城市應(yīng)急避難場所規(guī)劃建設(shè)的思考與探索

胡 蕓

1 研究背景和基本概念

隨著我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和城市化水平不斷提高，大量人口涌入城市，城市公共安全面臨著越來越重的壓力。2004年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強防震減災(zāi)工作的通知》，2006年國務(wù)院頒布《國家防震減災(zāi)規(guī)劃（2006-2020）》，明確要求“在省會和百萬人口以上城市將應(yīng)急避難場所和緊急疏散通道、避震公園等內(nèi)容納入城市總體規(guī)劃，拓展城市廣場、綠地、公園、學校、體育場館等公共場所的應(yīng)急避難功能，設(shè)置必要避險救生設(shè)施”。此后，全國各地的大中城市陸續(xù)開展了應(yīng)急避難場所（簡稱“避難場所”）的規(guī)劃和建設(shè)，北京、天津、上海、重慶等城市先后編制了避難場所規(guī)劃，各地已建或在建的避難場所已超過300個。

近一段時期，國內(nèi)對于城市避難場所規(guī)劃建設(shè)的研究和探索比較多。從經(jīng)濟性、公平性的角度，規(guī)劃布局較多采取區(qū)位和層次分析法進行研究，確定避難場所的服務(wù)半徑和人均指標；從安全性和可達性的角度，規(guī)劃選址主要研究場所規(guī)模、地質(zhì)地形、基礎(chǔ)設(shè)施、疏散通道等條件；從有效性和實用性的角度，規(guī)劃建設(shè)注重研究場地條件、物資儲備和服務(wù)能力、指揮管理、標識系統(tǒng)等內(nèi)容。本次研究旨在參考已有的研究和實踐成果，按照“因地制宜、確保安全、綜合設(shè)置、平災(zāi)結(jié)合”的基本原則，對避難場所規(guī)劃要素、建設(shè)導(dǎo)則和保障機制3個方面的基礎(chǔ)性內(nèi)容進行梳理和分析，并提出相關(guān)建議。

2 避難場所的規(guī)劃要素

避難場所是重要的城市公共設(shè)施和場所，必須強調(diào)在法定規(guī)劃中予以合理布局、明確落地，作為設(shè)施建設(shè)的重要依據(jù)和保障。城市避難場所的規(guī)劃主要考慮以下4個方面的要素內(nèi)容：

2.1 時限和距離

避難場所規(guī)劃首要強調(diào)其布局的均衡性和可達性。在災(zāi)害發(fā)生時，應(yīng)努力使災(zāi)民能在最短時間內(nèi)到達安全的避難場所，使相應(yīng)功能等級的應(yīng)急避難場所足夠容納災(zāi)害發(fā)生時相應(yīng)避難時限內(nèi)、相應(yīng)服務(wù)半徑范圍內(nèi)的災(zāi)民，同時也使城市避難場所空間資源得以最為有效的利用。針對人口和建筑物的密集程度，按照災(zāi)害發(fā)生時人員應(yīng)急疏散的時限要求，規(guī)劃應(yīng)重點分析、確定合理的疏散半徑和覆蓋程度。避難場所布局與城市人口布局為密切的正相關(guān)關(guān)系，研究的方法可以通過人口布局、地形條件等地理信息數(shù)據(jù)的交互分析和系統(tǒng)模擬，有效優(yōu)化城市避難場所的布局。

按照便捷高效的原則，考慮避難時限和可達性要求，能夠安置災(zāi)民10天以內(nèi)的緊急避難場所，對應(yīng)的服務(wù)半徑一般在500米以內(nèi)，步行大約 10 分鐘之內(nèi)可以到達；能夠安置災(zāi)民30天以內(nèi)的臨時避難場所，對應(yīng)的服務(wù)半徑一般在1000-2000米，步行大約1小時之內(nèi)可以到達；能夠安置災(zāi)民30天以上的固定應(yīng)急避難場所，對應(yīng)的服務(wù)半徑一般在5000米以內(nèi)，步行大約2小時之內(nèi)可以到達。

2.2 功能和規(guī)模

按照以人為本的原則，考慮災(zāi)民的基本生活需求和避難時限，能夠安置災(zāi)民10天以內(nèi)的緊急避難場所，對應(yīng)的有效避難場所面積應(yīng)在2000平方米以上；能夠安置災(zāi)民30天以內(nèi)的臨時避難場所，對應(yīng)的有效避難場所面積應(yīng)在4000平方米以上，應(yīng)具備相對齊全的基本生活保障設(shè)施。能夠安置災(zāi)民30天以上的固定避難場所，對應(yīng)的有效避難場所面積應(yīng)在20000平方米以上，應(yīng)具備綜合完善的基本生活保障設(shè)施，宜設(shè)在市、區(qū)政府附近，便于設(shè)置指揮中心、醫(yī)療搶救中心、搶險救災(zāi)部隊營地等。

