面向公共服務(wù)的電子政務(wù)應(yīng)用與能力提高*

隨著政府改革步伐的加快，物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、下一代互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)和概念的興起和運(yùn)用，我國的電子政務(wù)發(fā)展將更加突出以人為本的理念，更加強(qiáng)化公共服務(wù)和管理能力。政府完善和提升公共服務(wù)能力和水平離不開現(xiàn)代信息技術(shù)的強(qiáng)有力支撐，服務(wù)型政府建設(shè)必將對“十二五”電子政務(wù)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，公共服務(wù)與電子政務(wù)的融合成為大勢所趨。

一、面向公共服務(wù)的電子政務(wù)內(nèi)涵、特性

自20世紀(jì)90年代電子政務(wù)產(chǎn)生以來，關(guān)于電子政務(wù)的定義有很多，并且隨著實(shí)踐的發(fā)展而不斷更新。聯(lián)合國早在《世界公共部門報(bào)告(2003)：處在十字路口的電子政務(wù)》中指出，電子政務(wù)是指政府部門應(yīng)用信息通信技術(shù)來改變政府內(nèi)部和外部的關(guān)系；[1]《2012年聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告：面向公眾的電子政務(wù)》指出，“在信息時(shí)代，政府需要思考如何運(yùn)用信息和通訊技術(shù)工具來優(yōu)化法律框架、規(guī)章制度、機(jī)構(gòu)重組和業(yè)務(wù)辦理程序以及人力資源開發(fā)，從而順應(yīng)公民新的需求，接受新的挑戰(zhàn)，真正做到以公眾為中心來提供服務(wù)”。[2]隨著大部制改革的深入推進(jìn)，把服務(wù)型政府建設(shè)作為行政體制改革的切入點(diǎn)和突破口，推進(jìn)“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”向“以公共服務(wù)為中心”的轉(zhuǎn)型，必然成為各級(jí)政府重要而又緊迫的長期任務(wù)。我國的電子政務(wù)主管部門和業(yè)內(nèi)專家，對十二五期間電子政務(wù)的發(fā)展方向的看法基本一致，那就是電子政務(wù)建設(shè)的轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新勢在必行。汪玉凱提出“重點(diǎn)發(fā)展以公眾為中心的服務(wù)型電子政務(wù)”[3]；王安耕提出“平臺(tái)上移，服務(wù)下延”[4]，都把平臺(tái)建設(shè)作為電子政務(wù)向公共服務(wù)轉(zhuǎn)型的核心。筆者認(rèn)為面向公共服務(wù)的電子政務(wù)，應(yīng)是政府對公共管理和公共服務(wù)在一定的支撐平臺(tái)和應(yīng)用系統(tǒng)進(jìn)行整合的基礎(chǔ)上，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化和業(yè)務(wù)流程再造，超越部門分離制約和時(shí)空限制，全過程、全方位向公眾和企業(yè)提供規(guī)范、透明的全方位服務(wù)。

