金融危機(jī)后的青年失業(yè)問題與就業(yè)政策分析
——對2008年以后西方國家的考察與啟示

姜照輝

(山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

2008年開始的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)目前已經(jīng)有所緩解，但是從就業(yè)方面來看，經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響還遠(yuǎn)未結(jié)束，這其中非常重要的表現(xiàn)之一就是各國的失業(yè)率始終居高不下，而青年[注]本文所指的青年源自國際勞工辦公室的定義。國際勞工辦公室(International Labour Office，ILO)在1999年將青年就業(yè)中的青年一詞定義為“從離開學(xué)校最低年齡開始算起一直到25歲的年輕人”，之所以將25歲作為青年這一定義的上限，是因為該組織認(rèn)為超過25歲的“成年人”大部分已經(jīng)完成了學(xué)業(yè)并且進(jìn)入了勞動力市場；而青年定義的年齡下限，即離開學(xué)校的最低年齡，則因國家而異，在大多數(shù)OECD國家之中，這一年齡通常是16到18歲。失業(yè)率作為“勞動力市場的主要指標(biāo)之一”[1]，在危機(jī)之后并未有明顯的改善，很多青年人發(fā)現(xiàn)他們依然面臨著很嚴(yán)重的就業(yè)困境，“青年人在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)之中受到了巨大的打擊，盡管多國政府增加了對青年就業(yè)的資金投入，但是全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的前景依然渺茫，政府在就業(yè)方面的財政壓力也越來越大，很多國家擔(dān)心部分青年人將會遭受多年的失業(yè)危機(jī)?！盵2]實際上從二十世紀(jì)八十年代開始，青年失業(yè)就已經(jīng)成為影響全球各國經(jīng)濟(jì)和社會的重要問題，而2008年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)相較此前的經(jīng)濟(jì)危機(jī)對青年就業(yè)的打擊更大，此次危機(jī)引發(fā)的結(jié)構(gòu)性問題不但嚴(yán)重阻礙了青年人從學(xué)校到工作的進(jìn)程，而且對很多剛剛獲得短期工作的青年人來說，他們獲得一份穩(wěn)定工作的前景也并不樂觀。因此政府在進(jìn)行長期的結(jié)構(gòu)性變革來應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)的同時，也必須制定適當(dāng)?shù)亩唐诖胧﹣砭徑馇嗄昃蜆I(yè)的壓力。

一、經(jīng)濟(jì)危機(jī)及后危機(jī)時代各國青年失業(yè)的基本狀況

(一)青年失業(yè)率顯著上升且在危機(jī)后并無明顯下降

青年失業(yè)率的顯著上升是經(jīng)濟(jì)危機(jī)對青年就業(yè)的直接影響，并且這種影響一直持續(xù)到了后危機(jī)時期。從全球范圍來看，盡管在經(jīng)濟(jì)危機(jī)之前青年失業(yè)率就已經(jīng)高于成年失業(yè)率，但是在經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)之后，青年失業(yè)率受到的影響更為明顯。根據(jù)圖表，我們可以發(fā)現(xiàn)，歐盟27國2009年的青年平均失業(yè)率比2008年增長了近5%，在2009年則已經(jīng)達(dá)到了20%。從國別來看，除了荷蘭、丹麥、挪威、德國以及日本的青年失業(yè)率在經(jīng)濟(jì)危機(jī)中還能維持在10%上下以外，其他歐洲國家青年失業(yè)率大都居高不下，幾乎都在20%以上，有的國家例如西班牙甚至已經(jīng)達(dá)到了37.8%。而與此同時，美國的青年失業(yè)率在2009年也達(dá)到了17.6%。而在危機(jī)結(jié)束的2010年和2011年，各國的青年就業(yè)率普遍沒有好轉(zhuǎn)，歐盟27國的青年失業(yè)率在2010年以及2011年中都在20%以上，從國別來看，各國的青年失業(yè)率延續(xù)了經(jīng)濟(jì)危機(jī)中的狀況，危機(jī)之中青年失業(yè)率低的國家繼續(xù)保持著相對較低的水平，而其他國家的狀況則沒有非常明顯的改善，其中一些國家，例如丹麥、愛爾蘭、克羅地亞、西班牙、瑞典和英國等歐洲國家的青年失業(yè)率在危機(jī)之后甚至比危機(jī)之前還要高。美國的青年失業(yè)率也沒有很大的改善，處于與經(jīng)濟(jì)危機(jī)中相當(dāng)?shù)乃健?/p>

