從“城市規(guī)劃”到“城鄉(xiāng)規(guī)劃”的探索*

裴新生

30年的改革開(kāi)放使得我國(guó)的綜合國(guó)力有了大幅度提升，但長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制造成城鄉(xiāng)居民收入差距日益增大，已成為阻隔我國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程的首要問(wèn)題。隨著中共十六屆三中全會(huì)確定了“五個(gè)統(tǒng)籌”的發(fā)展戰(zhàn)略，《城市規(guī)劃法》被《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》所取代，我國(guó)正在打破建立在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)上的規(guī)劃管理制度，進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃時(shí)代，很多城市相繼開(kāi)始編制城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃。然而，由于長(zhǎng)期以來(lái)城市規(guī)劃領(lǐng)域?qū)︵l(xiāng)村規(guī)劃不夠重視，缺乏成熟的理論支撐和技術(shù)規(guī)范，導(dǎo)致成果或流于空泛，對(duì)規(guī)劃領(lǐng)域并不擅長(zhǎng)的社會(huì)制度、勞動(dòng)力制度等泛泛而論，難以和空間規(guī)劃相結(jié)合；或沿用傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃方法，簡(jiǎn)單界定“中心鎮(zhèn)”、“中心村”等層次，“城”“鄉(xiāng)”仍為兩張皮，難以體現(xiàn)新形勢(shì)下城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的特點(diǎn)。本文基于筆者近年來(lái)參與的各種不同類(lèi)型城市的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，總結(jié)其核心問(wèn)題和編制的技術(shù)路線及方法，探討在我國(guó)現(xiàn)階段城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的新模式。

1 改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)的城鄉(xiāng)差異

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始步入了城市化發(fā)展的“快車(chē)道”。從1978-2009年，城市數(shù)量從193個(gè)增長(zhǎng)到655個(gè)，城市人口從1.7億人上升至6.2億人，城市人口占總?cè)丝诒嚷室矎?7.92%上升為46.6%。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)分割制度受到了強(qiáng)烈沖擊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展促進(jìn)了農(nóng)村工業(yè)化，在局部領(lǐng)域打破了傳統(tǒng)的“城市——工業(yè)、鄉(xiāng)村——農(nóng)業(yè)”的分工，但城鄉(xiāng)之間的差距不但沒(méi)有在經(jīng)濟(jì)得以快速發(fā)展的情況下縮小，反而逐漸拉大。以城鄉(xiāng)居民的收入差距為例，1978年我國(guó)城鄉(xiāng)居民人均純收入之比是2.57:1， 2002年這個(gè)比例擴(kuò)大到3.11:1，至2009年這個(gè)比例進(jìn)一步擴(kuò)大到3.33:1（圖1）。城鄉(xiāng)差距不僅體現(xiàn)在收入分配上，在社會(huì)保障、就業(yè)制度、教育、金融等方面也普遍存在，如果把這些因素也考慮進(jìn)來(lái)，城鄉(xiāng)居民的收入差距可能會(huì)超過(guò)4:1，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)值①按國(guó)際勞工組織發(fā)表的1995年36個(gè)國(guó)家的資料，絕大多數(shù)國(guó)家的城鄉(xiāng)人均收入比都小于1.6。。

城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大既有歷史因素，也有現(xiàn)實(shí)原因。新中國(guó)成立后，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)落后、基礎(chǔ)薄弱，只能把主要精力集中在發(fā)展城市工業(yè)方面，在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的途徑和手段，只能是從農(nóng)業(yè)中取得資本的原始積累，政府通過(guò)政策和制度手段，通過(guò)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格的“剪刀差”，將資本從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向工業(yè)，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的狀況比較嚴(yán)重。改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)有企業(yè)改革一直是整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)，“三農(nóng)”方面長(zhǎng)期積累下來(lái)的結(jié)構(gòu)問(wèn)題、體制問(wèn)題、機(jī)制問(wèn)題沒(méi)有從根本上得到解決，造成我國(guó)城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的許多因素至今仍然存在，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展明顯滯后的局面并沒(méi)有根本改觀，城鄉(xiāng)改革不配套、發(fā)展不平衡的問(wèn)題更加突出，成為城鄉(xiāng)差距問(wèn)題難以從根本上解決的原因之一。

2 從“城市規(guī)劃”到“城鄉(xiāng)規(guī)劃”：建構(gòu)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃新模式的探討

2.1 規(guī)劃思路: 從“中心城區(qū)規(guī)劃”到“全域規(guī)劃”

在規(guī)劃領(lǐng)域，重城不重鄉(xiāng)的傳統(tǒng)長(zhǎng)期以來(lái)一貫存在。城市總體規(guī)劃的重心是中心城區(qū)規(guī)劃，市（縣）域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃僅停留在對(duì)各縣（鎮(zhèn)）職能和層次的探討，郊區(qū)和廣大農(nóng)村地區(qū)在規(guī)劃實(shí)施管理中鮮有涉及。規(guī)劃的城鄉(xiāng)分治已成為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的一種制度性根源。

從“城市規(guī)劃”到“城鄉(xiāng)規(guī)劃”的轉(zhuǎn)變，首先體現(xiàn)在規(guī)劃的對(duì)象上，要實(shí)現(xiàn)由“中心城區(qū)規(guī)劃”到“全域規(guī)劃”的轉(zhuǎn)變，將廣大農(nóng)村納入城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的范疇，打破城鄉(xiāng)分割，科學(xué)編制覆蓋整個(gè)市域范圍內(nèi)城鄉(xiāng)一體的空間發(fā)展規(guī)劃。把城市和農(nóng)村作為一個(gè)整體進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，是“城鄉(xiāng)規(guī)劃”區(qū)別于“城市規(guī)劃”最大的特征。如2007年被列為“全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”的成都市，從2003年即開(kāi)始“全域規(guī)劃”編制的實(shí)踐，規(guī)劃范圍覆蓋全市范圍的每一寸土地。城鄉(xiāng)規(guī)劃的空間布局牽涉到每一個(gè)村和集中居住區(qū)，按照“三個(gè)集中”來(lái)考慮制造業(yè)、旅游業(yè)、商貿(mào)業(yè)等的布局，統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境；推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、城市公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋。