從全球視角來看，起源于政府信任危機(jī)，開始于上世紀(jì)八十年代美英兩國的行政改革浪潮席卷西方，與同時(shí)期的信息技術(shù)革命形成合力，對西方國家政府的公共服務(wù)產(chǎn)生巨大推動(dòng)。國外的電子政務(wù)建設(shè)通過互聯(lián)網(wǎng)的運(yùn)用、信息技術(shù)的重構(gòu)，促進(jìn)政府、公民、企業(yè)三者之間的關(guān)系。電子政務(wù)平臺(tái)上，公眾與有關(guān)政府職能部門可直接進(jìn)行溝通，也能快捷地辦理公共機(jī)構(gòu)向社會(huì)提供的各式的服務(wù)項(xiàng)目，具有快捷、規(guī)范、高效、透明等顯著特征，從而提高政府的管理效率，更好地為公民和企業(yè)服務(wù)。國外的電子政務(wù)，由于較早發(fā)展，在技術(shù)水平上也更先進(jìn)，其建設(shè)水準(zhǔn)在我國之上，且顯現(xiàn)出以下特征：(1)以公眾為中心的新一代建站理念，構(gòu)建數(shù)字化公共服務(wù)體系。西方發(fā)達(dá)國家的電子政務(wù)建設(shè)都表現(xiàn)出一個(gè)共同的特點(diǎn)：“以公眾為中心”。它們廣泛引進(jìn)在商業(yè)和企業(yè)領(lǐng)域服務(wù)用戶并取得成功的一些理念，通過諸如客戶關(guān)系管理(CRM)、調(diào)查研究、用戶滿意度調(diào)查和測評(píng)等一系列方法來保證電子政務(wù)成為公眾歡迎的服務(wù)產(chǎn)品，以此來推廣和普及政府服務(wù)，在網(wǎng)站的信息構(gòu)建方面更是充分體現(xiàn)了這種以用戶為中心的設(shè)計(jì)思想。如英國政府的DirectGov和Business Link、澳大利亞政府的Cetrelink、新加坡政府的eCitizen等公共服務(wù)門戶網(wǎng)站，都把面向公民和企業(yè)的在線服務(wù)作為核心，成為政府提供在線公共服務(wù)的典范。(2)以互動(dòng)新媒體為特征的應(yīng)用，有助于公共服務(wù)供需之間的高效互動(dòng)。隨著互聯(lián)網(wǎng)的深入發(fā)展，手機(jī)、換客、播客、微博、虛擬社區(qū)、搜索引擎等都紛紛加入“新媒體”行列，并且逐漸改變著信息傳播的形態(tài)、內(nèi)容、觀念、效果等各個(gè)方面的內(nèi)容。如美國總統(tǒng)奧巴馬、英國首相卡梅倫和德國總理默克爾等，都喜歡通過微博與網(wǎng)民對話。在技術(shù)不斷革新和公民參與意識(shí)持續(xù)高漲的背景下，政治傳播同其他領(lǐng)域一樣，正步入強(qiáng)調(diào)互動(dòng)參與的“新媒體”時(shí)代。2011年突尼斯、埃及等國家發(fā)生政局動(dòng)蕩，很大一個(gè)原因就是在“新媒體”的影響下，民眾對政府抵觸情緒高漲的結(jié)果。

從2012年的電子政務(wù)調(diào)查看，特別注重公眾關(guān)心的服務(wù)和用戶滿意度的國家，通常能在調(diào)查中取得好名次。先進(jìn)國家以電子政務(wù)建設(shè)提升公共服務(wù)的成功實(shí)踐證明，信息時(shí)代的全球化競爭是國家軟實(shí)力之間的競爭，政府公共服務(wù)能力是國家軟實(shí)力的重要組成部分，運(yùn)用信息技術(shù)提升行政管理效能和公共服務(wù)質(zhì)量是最佳實(shí)現(xiàn)路徑之一。在服務(wù)型政府和基本公共服務(wù)體系建設(shè)驅(qū)動(dòng)下，公共服務(wù)與電子政務(wù)的融合發(fā)展已經(jīng)到達(dá)臨界點(diǎn)。在公共服務(wù)與電子政務(wù)融合這一點(diǎn)上，中國與西方國家不過是殊途同歸。

二、面向公共服務(wù)的電子政務(wù)的問題

在我國經(jīng)濟(jì)取得舉世矚目的巨大成就時(shí)，審視政府信息化的進(jìn)展，在聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部2012年關(guān)于電子政務(wù)發(fā)展的調(diào)查中，我國排名第78位，比2010年排名下降6位，與我國的地位很不相稱(見圖1)。是什么原因造成我國電子政務(wù)進(jìn)展遲緩，尤其是從2005年以來呈逐步下降趨勢，績效不夠理想，這應(yīng)當(dāng)深入研究和探討。