(二)盡管全球經(jīng)濟(jì)開始復(fù)蘇，但是青年就業(yè)的前景仍不容樂觀

“盡管一些證據(jù)表明全球經(jīng)濟(jì)已經(jīng)到了一個低谷，但是歷史經(jīng)驗告訴我們，像這次這種程度的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來的影響更加劇烈而且更加持久。即使全球經(jīng)濟(jì)開始復(fù)蘇，工作機(jī)會的不斷減少和不斷增加的持續(xù)失業(yè)將使失業(yè)率在全球范圍內(nèi)長時間居高不下?！盵3]青年失業(yè)率作為更加脆弱的變量，受到經(jīng)濟(jì)危機(jī)的創(chuàng)傷更為嚴(yán)重，恢復(fù)起來也將越發(fā)艱難。全球消費傳導(dǎo)到實體經(jīng)濟(jì)再傳導(dǎo)到就業(yè)直至青年就業(yè)需要很長的時間，“就業(yè)機(jī)會的創(chuàng)造要遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，因為很多企業(yè)在危機(jī)之中已經(jīng)積累了太多的產(chǎn)品，因此，青年失業(yè)率在今后的兩年之中還將維持在一個很高的水平?！盵4]而且從2011年歐元區(qū)幾國如希臘、西班牙、意大利和愛爾蘭的債務(wù)危機(jī)來看，歐洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇步履維艱，這使很多企業(yè)對全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前景也存在悲觀的想法，會更加影響青年就業(yè)的前景，愛爾蘭、西班牙、希臘各國超過30%甚至達(dá)到40%以上(見表1)的青年失業(yè)率就是后危機(jī)時代青年就業(yè)嚴(yán)峻狀況的最直觀體現(xiàn)。

表1 各國青年失業(yè)率(25歲以下%)(來源：Eurostat)

二、青年失業(yè)的原因分析

(一)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢和整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期對青年就業(yè)有很大影響

“影響青年就業(yè)最重要的決定性因素是整個經(jīng)濟(jì)形勢。青年就業(yè)指標(biāo)在勞動力市場中是最敏感的變量，在經(jīng)濟(jì)騰飛時，青年就業(yè)上升，而經(jīng)濟(jì)開始衰退時，青年就業(yè)則迅速下降?！盵5]宏觀經(jīng)濟(jì)形勢通常直接影響實體經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而影響青年就業(yè)，在經(jīng)濟(jì)衰退期，社會消費預(yù)期降低，各種產(chǎn)品存在積壓的風(fēng)險，這會導(dǎo)致雇主在擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模方面小心謹(jǐn)慎，因此雇傭新員工的可能性降低，這是經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來的勞動力需求減少的直接原因。因此各國希望通過刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式來推動就業(yè)，但是經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇并不意味著失業(yè)狀況的改善。

(二)結(jié)構(gòu)性因素的影響

第一，“從學(xué)校到就業(yè)”的過程中出現(xiàn)了問題，一方面是學(xué)校教育與勞動力需求之間出現(xiàn)了銜接問題，青年得到的知識在工作中并不需要，“導(dǎo)致青年失業(yè)或僅獲得低收入的工作的原因是學(xué)校知識與勞動力市場需求知識之間的差距。而教育提供的知識和勞動力市場的需求之間的落差甚至比青年的受教育程度對青年就業(yè)的影響都要大”。[6]另一方面，很多青年人在剛進(jìn)入勞動力市場時很迷茫，不知道何去何從，這就給學(xué)校的就業(yè)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)提出了很高的要求，但是很多青年人僅僅完成了初中或高中學(xué)業(yè)，在這一級的學(xué)校中，幾乎沒有有針對性的就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)，因此青年人在畢業(yè)之后只能求助于家庭或者其他媒介來尋找工作，但是這類媒介能夠接觸到的工作機(jī)會少之又少，且大部分為短期工作，這會使很多青年人頻繁的進(jìn)出勞動力市場。因為公共就業(yè)服務(wù)的缺乏，如果通過勞動力市場也找不到工作的話，很多青年人就沒有別的方式再尋找工作，并且因為青年人的心理承受能力并不很強(qiáng)，一段時間找不到工作會使他們喪失繼續(xù)尋找工作的信心，他們在勞動力市場中會成為“不積極”的群體。