城市避難場所的人均面積指標有2種。其一，按照可容納避難人數(shù)計算，固定避難場所應(yīng)不低于3.0平方米/人，緊急和臨時避難場所應(yīng)不低于2.0平方米/人。其二，在進行避難場所布局規(guī)劃時，按照責任區(qū)或服務(wù)半徑范圍內(nèi)實際人口計算，固定避難場所應(yīng)不低于1.5平方米/人，緊急和臨時避難場所應(yīng)不低于1.0平方米/人。

2.3 場所和條件

避難場所選址要注意避開地震斷裂帶、洪澇、山體滑坡、泥石流等自然災(zāi)害易發(fā)地段，遠離鐵路、橋梁、有毒氣體儲放地、易燃易爆物儲放地，地勢較為平坦空曠且地勢略高易于排水。避難場所應(yīng)與建（構(gòu)）筑物有足夠的安全距離，距周圍易燃建筑等一般地震次生火災(zāi)源之間的安全距離應(yīng)不少于30 米，距易燃易爆工廠倉庫、供氣廠、儲氣站等重大次生火災(zāi)危險源距離應(yīng)不小于1000 米。

三是簽訂《家政服務(wù)三方合同》。通過簽訂三方合同，明確家政服務(wù)員、家政服務(wù)客戶、家政服務(wù)公司三者之間的權(quán)利義務(wù)，切實保障員工獲得勞動報酬和休息休假等合法權(quán)益。

避難所周邊道路應(yīng)保證暢通，能順利到達。城市主、次干路網(wǎng)構(gòu)成城市應(yīng)急救災(zāi)的基本疏散系統(tǒng)。其中，疏散主通道作為災(zāi)民轉(zhuǎn)移安置和外部救援的安全通道，必須連接對外交通樞紐、對外公路，及各固定避難場所，主要承擔受災(zāi)人群集體撤離和轉(zhuǎn)運，同時也是主要的救援通道；疏散次通道作為緊急情況下災(zāi)民通向避難場所的安全通道，連接城市公共活動集中區(qū)域、居民集結(jié)點與各類應(yīng)急避難場所。連接固定避難場所的疏散道應(yīng)在不同方向上最少設(shè)置4條，包括2條疏散主通道；緊急和臨時避難場所的疏散通道應(yīng)在不同方向上最少設(shè)置2條。城市應(yīng)急疏散主通道和次通道的寬度應(yīng)考慮兩側(cè)建筑物受災(zāi)倒塌后，路面部分受阻，局部仍可保證消防、救護等緊急救援車輛通行的要求。其中，疏散主通道有效疏散寬度應(yīng)不少于15米；疏散次通道有效疏散寬度應(yīng)不少于7米。

2.4 設(shè)施和運行

避難場所的市政基礎(chǔ)設(shè)施配套要齊全、可靠。避難場所必須配備供電和供水設(shè)施，保障震時的供電、供水能力，必要時設(shè)自備發(fā)電機、水井或水塔；應(yīng)配備消防設(shè)施，設(shè)置防火器材、消防通道；配備監(jiān)控系統(tǒng)、公用電話等通訊設(shè)施；應(yīng)設(shè)有應(yīng)急衛(wèi)生防疫站、應(yīng)急廁所和浴室、排污管道、應(yīng)急棚宿區(qū)、應(yīng)急停車場、應(yīng)急無障礙設(shè)施、應(yīng)急照明、應(yīng)急廣播站、保衛(wèi)處、消防處等。此外，避難場所內(nèi)應(yīng)儲備一定數(shù)量的食品、油料等生活物資，具備對傷病人員及時治療與轉(zhuǎn)移的能力；棲身場所可以是帳篷或簡易房屋，能夠防寒、防風、防雨雪，并具備通常以家庭為單元的基本居住生活空間。

避難場所實行平災(zāi)結(jié)合的管理原則。災(zāi)害發(fā)生時由救災(zāi)指揮中心統(tǒng)一調(diào)度使用；平時由市、區(qū)政府指定的管理單位負責日常管理和維護，作為應(yīng)急救災(zāi)的宣傳陣地，保持避難場所功能完好。