圖1 中國電子政務(wù)排名

(一)服務(wù)響應(yīng)和服務(wù)效率尚待提升，難以滿足公共需求

當(dāng)前在電子政務(wù)所提供的服務(wù)中大多是靜態(tài)的內(nèi)容，缺乏互動(dòng)性質(zhì)的服務(wù)，難以滿足公眾日漸增長的需求，這也是全世界在電子政務(wù)建設(shè)中存在的共同問題。在公眾參與欄目的設(shè)計(jì)與使用上，政府網(wǎng)站的形式相對簡單，有的甚至只是作秀、擺擺樣子，而公眾真正所需要的是網(wǎng)絡(luò)咨詢、網(wǎng)絡(luò)投訴、網(wǎng)絡(luò)反饋等實(shí)用性、互動(dòng)性強(qiáng)的公共信息、服務(wù)內(nèi)容較少，公眾的留言答復(fù)也不夠及時(shí)，回復(fù)率也不高，很多反映的問題缺乏有效的回應(yīng)。普通老百姓每當(dāng)要查看有關(guān)政策的時(shí)候，所找到的不是部門宣傳、文件資料公布，就是一些工作總結(jié)，而對政策的詳細(xì)解讀、具體分析以及具體運(yùn)用的例子少之又少。政府的公共開支細(xì)則、人事布局等也難覓蹤影。如家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼、災(zāi)后重建的物資供應(yīng)等詳細(xì)信息，在政府網(wǎng)上很難查詢。作為了解信息、政策咨詢、參政議政的窗口，公眾看到的不應(yīng)該只是一張又一張海報(bào)宣傳式的政策，更不應(yīng)該是夸耀自己業(yè)績的喜報(bào)，而應(yīng)該是一條條真實(shí)準(zhǔn)確和有用可行的透明賬本以及辦事指南。唯有網(wǎng)上信息和服務(wù)的不斷改善，才能使公眾體驗(yàn)到真正的“無處不在”信息海洋。如果沒有充分披露信息和良好的互動(dòng)，不管電子政務(wù)設(shè)想有多美，不管基礎(chǔ)設(shè)施有多好，電子政務(wù)建設(shè)也只能是像空中的城堡一樣縹渺。

(二)主抓管理、缺乏服務(wù)，難以方便公眾在線辦理事務(wù)

從當(dāng)前情況看，電子政務(wù)的“短板”是在線辦事功能的實(shí)現(xiàn)程度較差。個(gè)別走在前列的電子政務(wù)已初步擁有行政查詢及處理的水平，但電子政務(wù)的在線服務(wù)程度大多數(shù)比較落后，有的連基本的電子文檔下載服務(wù)的實(shí)現(xiàn)都不盡如人意。如國家部委網(wǎng)站設(shè)置齊全，一般包括公共信息、政務(wù)咨詢等，但很多網(wǎng)站還有一些不詳細(xì)的問題。如在國家廣播電影電視總局網(wǎng)站的訪問動(dòng)畫審批要求，只能看到的表格上面列出的某些文件的名稱，但沒有給出詳細(xì)內(nèi)容。再比如現(xiàn)在老百姓關(guān)心的經(jīng)濟(jì)適用房、社會(huì)保障等問題，打開電子政務(wù)，很難看到相關(guān)信息，即使看到，大部分也是事后的信息公開，成了“上網(wǎng)不辦事，辦事不上網(wǎng)”的典型。如果政府允許部門申請?zhí)幚砭W(wǎng)上窗口的服務(wù)，加上運(yùn)行的組織者和相關(guān)單位的協(xié)作，接著由接受任務(wù)的窗口進(jìn)行統(tǒng)一反饋，那電子政務(wù)項(xiàng)目就可以達(dá)到“一站式”服務(wù)的要求。如：澳大利亞新南威爾士州的商業(yè)部，建立了一個(gè)網(wǎng)站，在該網(wǎng)站上有70個(gè)項(xiàng)目申請被放到了一塊，等于開了個(gè)網(wǎng)上申請?jiān)S可證的“便利超市”。

