修訂農(nóng)業(yè)法的一個(gè)新動向，就是大大強(qiáng)化了生物能源即新能源生產(chǎn)的支持與保護(hù)。2002年農(nóng)業(yè)法規(guī)定撥款6億美元刺激玉米乙醇生產(chǎn)，撥款4億美元用于支持高級生物燃料生產(chǎn)。2008年農(nóng)業(yè)法規(guī)定新能源發(fā)展的資助形式除撥款外，還提供上限為2.5億美元的貸款擔(dān)保，撥款10億美元用于資助高級生物燃料技術(shù)研發(fā)，將玉米乙醇生產(chǎn)的稅收由每加侖0.51美元減少到0.45美元。美國新能源戰(zhàn)略對全球農(nóng)產(chǎn)品市場和能源市場產(chǎn)生了巨大影響，成為推動世界農(nóng)產(chǎn)品巨大需求和價(jià)格高漲的重要因素。2011年美國用于生產(chǎn)燃料乙醇的玉米消費(fèi)量高達(dá)1.3億噸，占其玉米產(chǎn)量的40%。受此影響，全球主要玉米價(jià)格呈明顯上漲趨勢，并帶動了其它農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)上漲。可以說，通過財(cái)政支持大力發(fā)展生物能源，已成為美國調(diào)控世界能源與農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的一個(gè)重要戰(zhàn)略手段。

三、幾點(diǎn)啟示與建議

中國和美國同是世界農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、消費(fèi)和貿(mào)易大國，在當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩和農(nóng)產(chǎn)品供求形勢發(fā)生重大變化的大背景下，美國財(cái)政強(qiáng)力支農(nóng)的做法帶給我們許多有益啟示。

啟示之一，戰(zhàn)略意圖十分明顯。美國財(cái)政進(jìn)一步加大對農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)，目的是不斷增強(qiáng)本國農(nóng)業(yè)競爭力，取得重要農(nóng)產(chǎn)品壟斷權(quán)，以維護(hù)美國霸權(quán)戰(zhàn)略地位。2008年的糧食危機(jī)，造成許多地區(qū)社會動蕩，近40個(gè)國家陷入緊急狀態(tài)。在這場糧食危機(jī)中，美國通過推行糧食外交進(jìn)一步強(qiáng)化了其“糧食武器”，從而實(shí)現(xiàn)控制別國的戰(zhàn)略意圖，就是最好的例證。

啟示之二，糧食問題認(rèn)識清醒。糧食生產(chǎn)是美國農(nóng)業(yè)的一大優(yōu)勢，并始終被放在戰(zhàn)略地位進(jìn)行考慮。美國財(cái)政支農(nóng)政策與能源戰(zhàn)略相互配合，更加凸顯了美國對糧食問題的深謀遠(yuǎn)慮。一方面通過實(shí)施新能源戰(zhàn)略大力支持發(fā)展生物能源，大幅增加玉米等糧食作物需求，加劇世界糧食供需矛盾，推高世界糧食等農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格；一方面，通過財(cái)政補(bǔ)貼等措施加大國內(nèi)扶持力度，保障糧食生產(chǎn)能力，從而在高糧價(jià)中獲取巨大利益，進(jìn)一步鞏固其糧食戰(zhàn)略優(yōu)勢地位。

啟示之三，各方利益統(tǒng)籌兼顧。美國不斷強(qiáng)化財(cái)政支農(nóng)力度，并通過立法形式確保貫徹執(zhí)行，但具體的財(cái)政支農(nóng)措施包括總量、類別和標(biāo)準(zhǔn)等，是綜合考慮的結(jié)果，從農(nóng)業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定的角度，較好地協(xié)調(diào)統(tǒng)籌了能源安全與糧食安全、生產(chǎn)者與消費(fèi)者、短期目標(biāo)與長期戰(zhàn)略目標(biāo)之間的關(guān)系，為生產(chǎn)者和消費(fèi)者提供了一個(gè)非常全面高效的保護(hù)網(wǎng)。