第二，政府和社會的就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的一些政策和服務(wù)手段沒有適應(yīng)不斷變化的勞動力市場的要求，導(dǎo)致青年人在各種就業(yè)服務(wù)方面獲得的幫助比較少，嚴(yán)重影響了青年就業(yè)。從各國的經(jīng)驗來看，政府和社會就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)在幫助青年人就業(yè)方面應(yīng)起到?jīng)Q定性的作用，這一方面是因為就業(yè)作為政府行政管理的基本內(nèi)容，對實現(xiàn)社會公正，維護(hù)社會穩(wěn)定有著極為重要的意義，幫助社會成員實現(xiàn)就業(yè)也是政府責(zé)任的基本內(nèi)容；另一方面尋找工作的過程是一項與社會活動的各個部門聯(lián)系非常密切的行為，個人在這一過程中往往面臨信息、能力、就業(yè)環(huán)境等因素的制約，因此很難找到合適的工作，在經(jīng)濟(jì)危機(jī)情況下尤為明顯，這需要政府和社會就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)責(zé)無旁貸的承擔(dān)起幫助青年人實現(xiàn)就業(yè)的責(zé)任。但是一些國家的政府部門及各種就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)在這一過程中的政策和服務(wù)往往存在很多問題，例如在社會保險方面，有些國家勞動保險政策飽受詬病，歐洲國家由于社會保險政策過于完備，因此青年人往往缺乏尋找工作的動力。

第三，企業(yè)對青年人有很大的歧視。首先，對已就業(yè)的青年人而言，企業(yè)對青年勞動者的歧視影響了他們的職業(yè)前景。對已經(jīng)找到工作的青年來說，在經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生時，他們面臨著很大的失業(yè)風(fēng)險，青年雇員會發(fā)現(xiàn)他們會遇到一種“后進(jìn)先出”(last in first out)的歧視性待遇[7]，這一情況的出現(xiàn)一方面是因為青年雇員進(jìn)入企業(yè)的時間較短，在企業(yè)中的地位往往比較低，與企業(yè)的運營關(guān)系不大，解雇這些人對企業(yè)的運行并不會造成很大的影響，因此雇主出于企業(yè)經(jīng)營的考慮往往會首先解雇青年人。另一方面，一些國家的勞動保護(hù)立法不利于青年人，解雇青年雇員的成本更低。因為這些國家的法律規(guī)定，解雇員工的補償金隨著工作時間的增長而增加。

(三)青年人自身的原因

第一，在影響青年人從學(xué)校到勞動力市場的很多因素中，人力資源能力是最基本的。缺乏人力資源能力的青年人往往會面臨更長時間的失業(yè)，而就算他們得到工作的話，也僅是不穩(wěn)定或者低收入的工作。而在衡量人力資源能力時，除了學(xué)歷水平這一對人力資源能力的直觀衡量標(biāo)準(zhǔn)之外，青年人也缺乏其他例如工作經(jīng)驗等衡量標(biāo)準(zhǔn)。為了提高青年人的學(xué)歷水平，就需要他們繼續(xù)接受學(xué)校教育或者參加培訓(xùn)；為了獲得其他的人力資源衡量標(biāo)準(zhǔn)，就需要青年人始終處于勞動力市場之中，維系與勞動力市場的聯(lián)系，通過短期工作或者學(xué)徒制工作等方式不斷積累工作經(jīng)驗、考取技能證書等。

其次，對青年失業(yè)者而言，尋找工作過程中信息和經(jīng)驗上的缺乏也是造成失業(yè)的重要原因。無論是初次進(jìn)入勞動力市場的青年人還是失業(yè)后繼續(xù)尋找工作的青年人，他們會發(fā)現(xiàn)自己在勞動力市場上處于劣勢地位，原因在于企業(yè)更加傾向于雇傭有經(jīng)驗的員工，這是青年人尋找工作的天然劣勢。在尋找工作的經(jīng)驗方面看，由于缺乏與勞動力市場的聯(lián)系，并且缺乏找工作的經(jīng)驗，青年人與成年人相比更難找到工作。

第三，很多青年人由于各種原因并不愿積極進(jìn)入勞動力市場，各國青年就業(yè)政策除了要通過各種方式創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，擴(kuò)大勞動力需求之外，很重要的一個方面就是鼓勵這些不積極找工作的青年人參與各種活動。實際上特別需要注意的是既不在勞動力市場中也不在學(xué)校中接受教育的青年人，這部分青年人被稱為NEET(Not in Education nor in Employment or Training)，在2008年OECD國家中平均有11%的15～24歲的青年人處于這一狀態(tài)下，在這部分青年人中33%的人的工作經(jīng)歷少于一年，7%的失業(yè)已經(jīng)超過一年以上，60%由于受教育程度的原因在勞動力市場上非常不積極。[8]盡管無論經(jīng)濟(jì)形勢和就業(yè)形勢有什么樣的變化，這樣的青年人都一直存在，但是在經(jīng)濟(jì)危機(jī)之中和后危機(jī)時代，在就業(yè)狀況比較好的情況下能夠參與就業(yè)的青年人很容易轉(zhuǎn)化成為NEET，因此政府需要采取各種手段來防止青年人喪失就業(yè)的動力和信心。還有，由于OECD各國普遍突出人的個性與自我實現(xiàn)，因此，很多青年人不愿意受到工作的束縛，這也是他們不愿意積極尋找工作的原因之一。此外，很多青年人與父母居住在一起，有父母提供經(jīng)濟(jì)來源，沒有來自家庭的經(jīng)濟(jì)壓力，這也會影響他們尋找工作的積極性。