(三)以公眾服務(wù)為中心的整合建設(shè)相對滯后，公共服務(wù)平臺(tái)智能化不足

電子政務(wù)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)模式將發(fā)生重大變化，以部門業(yè)務(wù)需求拉動(dòng)將被以公共服務(wù)需求拉動(dòng)所取代。這只是第一步，還有第二步和第三步，那就是跳出部門局限，強(qiáng)調(diào)一級(jí)政府作為一個(gè)整體的跨部門整合和協(xié)同，這是提升整體公共服務(wù)能力的基本保證。這兩步經(jīng)常被忽略，導(dǎo)致了一系列嚴(yán)重問題。如從近幾年上海市投資的138個(gè)電子政務(wù)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目情況看，項(xiàng)目已建成與在線服務(wù)密切聯(lián)系的也只有22.5%的比例，跨部門的公共服務(wù)型系統(tǒng)集成服務(wù)比重較小?！爱a(chǎn)生這些問題的主要原因在于電子政務(wù)發(fā)展較多地考慮了電子政務(wù)服務(wù)的提供者——政府的需求，而忽視了最終用戶的需要”。[5]中國電子政務(wù)建設(shè)的常規(guī)做法，往往用的是先內(nèi)部、后系統(tǒng)、再服務(wù)，先分類、后匯總、再協(xié)同的方式，以致現(xiàn)在的電子政務(wù)項(xiàng)目大多體現(xiàn)為政府內(nèi)部的業(yè)務(wù)系統(tǒng)形式，分部門和條塊分割的情況仍存在著，超越部門的公共服務(wù)和項(xiàng)目建設(shè)相對薄弱。

(四)信息資源缺乏共享，存在“信息孤島”現(xiàn)象

從當(dāng)前來看，由于統(tǒng)籌機(jī)制的缺位，頂層設(shè)計(jì)的缺失，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的缺乏，政府信息共享仍顯得困難，信息資源的有效利用尚未形成。首先，信息共享意識(shí)，沒有完全建立。政府信息資源管理部門主觀方面不愿共享政府信息資源，長久以來已形成了習(xí)慣。其次，信息在“公開”和“保密”之間的界限不明確。政府職能機(jī)構(gòu)很容易形成一個(gè)片面突出“保密”的情況，面對公眾的信息披露要求，就算沒有機(jī)密信息，或過期的機(jī)密信息，往往還是用“涉及國家安全”為借口來推脫，拒絕分享和提供。第三，權(quán)威性電子政府信息管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的缺少。政府機(jī)構(gòu)整體上以橫向管理體制的模式進(jìn)行運(yùn)作，客觀方面造成信息共享困難。應(yīng)該說，電子政務(wù)的一個(gè)重要功能是資源的共享和集成，打破部門分割、條塊分割，使原有的政府各部門的業(yè)務(wù)整合，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)規(guī)模和協(xié)同作用。但事實(shí)上，中國目前的電子政務(wù)并沒有改變政府部門因自己的利益封鎖信息、抵制資源共享的情況?？梢韵胂?，要在這樣的條件下提高政府部門的協(xié)作能力和公共服務(wù)能力該有多難。例如農(nóng)業(yè)部的“信息資源共享”以及“全國信息聯(lián)播”項(xiàng)目，過去因?yàn)閯倓偨r(shí)有限的技術(shù)和各下屬部門在信息系統(tǒng)建設(shè)、技術(shù)應(yīng)用和整體規(guī)劃上的未能統(tǒng)一，結(jié)果普遍性存在著“信息孤島”的情況。經(jīng)過信息資源的重新組合后，加快了農(nóng)業(yè)信息化的傳播和有地方特點(diǎn)的信息發(fā)布。類似的，如成都工商企業(yè)信用系統(tǒng)、北京市水務(wù)局、福建電力局DXP數(shù)據(jù)交換平臺(tái)等多個(gè)項(xiàng)目，都實(shí)現(xiàn)了“數(shù)據(jù)共享交換”。