3 避難場所的設(shè)計建設(shè)導(dǎo)則

按照“以人為本、因地制宜、平災(zāi)結(jié)合”的原則，為滿足受災(zāi)人員必需的生活供應(yīng)及安全保障需要，避難場所應(yīng)具備一定的場地條件，應(yīng)設(shè)置必要的市政設(shè)施和物資供應(yīng)設(shè)施，便于疏散和救援。對于避難場所的設(shè)計建設(shè)，應(yīng)在以下8個方面滿足基本功能要求（圖1）。

1 避難場所設(shè)計和建設(shè)內(nèi)容示意圖

（1）有效場地面積。避難場所應(yīng)以平坦的空地為主，地形坡度不宜超過30°。結(jié)合公共綠地、學校、體育場等設(shè)置的避難場所，應(yīng)根據(jù)地形條件，折算實際有效避難面積。例如，結(jié)合公共綠地建設(shè)的避難場所，應(yīng)去除水域面積、建筑占地、陡坡、密植綠化地帶等，作為實際有效避難場地面積。

（2）物資儲備設(shè)施。避難場所應(yīng)設(shè)置食品、油品、藥品、飲用水、帳篷、工具、器材等物質(zhì)庫。物資儲備庫應(yīng)能確保避難場所內(nèi)受災(zāi)居民3天或更長時間的飲用水、食品、藥品和其它生活必需品等。其中，糧食儲備庫按照0.5公斤/人·天的標準進行設(shè)置，建筑面積按1000公斤/平方米的標準進行設(shè)計。

（3）供水設(shè)施。應(yīng)急供水設(shè)施宜設(shè)于避難場所的上風向，按100人設(shè)置一個水龍頭，250人應(yīng)設(shè)置一處飲水點，飲水點之間距離不大于500米。避難場所應(yīng)盡可能設(shè)置獨立的供水管網(wǎng)，固定避難場所應(yīng)設(shè)置獨立的儲水庫和水處理設(shè)施，在緊急狀態(tài)下可采用經(jīng)處理的河水或地下水。

（4）供電和燃氣設(shè)施。避難場所應(yīng)采用兩路及以上獨立電源供電，可設(shè)置太陽能供電系統(tǒng)，保證疏散通道誘導(dǎo)照明、人員集聚區(qū)照明、醫(yī)療急救站、通信機房、飲用水處理等設(shè)施用電，對于固定避難場所應(yīng)設(shè)置獨立的汽（柴）油發(fā)電機組。燃氣管道應(yīng)引入避難場所的食品供應(yīng)處，在城市燃氣管網(wǎng)遭到破壞的情況下，由應(yīng)急指揮中心統(tǒng)一調(diào)配瓶裝液化氣或其他燃料。

（5）排水和環(huán)衛(wèi)設(shè)施。避難場所應(yīng)盡可能設(shè)置獨立的排污系統(tǒng)，污水應(yīng)排入城市污水管網(wǎng)，醫(yī)療衛(wèi)生污水應(yīng)處理達標后排放。應(yīng)急廁所應(yīng)設(shè)于下風向的位置，結(jié)合廁所可設(shè)置洗浴設(shè)施；應(yīng)急廁所的服務(wù)半徑不小于300米，距棚宿區(qū)30米以上，但不遠于50米，并應(yīng)附設(shè)或單獨設(shè)置化糞池。

（6）指揮和通信設(shè)施。避難場所應(yīng)設(shè)置固定電話，按每百人設(shè)置一門固定電話預(yù)留接口，無線通信信號應(yīng)覆蓋避難場所。在固定避難場所設(shè)置應(yīng)急避難指揮中心或分中心，設(shè)置無線衛(wèi)星通信設(shè)施，配備廣播系統(tǒng)（宜與公園、學校等廣播系統(tǒng)結(jié)合），便于指揮及信息發(fā)布，調(diào)配物資和設(shè)施。

（7）交通和消防設(shè)施。應(yīng)急救援措施需要以便捷可靠的交通條件為基礎(chǔ)，避難場所周邊應(yīng)保證交通可達性，保證消防通道暢通，入口處設(shè)置必要的停車場和回車場地，固定避難場所周邊應(yīng)配置應(yīng)急直升機停機坪。固定避難場所周邊宜布置消防站，并配備2個車位以上的地下車庫和相應(yīng)的消防器材。

（8）指引標識設(shè)施。在避難場所周邊、入口處和各功能分區(qū)處，應(yīng)設(shè)置明顯的指示標志，主要包括應(yīng)急避難方向、周邊道路指示、應(yīng)急指揮中心標志、應(yīng)急供電、供水和物資供應(yīng)標志等，并在入口處懸掛1:1000的應(yīng)急避難場所平面圖及周邊地區(qū)居民疏散通道圖。