三、各國在經(jīng)濟(jì)危機(jī)中采取的青年就業(yè)政策

(一)各國出臺針對經(jīng)濟(jì)危機(jī)情況下青年就業(yè)的應(yīng)急性政策，緩解迅速發(fā)展的青年失業(yè)問題

2008年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響迅速擴(kuò)大，對青年就業(yè)的影響尤為嚴(yán)重，為了幫助青年人在危機(jī)中實現(xiàn)就業(yè)，各國紛紛出臺了應(yīng)急性措施，例如美國出臺了針對青年就業(yè)的一系列短期措施，還有法國的《青年法案》、荷蘭的《青年投資法案》、英國政府的青年失業(yè)保險金計劃，等等。

(二)擴(kuò)大失業(yè)救濟(jì)金的領(lǐng)取范圍，保證更多的青年人領(lǐng)取到失業(yè)救濟(jì)金

很多國家對失業(yè)救濟(jì)金的領(lǐng)取有資格的限制，勞動者需要一定的工作年限或交納一定時間的失業(yè)保險或者是失業(yè)一段時間才能有領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金的資格。有超過三分之二的OECD國家有這樣的規(guī)定，例如法國規(guī)定的最低工作時限是4個月，而丹麥則規(guī)定低于25歲的青年人如沒有工作經(jīng)驗的話僅僅能獲得正常情況下一半的失業(yè)救濟(jì)金。這些規(guī)定對于剛離開學(xué)校的青年人來說很不利，在經(jīng)濟(jì)危機(jī)中的影響則比正常情況下更為顯著，因為在經(jīng)濟(jì)危機(jī)背景下，他們很可能會很長時間找不到工作，無法實現(xiàn)初次就業(yè)，從而就無法達(dá)到法定的領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金的要求。這會導(dǎo)致很多青年在進(jìn)入勞動力市場的初期會失去收入來源，而缺乏收入則使他們更加難以尋找工作。因此在經(jīng)濟(jì)危機(jī)中，很多國家修改了領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金的規(guī)定，擴(kuò)大了失業(yè)救濟(jì)金的領(lǐng)取范圍，讓失業(yè)保險覆蓋更多的青年人，也讓很多剛離開學(xué)校的青年人能夠在沒有繳納失業(yè)保險的情況下領(lǐng)取到失業(yè)救濟(jì)金。有一半以上的OECD國家在經(jīng)濟(jì)危機(jī)開始之初就將失業(yè)救濟(jì)金的覆蓋范圍擴(kuò)大，這一措施在危機(jī)過程中和后危機(jī)初期對青年失業(yè)者的幫助很大，但是接受失業(yè)救助的青年人應(yīng)該遵循“互惠”[9]原則，即他們在尋找工作過程中要積極起來，并承擔(dān)一定的責(zé)任。例如美國政府通過發(fā)行債券的方式向各個州提供失業(yè)救濟(jì)金，接受債券的州要將失業(yè)救濟(jì)擴(kuò)展到那些原來享受不到失業(yè)救濟(jì)的青年人。

(三)加大公共就業(yè)服務(wù)投入，通過公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)幫助青年人尋找工作

由于青年人在尋找工作的過程中存在信息和能力方面的不足，很多國家采用加大公共就業(yè)服務(wù)投入的方式來幫助青年人尋找工作，美國政府2009年的《勞動力投資法案》向成年人，移民工人和青年失業(yè)者提供了30億美元用于幫助就業(yè)，增加的就業(yè)資金更偏向青年人，并且將有資格獲得幫助的青年失業(yè)者的年齡從21歲提高到24歲。[10]由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)從美國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)端，因此對建筑業(yè)的影響極為嚴(yán)重，針對這一情況，政府向面對建筑業(yè)部門青年人的教育培訓(xùn)項目提供更多的資金，以幫助受到經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響最大的從事建筑業(yè)的青年人能夠維系在勞動力市場當(dāng)中。