啟示之四，應(yīng)對辦法靈活具體。通過5年修訂農(nóng)業(yè)法的形式，美國形成了一套加強(qiáng)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)和增強(qiáng)農(nóng)業(yè)國際競爭力的非常詳細(xì)的實(shí)施方案。這樣的方案有兩個(gè)突出特點(diǎn)：一是支持保護(hù)手段多樣化，以補(bǔ)貼方式為例，有貸款差額補(bǔ)貼、直接補(bǔ)貼和反周期補(bǔ)貼，反周期補(bǔ)貼還新增了基于收入目標(biāo)的補(bǔ)貼方式，使農(nóng)民能更好地根據(jù)自身需要選擇參與最合適的補(bǔ)貼計(jì)劃；二是實(shí)施辦法非常具體，財(cái)政支農(nóng)政策措施的每一項(xiàng)、每一個(gè)環(huán)節(jié)都作了非常詳細(xì)的規(guī)定，具有很強(qiáng)的可操作性、很高的透明度和可監(jiān)督性。

借鑒美國財(cái)政支農(nóng)的做法與經(jīng)驗(yàn)，就完善我國農(nóng)業(yè)財(cái)政制度、強(qiáng)化財(cái)政支農(nóng)政策措施等方面提出以下建議：

將確保國內(nèi)糧食安全作為財(cái)政支農(nóng)的首要目標(biāo)。糧食安全是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家自立的基礎(chǔ)，始終是關(guān)系全局的重大戰(zhàn)略問題。在中國這樣一個(gè)發(fā)展中的人口大國，必須立足國內(nèi)發(fā)展糧食生產(chǎn)，牢牢把握糧食安全的主動權(quán)。近些年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，人口增加、居民生活水平提高和工業(yè)化用途等，糧食消費(fèi)需求呈剛性增長；另一方面，資源環(huán)境對糧食生產(chǎn)發(fā)展的約束日益突出，中國糧食供求將長期處于緊平衡狀態(tài)。因此，財(cái)政支農(nóng)政策必須把糧食生產(chǎn)放在首位，努力提高糧食綜合生產(chǎn)能力。

將財(cái)政支農(nóng)法律化、制度化。借鑒美國的做法與經(jīng)驗(yàn)，制定農(nóng)業(yè)投資法等法規(guī)，明確規(guī)定中長期國家財(cái)政支農(nóng)的預(yù)算資金總量、實(shí)施范圍和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)明確每項(xiàng)政策的執(zhí)行程序、操作辦法、相關(guān)責(zé)任和處罰措施，提高財(cái)政支農(nóng)政策的可操作性、透明度和可監(jiān)督性。同時(shí)，農(nóng)業(yè)投資法每5年調(diào)整一次，增強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)政策的靈活性、針對性、適應(yīng)性和有效性。

將財(cái)政支農(nóng)作為農(nóng)民穩(wěn)定增收的重要保障。與農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和競爭力增強(qiáng)的要求相比，與現(xiàn)行國家財(cái)力相比，與一些國家對農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)相比，目前我國財(cái)政支農(nóng)水平還顯得很不夠，特別是在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、價(jià)格、貿(mào)易、保險(xiǎn)等方面，應(yīng)進(jìn)一步加大支持力度。

將低收入消費(fèi)群體作為財(cái)政支農(nóng)的關(guān)注對象。當(dāng)前，我們要尊重市場規(guī)律，使糧價(jià)隨著生產(chǎn)成本不斷增加而小步慢漲，穩(wěn)定增加農(nóng)民收入。同時(shí)要加大對低收入群體的補(bǔ)貼力度，這樣既保證了低收入群體的基本生活，又刺激了國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)需求，從而促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與價(jià)格穩(wěn)定健康發(fā)展。