試論建立國有資本調控政策的基本思路

■ 魏明靜

（江蘇省徐州市國資委，徐州221018）

試論建立國有資本調控政策的基本思路

■ 魏明靜

（江蘇省徐州市國資委，徐州221018）

如何依托國有資本的強大經(jīng)濟基礎，運用具有中國特色的國有資本調控手段，實現(xiàn)財政政策中公共財政政策與國有資本調控政策的分離，構建國有資本調控政策體系，以充分發(fā)揮國有資本的價值和作用，無疑是一個值得探討的論題。

在市場經(jīng)濟體制下，政府對經(jīng)濟的調控主要是價值形態(tài)的調控，財政政策和貨幣政策是政府最重要的宏觀調控手段。在我國社會主義市場經(jīng)濟制度下，國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中起著主導作用，國有資產關系著國計民生，是社會主義制度鞏固和發(fā)展的物質基礎。

1 建立國有資本調控政策體系的基本現(xiàn)狀分析

1.1 建立國有資產調控政策的管理體制和相關法律政策等基本條件已經(jīng)具備

黨的十六大提出建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統(tǒng)一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制，核心是建立國有資產出資人制度。自2003年4月國務院國資委正式設立至今，國有資本調控政策實施的組織體制和出資人制度已經(jīng)基本完備。

1993年黨的十四屆三中全會就提出了“建立政府公共預算和國有資產經(jīng)營預算”；1994年通過的《預算法》及次年通過的預算法實施條例又一次提出建立“國有資產經(jīng)營預算”；2003年 10月十六屆三中全會再次明確提出要“建立國有資本經(jīng)營預算制度”；2007年《國務院關于試行國有資本經(jīng)營預算的意見》出臺，明確開始試行國有資本經(jīng)營預算；2008年頒布的《企業(yè)國有資產法》明確“國家建立健全國有資本經(jīng)營預算制度，對取得的國有資本收入及其支出實行預算管理。國有資本經(jīng)營預算按年度單獨編制，納入本級人民政府預算，報本級人民代表大會批準?！蹦壳?，國有資本經(jīng)營預算的編制和執(zhí)行已經(jīng)在逐步規(guī)范，國有資本經(jīng)營預算制度已成為國有資本調控政策的核心構成。

1.2 以公共財政為目標的財政改革亟需國資調控政策與財政政策相對分離

在我國社會主義市場經(jīng)濟體制下，政府客觀上具有社會經(jīng)濟管理和國有資產所有者管理兩種職能。前者以國家行政管理者身份對全社會各種經(jīng)濟成分進行管理，并對國民經(jīng)濟收入進行分配與再分配；后者憑借國有資產的財產權對國有資產收益進行分配與再分配。我國現(xiàn)行的財政預算制度，是在政府的社會經(jīng)濟管理職能和國有資產所有者職能合二為一的基礎上建立的。隨著財政改革的深入，我國財政體制的方向是建立公共財政體制，按照公共財政理論的要求，政府財政支出的趨向主要是基礎設施、社會保障、文化科技等公共性的領域，而具有經(jīng)營性的、競爭性的國有企業(yè)已不在財政支出的范圍之內。在這種情況下，政府作為國有資產所有者，必須建立起獨立于公共預算之外的國有資本預算來全面掌握經(jīng)營性國有資本的收入、支出、資產和負債，以確保國有資本保值增值和再投資的有計劃進行，將國家作為國有資本所有者所擁有的權力與作為社會管理者所擁有的行政權力相分離，促進政府職能轉換與政企分開。

國有資本經(jīng)營預算建立后，作為國有資本調控的重要手段，負責對國有企業(yè)補充資本金，特別是對國家必須控制的領域和對國家未來發(fā)展有重要影響的重要行業(yè)和關鍵領域進行再投入。

1.3 建立國有資本預算制度是國有資產出資人職能到位的需要

按照國務院授權，國資委代表國家履行出資人職責，體現(xiàn)了國有資產出資人職能與政府公共管理職能分開的原則。國資委管人管事與管資產相結合，責任、權力、義務相統(tǒng)一。沒有國有資本經(jīng)營預算制度，國有經(jīng)濟布局結構調整只能是句空話，國有資本調控政策就無從談起。