政府和社會機(jī)構(gòu)在向青年人提供就業(yè)服務(wù)的過程中，要求青年人要同時承擔(dān)積極尋找工作的義務(wù)。很多政府在經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生之后向處在勞動力市場邊緣的青年人提供更多的社會服務(wù)，但是在提供服務(wù)的同時要求青年人要承擔(dān)更加明確和嚴(yán)格的義務(wù)。這可以被稱為是一種“胡蘿卜加大棒”式的社會服務(wù)計劃，“胡蘿卜”指的是向青年人提供的收入支持，而“大棒”指的是請青年人必須接受勞動就業(yè)機(jī)構(gòu)提供的培訓(xùn)計劃或者是工作機(jī)會[11]。在很多國家這一計劃起到了比較好的效果，例如荷蘭政府通過的青年人投資法案決定，從2009年9月開始，荷蘭所有地區(qū)的政府有義務(wù)給向社會機(jī)構(gòu)尋求幫助的18歲到27歲的青年提供一份工作或培訓(xùn)的機(jī)會。實際上在荷蘭的一些大城市，從2005年前后這一嚴(yán)格的政策就已經(jīng)發(fā)揮了成效。[12]缺乏基本技能證書的青年人被鼓勵去參加培訓(xùn)，如果青年人不接受政府提供的培訓(xùn)，那么他的失業(yè)救濟(jì)金將會減少。政府的目標(biāo)是既減少青年人對社會救助的依賴又能使得青年人處在工作狀態(tài)，一旦經(jīng)濟(jì)危機(jī)有所緩解，這些青年人能夠很快尋找到合適的工作，企業(yè)也不至于無人可用。澳大利亞政府則規(guī)定，20歲以下的青年人獲得收入幫助的先決條件之一就是要參加就業(yè)機(jī)構(gòu)提供的培訓(xùn)。

(四)通過減稅、提供資金扶持等方式讓企業(yè)加大雇傭青年人的力度

在經(jīng)濟(jì)危機(jī)過程中和后危機(jī)初期，學(xué)徒制工作項目(apprenticeships programmes)在維系青年與工作方面起到了非常重要的作用。但是即使在學(xué)徒制體系建立得非常好的國家(如德國、奧地利、瑞士和盧森堡)，雇主在提供學(xué)徒機(jī)會方面也顯得非常猶豫，特別是針對那些缺乏學(xué)歷的青年人[13]。為了鼓勵這些企業(yè)提供更多的學(xué)徒機(jī)會給那些缺乏技能的青年人，很多國家向能提供學(xué)徒制工作的企業(yè)提供補助金。法國和澳大利亞通過將培訓(xùn)和學(xué)徒制工作相結(jié)合的方式來保障學(xué)徒制的順利實行。法國在2009年出臺了針對青年失業(yè)者的緊急性政策《青年法案》，通過多種措施推動學(xué)徒制工作。第一，該法案為了鼓勵企業(yè)提供學(xué)徒制工作崗位，規(guī)定在2010年6月以前向青年人提供學(xué)徒制工作的企業(yè)都可以在接下來的一年內(nèi)免繳該員工的社會保險金。第二，規(guī)模小于50人的小企業(yè)每提供一個學(xué)徒制工作崗位將直接獲得1 800歐元的補貼。第三，政府出臺措施推動企業(yè)將青年人的實習(xí)工作合同轉(zhuǎn)為正式合同。在2009年9月以前將實習(xí)員工的工作合同轉(zhuǎn)為正式合同的企業(yè)會獲得每人次3 000歐元的獎勵。政府還加大了針對低學(xué)歷青年人特殊工作合同的財政投入，這種特殊的工作合同是將青年人的學(xué)歷與企業(yè)獲得的補貼掛鉤，法國政府在2010年6月以前向企業(yè)提供17萬個此類的工作合同。為了鼓勵企業(yè)雇傭低學(xué)歷的青年人，政府將向雇傭26歲以下的青年人的企業(yè)提供每人次1 000歐元的一次性補貼，如果企業(yè)雇傭的青年人的學(xué)歷水平?jīng)]有達(dá)到中學(xué)水平的話，補貼數(shù)額為2 000歐元。[14]

澳大利亞政府通過向提供學(xué)徒制工作或?qū)嵙?xí)生工作的企業(yè)提供財政補貼的方式來鼓勵企業(yè)提供相應(yīng)的工作機(jī)會，這一補貼被稱為“保障學(xué)徒制工資補助”。[15]除了這方面的補助之外，在企業(yè)參加政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時，能證明本企業(yè)將會雇傭?qū)W徒或?qū)嵙?xí)生的公司將會得到優(yōu)待。