三、面向公共服務(wù)的電子政務(wù)的能力提高

(一)提高服務(wù)響應(yīng)和服務(wù)效率，進(jìn)一步滿足公共服務(wù)需求

在西方國家政府在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機(jī)制、經(jīng)營理念和企業(yè)家精神等新公共管理運(yùn)動(dòng)影響下的現(xiàn)代治理理念，強(qiáng)調(diào)政府的公共服務(wù)職能首要目標(biāo)是服務(wù)的需求。這些反映在電子政務(wù)建設(shè)中，是政府把公眾作為“顧客”，“一切為公共服務(wù)”作為電子政務(wù)的基本方向，向公眾提供方便快捷的服務(wù)。為了實(shí)現(xiàn)“公眾為中心”的理念，在電子政務(wù)實(shí)踐中，“應(yīng)該把資源用于解決公民最為關(guān)心的、最迫切需要的服務(wù)——如教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障等方面，以及企業(yè)最為需要的服務(wù)，如創(chuàng)辦企業(yè)、稅務(wù)服務(wù)、信息查詢、創(chuàng)新等方面”[6]。可通過學(xué)習(xí)、培養(yǎng)客戶關(guān)系管理業(yè)務(wù)領(lǐng)域(CRM)的意識(shí)、技術(shù)，并將CRM理念逐步滲透到未來的電子政務(wù)，對公眾(顧客)的進(jìn)行分類，抓住顧客的需要，供應(yīng)具有個(gè)性需求的服務(wù)。資源整合、服務(wù)方便、高效的公共信息服務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)，要求公共訪問是通過單個(gè)通道獲得由部門互動(dòng)、共同辦公所提供的一體化服務(wù)。這將有助于政府提高公共服務(wù)能力、效率、水平和質(zhì)量，以方便公眾使用，滿足公眾的需求。政府超越部門之間的界限，提供多種渠道的面向所有群體的基于信息技術(shù)的公共服務(wù)，架構(gòu)任何時(shí)間、任何地點(diǎn)、任何人都可以很容易地獲得幫助的電子政務(wù)平臺(tái)，以更好地滿足公眾對政府的服務(wù)的需求。

(二)從主抓管理轉(zhuǎn)為主抓服務(wù)，方便公眾在線辦事

由于長期受管制型政府的影響，電子政務(wù)建設(shè)也存在著傾向管理，而對服務(wù)不重視的情形。不論是國家推動(dòng)的“金字”工程，還是各部門、各地自主建設(shè)的行業(yè)管理系統(tǒng)，從投入規(guī)模、應(yīng)用深度來看，更加注重社會(huì)監(jiān)管的職能，對于社會(huì)公眾的服務(wù)有所忽略。應(yīng)用是電子政務(wù)的命根子。盡管電子政務(wù)建設(shè)的總體規(guī)模在不斷擴(kuò)大，工程項(xiàng)目投入動(dòng)不動(dòng)就是上千萬，如孔子學(xué)院網(wǎng)站以3520萬元中標(biāo)價(jià)被網(wǎng)友稱為“史上最貴網(wǎng)站”，但是應(yīng)用后的效果常常是雷聲大、雨點(diǎn)小。一些項(xiàng)目本來缺乏應(yīng)用基礎(chǔ)，卻被盲目上馬，攤子鋪得大，事卻做不深。把電子政務(wù)系統(tǒng)搞起來了，但業(yè)務(wù)人員不愿用，服務(wù)對象不愛用。就好像高速公路建了以后，路上跑的車沒有，“有路無車”“有車無貨”，這是很尷尬的?，F(xiàn)在電子政務(wù)的訪問量，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于商業(yè)網(wǎng)站。如浙江省、市兩級(jí)50多個(gè)電子政務(wù)的訪問總量一天不到100萬，現(xiàn)在有些名人辦一個(gè)博客，點(diǎn)擊都上千萬、上億，所以電子政務(wù)的利用率非常低。為了解決這些問題，必須從主抓建設(shè)到主抓應(yīng)用轉(zhuǎn)變。一方面，練好內(nèi)功，有效地提高現(xiàn)有系統(tǒng)的可用性、易用性。另一方面要加強(qiáng)推廣，想方設(shè)法把閑置的應(yīng)用系統(tǒng)的生產(chǎn)能力發(fā)揮出來。這也要求我們加強(qiáng)電子政務(wù)項(xiàng)目前期和申請后的評(píng)估，缺乏應(yīng)用前景的項(xiàng)目就應(yīng)擱置，再整改應(yīng)用效果不佳的項(xiàng)目。而真正有價(jià)值的項(xiàng)目，我們必須盡一切可能抓住并想辦法應(yīng)用起來。