國有資本預算無疑是國資委最重要的“管資產”手段之一。對于國資委來說，沒有資本經(jīng)營預算就管不住企業(yè)的投資行為。通過建立國有資本經(jīng)營預算，對資產收益和產權變動等經(jīng)營活動進行規(guī)范，有利于國有資本出資人加強對國有資本經(jīng)營者的約束與控制，以抑制國有資產的流失，維護國有資產所有者應有權益。因此，國有資本經(jīng)營預算是出資人的一項重大權利，也是關系到國資委能否真正成為監(jiān)管有力、調控有效的國有資本運作機構。是否有國有資本的經(jīng)營預算，實際上決定了國資委在多大程度上履行出資人的職責，也決定了國資委能有多大的作為，更決定了國有資本調控政策能否最終建立和發(fā)揮應有功效。

1.4 建立國有資本預算制度是加快國有經(jīng)濟布局結構調整的需要

國有資本存量結構不合理一直是搞活國有經(jīng)濟的癥結所在。國有經(jīng)濟比重過大，國有資產布局分散、戰(zhàn)線過長。

作為一個經(jīng)濟體系，目前國有資源配置顯然不合理。要加快國有經(jīng)濟布局結構的戰(zhàn)略性調整，需要對現(xiàn)有國有經(jīng)濟按照產業(yè)結構高度化和企業(yè)規(guī)模經(jīng)濟化的要求，進行統(tǒng)籌規(guī)劃。通過制定切實可行的國有資本調控政策，運用經(jīng)濟手段，確保新的國有資產的投資方向“有所為有所不為”，增強國有經(jīng)濟在關系國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域的地位。同時要按照“有進有退”的原則，對國有資產存量進行結構調整，引導一般競爭性國有企業(yè)通過各種方式退出市場。通過國有資本調控政策，有效控制和引導國有資本存量變現(xiàn)和增量的分配與使用，引導國有資本投資方向和領域，促進國有資產在全社會范圍內的充分流動與優(yōu)化組合，促進經(jīng)濟結構的合理調整和優(yōu)化升級，提高國有資本的集中度、競爭力和營運效率，實現(xiàn)國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的控制力、影響力、帶動力。

2 建立國有資本調控政策的操作思路

按照國家國有資產監(jiān)管體制改革深化和發(fā)展的趨勢，在現(xiàn)階段和今后一段時期，特別是在國家進行國有經(jīng)濟資本重組和結構調整期間，樹立國有資本經(jīng)營的思想，以優(yōu)化國有資本結構為出發(fā)點，建立國有資本調控體系，采取按產業(yè)構成為依托的方式進行國有存量資本的優(yōu)化配置，重組國有資產授權經(jīng)營機構，重構國有資本在國民經(jīng)濟中的存續(xù)結構和比例，實現(xiàn)其與財政及貨幣政策的交叉作用。

2.1 抓好國有資產產權登記，實現(xiàn)國有資產靜態(tài)分析和動態(tài)控制的組合

產權登記是查清國有資本及其權益“家底”，優(yōu)化國有資本存量結構的基礎，是實施國有資本調控政策的必要條件，是國有資本基礎管理的核心和前提。產權登記依據(jù)國務院192號令，是依法規(guī)范國家對國有資產所有者與經(jīng)營者各自的法律地位和相互間經(jīng)濟責任關系的根本手段，是今后一切產權管理行為的出發(fā)點。隨著國有資產管理體制改革的深入，產權管理的方式將逐漸向股權管理方式轉變，在股權管理中，產權登記始終貫穿于股權設立、股權變動、股權轉讓等主要環(huán)節(jié)，完善的產權登記既可以反映國有資本靜態(tài)的出資情況，又能動態(tài)地反映國有產權變動的情況并及時進行控制，保護國有資產的權益，防止國有資產流失。

2.2 建立國有資本經(jīng)營預算制度，分離財政與國有資本調控手段

近年來，理論界對財政本質及職能的認識不斷深入，改革思路日趨清晰，政府公共管理職能和國有資產出資人職能確實是兩種性質不同的活動，活動范圍、管理目標、管理方式和績效評價機制都是不同的，建立獨立的國有資產管理、營運和監(jiān)督體系，將國有資產管理從財政職能中逐步分離出來，納入不同的管理范疇，由不同的機構去實施，是規(guī)范社會主義市場經(jīng)濟下國有資產管理與財政二者關系的最佳選擇。