(五)政府和社會機(jī)構(gòu)合作擴(kuò)大原有就業(yè)培訓(xùn)的規(guī)?；蜷_展應(yīng)急性的就業(yè)培訓(xùn)，幫助青年失業(yè)者

在提供培訓(xùn)的過程中，政府和社會機(jī)構(gòu)需要關(guān)注的問題是怎樣確保提供的培訓(xùn)能夠滿足社會對勞動者的要求。一般情況而言，各國青年就業(yè)培訓(xùn)的目的一方面是為了讓青年人獲得一定的工作能力，同時得到進(jìn)入勞動力市場需要的學(xué)位證明；另一方面是為了向社會提供更好的勞動力，彌補學(xué)校教育與勞動力需求之間的差距；此外，就業(yè)培訓(xùn)也是青年人社會化的一種方式，讓失業(yè)青年人參加就業(yè)培訓(xùn)可以讓這部分青年人有事可做，有助于緩解社會壓力和社會矛盾。23個OECD國家在2009年紛紛向就業(yè)培訓(xùn)提供了更多的資金支持，擴(kuò)大了青年就業(yè)培訓(xùn)的覆蓋面，例如法國政府和公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)合作，向缺乏技能的弱勢青年人提供5萬個培訓(xùn)項目以幫助他們獲得技能證書。同時向長時間沒有進(jìn)入勞動力市場的青年人提供5萬個公共部門的工作崗位和3萬個私人部門的工作崗位。需要指出的是，在公共部門的工作崗位中青年人能夠掌握的技能(如電腦技術(shù)、資產(chǎn)管理等)大部分在私營部門都可以用到，這也有助于青年人就業(yè)以后的工作流動。[16]

(六)關(guān)注“從學(xué)校到工作”過程中出現(xiàn)的問題，改革學(xué)校教育的內(nèi)容，延長青年人的在校時間

在青年人從學(xué)校走向就業(yè)的過程中，教育機(jī)構(gòu)要承擔(dān)更多的責(zé)任，在就業(yè)服務(wù)方面，學(xué)校應(yīng)做到：第一，確保就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和教育機(jī)構(gòu)之間的相互合作，讓就業(yè)服務(wù)能及時普及到需要幫助的青年人；第二，為即將離校的畢業(yè)生提供提前的就業(yè)指導(dǎo)，特別要關(guān)注那些有可能找不到工作的青年人，例如成績不是很理想的青年人或者那些不能夠參與社會活動的青年人；第三，擴(kuò)大就業(yè)服務(wù)的范圍，很多青年人在離開學(xué)校之后沒有找到工作，但是他們已經(jīng)進(jìn)入社會，這部分青年人更加需要就業(yè)指導(dǎo)。[17]

由于學(xué)校教育與勞動力市場需求之間存在偏差，因此各國在經(jīng)濟(jì)危機(jī)中紛紛針對勞動力市場的需求來改革學(xué)校教育的內(nèi)容，幫助青年人提高知識水平和能力，以更適應(yīng)勞動力市場的需求。但是學(xué)校教育的改革是一項長期的工作，面對迅速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)危機(jī)其效果并不明顯，而且教育內(nèi)容的改革涉及整個國家的發(fā)展規(guī)劃，因此要慎之又慎，所以在經(jīng)濟(jì)危機(jī)時期各國對學(xué)校教育內(nèi)容的改革并不多。需要注意的是，大部分青年失業(yè)者失業(yè)的原因是因為學(xué)歷水平太低，缺乏人力資源能力，因為他們僅僅接受了義務(wù)教育，而這一階段的教育通常并不涉及勞動力市場需求的技能，中級學(xué)校也通常并不提供有明確針對性的就業(yè)指導(dǎo)，因此延長青年人的在校時間就成為經(jīng)濟(jì)危機(jī)時期幫助低學(xué)歷青年人就業(yè)的有效手段，這樣做的優(yōu)點有兩個，一是能提高青年人的受教育水平，讓他們在危機(jī)之后的勞動力市場上更具競爭力；二是緩解就業(yè)壓力，推遲青年人進(jìn)入勞動力市場的時間，讓學(xué)校分擔(dān)整個社會面臨的青年人畢業(yè)即失業(yè)的問題。況且在經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生時，臨近畢業(yè)的青年人通常選擇繼續(xù)留在學(xué)校而不是進(jìn)入勞動力市場。因此，政府在制定政策的過程中應(yīng)該考慮到這種情況，例如在澳大利亞，政府就利用經(jīng)濟(jì)危機(jī)時期青年人的就業(yè)偏好來改革其就業(yè)培訓(xùn)體制，澳大利亞政府在2009年4月制定了有關(guān)青年人教育培訓(xùn)的計劃，該計劃預(yù)計在2015—2020年間讓90%以上低于25歲的青年人獲得相當(dāng)于高中以上的學(xué)歷，政府還決定改變15～20歲青年人收入補助的獲得標(biāo)準(zhǔn)，將是否參與教育或者培訓(xùn)作為青年人能否獲得收入補助的前提條件。[18]