(三)加強(qiáng)以公眾服務(wù)為中心的整合建設(shè)，打造智能化公共服務(wù)平臺(tái)

電子政務(wù)的本質(zhì)是充分利用信息技術(shù)，使得政府履行職責(zé)的能力適應(yīng)環(huán)境的變化，并且在這個(gè)變化的過程中不斷地完善和改善。為了能夠在“十二五”期間繼續(xù)取得更為長足的發(fā)展，電子政務(wù)應(yīng)該適應(yīng)物聯(lián)網(wǎng)、社會(huì)化網(wǎng)絡(luò)、云計(jì)算、三網(wǎng)融合的興起和變革以及“智慧城市”帶來的機(jī)遇，以信息資源整合、共享為重點(diǎn)，推進(jìn)跨部門協(xié)同，強(qiáng)化公共服務(wù)能力，提升技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，從完善管理體制、創(chuàng)新內(nèi)容和服務(wù)形式等方面不斷向“智能化公共服務(wù)平臺(tái)”的目標(biāo)邁進(jìn)。電子政務(wù)的新目標(biāo)是將網(wǎng)站建成以人為本、協(xié)同高效、服務(wù)創(chuàng)新、先進(jìn)智能、體現(xiàn)品牌的智能化公共服務(wù)平臺(tái)，突出以用戶為中心、提供大量的公共服務(wù)、構(gòu)建全天候、人性化的智能型政府特征。提升平臺(tái)化應(yīng)用能力，加快智能門戶平臺(tái)、統(tǒng)一服務(wù)平臺(tái)、智能交換平臺(tái)、政府決策平臺(tái)、智能內(nèi)容管理和虛擬政府建設(shè)將成“十二五”電子政務(wù)發(fā)展階段的主要工作，智能化公共服務(wù)平臺(tái)和跨部門協(xié)作的內(nèi)外網(wǎng)安全智能信息交換將成為發(fā)展趨勢。

(四)推進(jìn)信息資源共享，破除“信息孤島”

西方國家的電子政務(wù)建設(shè)強(qiáng)調(diào)以企業(yè)精神改革政府部門，強(qiáng)調(diào)以公眾為中心的在線公共服務(wù)，并通過戰(zhàn)略規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)保證總體目標(biāo)的落地，從而大幅度領(lǐng)先于其他國家，得到廣泛認(rèn)同和成功推行。從瑞典、英國等國的電子政務(wù)建設(shè)的情況來看，全局性的規(guī)劃和整合很重要。以“服務(wù)型電子政務(wù)”為導(dǎo)向，全面理順電子政務(wù)的業(yè)務(wù)流程?！绊攲釉O(shè)計(jì)”作為一種手段來尋求電子政務(wù)總體規(guī)劃的多利益相關(guān)者的資源協(xié)調(diào)方案，以指導(dǎo)總體規(guī)劃和電子政務(wù)建設(shè)的模型框架。在電子政務(wù)的“頂層設(shè)計(jì)”基礎(chǔ)上，迫切需要打破部門、系統(tǒng)的界限，在橫向協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，整體規(guī)劃構(gòu)建政府服務(wù)。如四川內(nèi)江市政府網(wǎng)站，將全市42個(gè)市級(jí)部門以及涉及民生的公共事業(yè)單位全部納入，建設(shè)并整合了“中國內(nèi)江”門戶網(wǎng)站群，改版后每天的點(diǎn)擊率都保持在一萬人次左右，僅“市民熱線”欄目每周接件都在550件左右。[7]借助“云計(jì)算”的理念，把分散在各地區(qū)和部門相關(guān)的政務(wù)信息通過網(wǎng)站數(shù)據(jù)庫有效地連接起來，減少信息“孤島”，如北京通過“祥云工程”將建成“云計(jì)算”中心，服務(wù)電子政務(wù)。

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