財政體制改革的目標是建立公共財政體制。但在實踐中，從經(jīng)濟建設型財政向公共服務型財政轉變離改革目標還有很大差距。這與國有資產管理體制改革滯后、國有資產管理與財政的關系還沒有理順有很大關系。黨的十四屆三中全會根據(jù)改革實踐的要求，明確提出了“改革和規(guī)范復式預算制度，建立政府公共預算和國有資產經(jīng)營預算”。但當時還主要是從財政體制改革的角度將兩種預算分開，希望建立一種滿足政府既是社會經(jīng)濟管理者又是國有資產出資人的財政制度，還沒有完全意識到從制度設計上將兩種職能徹底分開的必要性。

在新的國有資產監(jiān)管體制下，國有資產出資人職責由國資委行使了，那么財政就應該主要為政府“經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”職能的履行提供財力保證。財政支出要圍繞這個目標，從“越位”的領域退出來，進入“缺位”的領域。財政支出安排的重點是滿足社會公共需要，提供公共產品和公共服務。國有資本經(jīng)營預算是對經(jīng)營性國有資產的收支進行的預算。公共財政預算資金表現(xiàn)為一收一支，平衡使用，追求社會效益；國有資本預算資金表現(xiàn)為周轉循環(huán)，保值增值，追求經(jīng)濟效益。建立獨立運行的國有資本經(jīng)營預算，將使國有資本的投資得利、收益分配以及再投資，形成獨立的運轉體系，形成國有資本調控政策有效運轉的機制。

2.3 進行國有資本調控政策研究，建立國有資本存量調整與增量投資運行體制

運用兼并聯(lián)合、委托經(jīng)營、授權經(jīng)營、有償轉讓或無償劃撥的手段，重構國有資本在國民經(jīng)濟中的存續(xù)結構，以“抓大放小”作為存量資本重組與調整的基本目標選擇。國有資本的增量實質就是國有資本的再投資，建立國有資本投資運行體制，應包括三方面的內容，引導投資方向，控制投資總規(guī)模，優(yōu)化投資結構。正確引導投資方向，就是通過國有資本的投資加快國民經(jīng)濟中的基礎產業(yè)、基礎設施和新興產業(yè)的發(fā)展，促進國民經(jīng)濟中的各行業(yè)均衡發(fā)展，使政府投資方向具有實踐需要與經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略相吻合的動態(tài)統(tǒng)一。投資規(guī)模和投資結構直接決定到國有資本增量投資的效益和效率，能否控制適度的國有資本投資規(guī)模和優(yōu)化投資結構，也直接影響到國有資本調控政策的最終經(jīng)濟效果。

2.4 建立國有資本投資績效評價制度

改進國有資本投資的管理辦法和程序，調整和優(yōu)化國有資本支出結構，形成科學、規(guī)范的國有資本投資與評價制度。為了促進國有資本投資決策、管理和效益的提高，應建立國有資本投資項目后評價制度和投資損失責任追究制度。投資項目后評價是指項目投資完成之后對項目進行評價，通過對項目實施過程、結果及其影響進行調查研究和全面回顧，與項目決策時確定的目標以及技術、經(jīng)濟、環(huán)境、社會指標進行對比，找出差別和變化，分析原因，提出對策措施。投資項目后評價是改善投資決策和管理、提高投資效益的重要措施，同時也是國資委履行出資人權利對投資活動進行監(jiān)督管理的重要手段。

綜上所述，建立國有資本調控政策和制度，是加快國有經(jīng)濟布局結構戰(zhàn)略性調整的重要工具，是實施國有資產所有權管理的基本手段和實現(xiàn)國有資產保值增值的重要依托，是國資委有效履行出資人職責的重要方式，是對國有資本管理和運營進行評價考核的重要手段，是落實國有資本保值增值責任和對企業(yè)負責人建立業(yè)績考核和激勵約束機制的重要保障，是促進企業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展的重要舉措。同時，也有利于從長遠意義上推進公共財政體制建立，真正實現(xiàn)政企、政資分開。

深化國有資產監(jiān)管體制和建立國有資本調控政策仍然任重道遠，新的國有資產監(jiān)管體制和國有資本調控政策如何有效運作和構建，還需要努力探索、不斷實踐?！?/p>