四、各國采取的青年失業(yè)政策的特點及對我國的啟示

(一)青年就業(yè)政策的首要目標(biāo)是維系失業(yè)青年與勞動力市場的聯(lián)系

經(jīng)濟(jì)危機(jī)之前，各國青年就業(yè)政策的關(guān)注點是創(chuàng)造工作機(jī)會，即通過擴(kuò)大勞動力市場需求的方式來解決青年就業(yè)。但是在經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生時，盡管各國通過提供公共就業(yè)崗位等方式來創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，但是經(jīng)濟(jì)危機(jī)中的應(yīng)急性政策目標(biāo)首先是要維系青年人同勞動力市場的聯(lián)系，因為青年人在經(jīng)濟(jì)危機(jī)中特別脆弱，如果在經(jīng)濟(jì)危機(jī)之中無法達(dá)成這一目標(biāo)，在經(jīng)濟(jì)危機(jī)結(jié)束后會出現(xiàn)兩方面的影響。一方面，很多企業(yè)可能陷入勞動力短缺，找不到合適的員工，另一方面，企業(yè)在危機(jī)結(jié)束之后往往不愿意雇傭在危機(jī)中失業(yè)的青年人，而是愿意雇傭剛剛進(jìn)入勞動力市場的青年人。在這種情況下，在危機(jī)階段失業(yè)的青年人會陷入危機(jī)結(jié)束之后也找不到工作的尷尬境地，從而更加打擊他們尋找工作的積極性，成為“失落的一代”[19]。而中國現(xiàn)在很多大學(xué)畢業(yè)生并不愿意進(jìn)入勞動力市場，盡管并不是經(jīng)濟(jì)危機(jī)的原因而更多的是社會轉(zhuǎn)型過程中的結(jié)構(gòu)性原因，但是不可否認(rèn)的是在中國很多城市之中已經(jīng)出現(xiàn)了NEET的群體。政府應(yīng)該通過各種方式鼓勵他們維系同勞動力市場的聯(lián)系，這應(yīng)是我國社會轉(zhuǎn)型期青年就業(yè)政策的一個最基本目標(biāo)。

(二)青年就業(yè)政策的制定應(yīng)具有前瞻性，應(yīng)考慮其與長期性政策的聯(lián)系，將一些短期政策轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期政策

經(jīng)過經(jīng)濟(jì)危機(jī)的檢驗，各國政府發(fā)現(xiàn)應(yīng)急性政策有著不錯的效果，因此很多國家的政府在后危機(jī)時代都將這些政策固定下來，確定為長期性的政策。例如，美國奧巴馬政府就在危機(jī)后繼續(xù)推動青年就業(yè)法案的制定與實施，法國政府在2009年9月將危機(jī)初期出臺的緊急性的補救措施確定成為長期性的青年就業(yè)法案，并且擴(kuò)大了就業(yè)服務(wù)的范圍。例如，改善學(xué)校對青年人就業(yè)的指導(dǎo)，采取措施防止17～18歲的青年人輟學(xué)，鼓勵青年人財政獨立，等等。究其原因，一方面是因為經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響一直在持續(xù)，各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景并不樂觀，后危機(jī)時代青年就業(yè)的狀況并無明顯改善，因此短期政策不得不變?yōu)殚L期政策；另一方面，一些國家在危機(jī)時期青年就業(yè)政策制定之初實際上就是將短期政策與長期政策相結(jié)合，希望通過經(jīng)濟(jì)危機(jī)的機(jī)會調(diào)整原有的政策內(nèi)容。例如，澳大利亞政府在危機(jī)初期的青年教育政策，其關(guān)于義務(wù)教育的改革就已著眼于2015—2020年。實際上，經(jīng)濟(jì)危機(jī)或者社會轉(zhuǎn)型期對青年就業(yè)政策的制訂來講不僅僅是挑戰(zhàn)，更多情況下也是很好的政策調(diào)整機(jī)會。伴隨著高等教育在我國的發(fā)展，更多的高學(xué)歷青年人進(jìn)入勞動力市場，這使社會和政府面臨很大的就業(yè)壓力。政府通過提供小額貸款的方式鼓勵青年人自主創(chuàng)業(yè)，這雖然是一個應(yīng)急性的措施，但是在實行過程中也可以加大投入力度，擴(kuò)展幫扶范圍，從而將該政策穩(wěn)定下來，成為青年就業(yè)政策制定中新的發(fā)展方向。