4 避難場所規(guī)劃實施的機制保障

避難場所作為一項重要的城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施，在我國現(xiàn)行的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體制下，需要有效整合規(guī)劃、投資、建設(shè)和應(yīng)急管理等眾多政府職能，建立高效、聯(lián)動的實施機制，切實提高城市應(yīng)急避難場所的規(guī)劃建設(shè)質(zhì)量和運行管理水平。

（1）避難場所規(guī)劃的覆蓋和實施。避難場所規(guī)劃重點是確定各級避難場所的布局，并對場所周邊的交通、出入口、建筑退界，對場所內(nèi)部的場地率、基礎(chǔ)設(shè)施配置、物資儲備空間、標識系統(tǒng)等提出規(guī)劃設(shè)計要求?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》賦予控制性詳細規(guī)劃以法定地位，政府的各職能部門均要以有效的控制性詳細規(guī)劃為依據(jù)，進行避難場所改造或新建項目的計劃制定和實施。避難場所規(guī)劃必須結(jié)合規(guī)劃編制，實現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃和全面覆蓋。

（2）統(tǒng)籌協(xié)同的政府管理機制。現(xiàn)狀城市應(yīng)急避難場所建設(shè)的政府管理職能較為分散。城市應(yīng)急指揮職能一般附設(shè)于政府的辦公廳（室），地震防災(zāi)減災(zāi)日常管理屬于地震主管部門，而附設(shè)避難場所功能的公共綠地、學校、體育場等設(shè)施項目，其建設(shè)計劃制定和實施則屬于投資主管部門。因此，在避難場所規(guī)劃已經(jīng)制定的前提下，有必要明確規(guī)劃實施的牽頭責任部門，進一步制定和優(yōu)化建設(shè)進度計劃，有力、有效推進規(guī)劃實施（圖2）。

（3）避難場所項目的投資渠道。作為保障城市公共安全的公益設(shè)施，各級政府的財政應(yīng)將避難場所的建設(shè)和管理資金納入預(yù)算計劃。當然，作為應(yīng)對自然災(zāi)害的城市基礎(chǔ)設(shè)施，可以探索、發(fā)揮保險或基金等社會資金的作用，鼓勵保險企業(yè)逐步開展重大地震災(zāi)害的保險業(yè)務(wù)，拓寬建設(shè)資金的社會化渠道，有效地減輕政府負擔，也有利于投保人和社會公眾提高防災(zāi)、救災(zāi)的風險意識。

（4）避難場所的綜合功能建設(shè)。在公共綠地、學校、體育場等設(shè)計建設(shè)中，應(yīng)貫徹“因地制宜、平災(zāi)結(jié)合”的原則，創(chuàng)新優(yōu)化、統(tǒng)籌設(shè)置各項功能內(nèi)容，提高相關(guān)設(shè)施的綜合利用率，使其在平時滿足公共活動、景觀生態(tài)、娛樂休閑等功能，在災(zāi)害發(fā)生時，利用預(yù)先設(shè)置的救災(zāi)設(shè)施和一定技術(shù)手段，使其發(fā)揮應(yīng)急避難的作用。例如，公共綠地中的管理辦公室可改造為應(yīng)急指揮中心，亭廊等構(gòu)筑物可改造為應(yīng)急物資儲備庫等。

2 避難場所建設(shè)管理機制的組織架構(gòu)圖

（5）避難場所的管理和效益。對每一處建成的避難場所，可成立管理委員會進行綜合管理，組成人員可由政府相關(guān)管理人員、產(chǎn)權(quán)單位人員、志愿者和企事業(yè)單位代表等組成。日常管理工作包括制定應(yīng)急預(yù)案、設(shè)置避難疏散引導(dǎo)標識、救災(zāi)物資管理、衛(wèi)生防疫、治安管理、交通管理、信息情報管理、數(shù)據(jù)庫管理和防災(zāi)設(shè)施維護等。災(zāi)時管理工作包括實施應(yīng)急預(yù)案、啟用和關(guān)閉避難場所、實施交通管制、引導(dǎo)和組織避難等。

5 基于全民意識提高城市公共安全水平

借鑒國內(nèi)外的防災(zāi)救災(zāi)的經(jīng)驗和教訓，切實、全面提高城市綜合防災(zāi)減災(zāi)能力的有效途徑，根本在于盡快提高全民對于災(zāi)害防范和應(yīng)急避難的意識。因此，在加強相關(guān)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)的同時，有必要加強防災(zāi)救災(zāi)演練，普及應(yīng)急避難常識，培養(yǎng)廣泛的救災(zāi)志愿者隊伍，建立和完善災(zāi)害信息管理系統(tǒng)。

在這項社會事業(yè)推動過程中，社會管理領(lǐng)域和城市建設(shè)領(lǐng)域，都存在大有可為的空間。

（1）完善災(zāi)害信息管理系統(tǒng)。市、區(qū)兩級政府可以制定相關(guān)規(guī)定和管理機制，通過避難場所設(shè)施管理機構(gòu)，建立轄區(qū)范圍內(nèi)避難場所的數(shù)據(jù)庫，包括所有避難場所的詳細位置及避難道路線、可容納的避難人數(shù)、配備的設(shè)施、災(zāi)時需要物資的數(shù)量等；建立應(yīng)急專家數(shù)據(jù)庫，包括救援專家的各項基本資料及聯(lián)系方式；建立災(zāi)害信息系統(tǒng)，對已發(fā)生過災(zāi)害的避難情況進行回顧與分析；建設(shè)災(zāi)害預(yù)警信息發(fā)布平臺，通過衛(wèi)星預(yù)警、手機接收、電視廣播發(fā)布等方式，最大限度提高信息覆蓋范圍。

（2）向國民普及應(yīng)急避難常識。市民了解掌握應(yīng)急避難的常識，冷靜面對災(zāi)害的發(fā)生，這對于減少災(zāi)害損失、保障市民人生財產(chǎn)安全具有至關(guān)重要的作用。政府部門或社會組織可以組織中小學開展必要的防災(zāi)避難課程和訓練；利用互聯(lián)網(wǎng)在社區(qū)網(wǎng)絡(luò)平臺上即時發(fā)布災(zāi)害信息，公示避難場所規(guī)劃和應(yīng)急預(yù)案，開辟專欄介紹防災(zāi)常識、避難場所信息；在報紙刊物、社區(qū)黑板報定期設(shè)置防災(zāi)避難專欄；通過手機短信宣傳避難常識；在電視、公交傳媒設(shè)置避難常識普及欄目等。

（3）組織社區(qū)避難演習。自主避難行為屬于一種不規(guī)則與無法控制的行為模式，應(yīng)在災(zāi)害發(fā)生時進行同步有效的引導(dǎo)與規(guī)范。結(jié)合避難場所的建設(shè)和管理，有必要以城市、社區(qū)或?qū)W校為單位，定期組織應(yīng)急避難的演習，做到在緊急狀態(tài)下服從指揮命令，相關(guān)組織、個人的職責、任務(wù)與目標具體、明確，使群眾切實了解災(zāi)害發(fā)生時如何自我保護、轉(zhuǎn)移到避難場所的最佳時機、通往避難場所的最短安全路線及避難場所內(nèi)各項設(shè)施的用途用法，并以此定期檢測避難場所設(shè)施功能的有效性。

（4）實施志愿者搜救訓練。災(zāi)害來臨往往伴隨著通訊中斷、交通堵塞等情況，在這段缺少外界救援的時間里，時間最為寶貴，災(zāi)民自救尤為重要。搜救志愿者應(yīng)熟悉當?shù)厍闆r，平時進行一定的科學訓練，對于災(zāi)害發(fā)生時救助他人、引導(dǎo)災(zāi)民快速安全地進入避難場所，協(xié)助專業(yè)救援隊伍進行搜救。政府應(yīng)向社會招募志愿者進行培訓（包括組織和協(xié)調(diào)、消防知識、急救知識、搜索和救援知識等方面），擴大應(yīng)急搜救人員的數(shù)量，定期進行搜救演習。

6 結(jié)語

在我國快速城市化發(fā)展的大背景下，為更好地維持城市巨系統(tǒng)良性運轉(zhuǎn)，城市公共安全日益得到社會各個階層和各個領(lǐng)域的重視，也成為城市規(guī)劃和城市管理研究的重要課題之一。本文結(jié)合相關(guān)大城市近年來關(guān)于城市避難場所規(guī)劃、建設(shè)和管理的探索實踐，對城市避難場所的相關(guān)研究領(lǐng)域和相關(guān)方法作了梳理和評述，期待通過整合城市避難場所的規(guī)劃、建設(shè)和管理等眾多政府職能，提升城市綜合防災(zāi)減災(zāi)能力和公共安全整體水平。

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