(三)針對青年人的公共就業(yè)服務(wù)應(yīng)更加具有針對性

按照年齡層次劃分是值得借鑒的方法，因為不同年齡層次的青年人在勞動力市場中所處的位置是有所區(qū)別的，針對他們的公共就業(yè)服務(wù)也應(yīng)按照他們的特點來進(jìn)行。例如，丹麥政府就將青年人分為三個年齡層，不同年齡層的青年人就業(yè)服務(wù)的側(cè)重點有所不同。18歲以下的青年人主要是接受教育或培訓(xùn)，提升自身的人力資源能力，18～20歲的青年人則是鼓勵他們積極尋找工作，包括提供面試培訓(xùn)和尋找工作的培訓(xùn)等，20歲以上的青年人則要預(yù)防長期失業(yè)，激勵他們積極到公共就業(yè)服務(wù)部門尋求幫助。[20]而有一些行業(yè)和部門特別容易受到經(jīng)濟(jì)波動的影響，例如建筑業(yè)，美國政府在經(jīng)濟(jì)危機(jī)中就面向建筑業(yè)的青年人制定了特別的培訓(xùn)計劃。而中國現(xiàn)階段正在進(jìn)行房地產(chǎn)調(diào)控，建筑業(yè)的青年人受到的影響非常大，很多從事建筑業(yè)的青年人從中學(xué)畢業(yè)開始就一直跟隨親屬從事這方面的工作，低學(xué)歷和簡單重復(fù)性工作會影響他們的職業(yè)前景，各級就業(yè)部門可以在建筑業(yè)不景氣的情況下引導(dǎo)該部門的青年人進(jìn)行專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)或者提供新的就業(yè)機(jī)會，以幫助他們減輕失業(yè)帶來的影響。

(四)在就業(yè)政策執(zhí)行過程中，應(yīng)發(fā)揮家庭在幫助青年失業(yè)者就業(yè)中的作用

各國在經(jīng)濟(jì)危機(jī)中關(guān)于青年人義務(wù)都有嚴(yán)格的規(guī)定，例如丹麥政府規(guī)定18歲以下的青年人必須參加就業(yè)培訓(xùn)，并且將此與青年人父母的救濟(jì)金掛鉤，如果青年人沒有積極參加培訓(xùn)，那么就將削減其父母的救濟(jì)金。我國現(xiàn)階段很多青年人就業(yè)熱情不高，一方面是青年人自身不愿參加就業(yè)，另一方面也是由于家庭能夠給不就業(yè)的青年人提供經(jīng)濟(jì)支持。針對這種情況，就業(yè)部門應(yīng)開展多方面的宣傳，讓家庭與社會結(jié)合起來共同支持青年人參與政府提供的就業(yè)幫助計劃。

(五)學(xué)校教育以及就業(yè)培訓(xùn)應(yīng)隨經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展不斷調(diào)整，從而在青年就業(yè)過程中起到基礎(chǔ)性作用

從上文分析的青年失業(yè)原因來看，人力資源能力不足和專業(yè)技能證書的缺乏是重要原因之一，通過教育和培訓(xùn)可以彌補青年失業(yè)者在這方面的不足。但是我國現(xiàn)階段社會發(fā)展非常迅速，在“從學(xué)校到工作”過程中學(xué)校教育的滯后性非常明顯，這需要教育部門針對就業(yè)情況制訂合適的教育方案。各國在經(jīng)濟(jì)危機(jī)中鼓勵企業(yè)給青年人提供學(xué)徒制工作是增加青年人就業(yè)經(jīng)驗的有效方式。教育培訓(xùn)以及學(xué)徒制工作一方面幫助青年失業(yè)者提升自身能力，增強(qiáng)其在勞動力市場上的競爭力，為他們提供良好的就業(yè)預(yù)期；另一方面也是緩解就業(yè)帶來的社會壓力的一個重要手段。青年在失業(yè)時能參與正常的社會活動，有助于緩解社會矛盾。此外，通過培訓(xùn)和學(xué)徒制工作獲得工作機(jī)會的青年失業(yè)者有很好的示范作用，他們的成功能夠給其他的青年失業(yè)者帶來很大的鼓勵，使那些原本不積極尋找工作的青年失業(yè)者能夠積極起來。

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