2.2 技術(shù)路徑和規(guī)劃內(nèi)容

和傳統(tǒng)的城市規(guī)劃編制技術(shù)路徑類(lèi)似，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的第一步，應(yīng)進(jìn)行現(xiàn)狀調(diào)研和評(píng)價(jià)，亦即了解城鄉(xiāng)之間的現(xiàn)狀差異，然后確定規(guī)劃思路和核心，最后據(jù)此提出解決方案?？偨Y(jié)起來(lái)，即現(xiàn)狀調(diào)研和評(píng)價(jià)→確定規(guī)劃思路和核心→提出規(guī)劃方案。

2.2.1 現(xiàn)狀調(diào)研和評(píng)價(jià)

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃中，可以建立定性和定量相結(jié)合的方法全面了解城鄉(xiāng)差異。城鄉(xiāng)差異的定性分析可重點(diǎn)集中于以下方面：

①鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和動(dòng)力：城鄉(xiāng)發(fā)展的差異根本在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異。這種差異來(lái)自于兩方面：一是自上而下的政府投資和外來(lái)投資，二是自下而上的發(fā)展動(dòng)力，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)。就我國(guó)不同地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，城鄉(xiāng)差異相對(duì)較小，如珠江三角洲和長(zhǎng)江三角洲地區(qū)等。

②城鄉(xiāng)土地使用差異：改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展繼續(xù)保持快速增長(zhǎng)勢(shì)頭，建設(shè)用地需求量與日俱增。同時(shí)，隨著城市化進(jìn)程不斷加快，大量農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)居住，但在城鎮(zhèn)用地不斷擴(kuò)展的同時(shí)農(nóng)村居民點(diǎn)用地不僅沒(méi)有減少，而且在繼續(xù)增加，導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地大量閑置。從1996年到2005年，我國(guó)城鎮(zhèn)人口增加1.89億人，城鎮(zhèn)住宅面積增加53.38億平方米；而同期農(nóng)村人口減少了1.05億人，農(nóng)村住宅面積卻增加了76.25億平方米。城市建設(shè)用地緊缺與農(nóng)村建設(shè)用地的粗放利用并存，使得對(duì)城鄉(xiāng)土地尤其是城鄉(xiāng)建設(shè)用地的統(tǒng)籌利用顯得尤為迫切。

1 改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入之比

2 城鄉(xiāng)差異評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

③ 城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施差異：長(zhǎng)期以來(lái)，受城鄉(xiāng)二元體制制約，公共產(chǎn)品供給制度改革滯后，水、電、路、通訊、學(xué)校、醫(yī)院、圖書(shū)館等公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給在城鄉(xiāng)之間存在著較大差距。城市地區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施由政府提供，建設(shè)資金來(lái)自于財(cái)政撥款，有強(qiáng)有力的制度保證實(shí)施；而農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施，則仍主要靠農(nóng)村和農(nóng)民自行解決，各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村投入相對(duì)較少。圖書(shū)館、體育館、影劇院等公共文化設(shè)施主要集中于城市，農(nóng)村文化建設(shè)相對(duì)薄弱，普遍存在基礎(chǔ)差、設(shè)施落后的問(wèn)題。

綜上所述，可以建立定量的“城鄉(xiāng)差異評(píng)價(jià)指標(biāo)體系”（圖2）。指標(biāo)體系涵蓋和規(guī)劃密切相關(guān)的四個(gè)范疇：經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地使用、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，每個(gè)范疇下選擇若干較為重要的二級(jí)指標(biāo)，定量定性相結(jié)合，以全面評(píng)價(jià)城鄉(xiāng)差異現(xiàn)狀。

2.2.2 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃核心問(wèn)題的界定

城鄉(xiāng)差異涵蓋面廣，涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、管理等多個(gè)層面，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃難以也沒(méi)有必要窮盡。結(jié)合規(guī)劃學(xué)科的特點(diǎn)，界定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的核心是以減少城鄉(xiāng)差異為背景的、以土地為載體的城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌布局。對(duì)產(chǎn)業(yè)空間的規(guī)劃，重點(diǎn)在于農(nóng)業(yè)、工業(yè)（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)和工業(yè)園區(qū)）和第三產(chǎn)業(yè)在城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌規(guī)劃。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且土地資源緊缺地區(qū)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空間布局的高效和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，關(guān)鍵則在于以土地為載體的“三集中”進(jìn)程，即工業(yè)項(xiàng)目向園區(qū)集中、農(nóng)田向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中以及農(nóng)民向城鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)集中。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的根源在于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展，必須依靠城市化推進(jìn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)化兩條腿走路。一方面，促進(jìn)農(nóng)民向城鎮(zhèn)第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)。加速工業(yè)化特別是城市化進(jìn)程，逐步把大部分農(nóng)民從土地上、從農(nóng)村中永久性地解放出來(lái)，變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口。另一方面要大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。成都在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過(guò)程中農(nóng)村產(chǎn)業(yè)模式具有借鑒意義。政府用抓工業(yè)的理念去推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村發(fā)展環(huán)境建設(shè)和農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)三大重點(diǎn)工程，完善農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。在第三產(chǎn)業(yè)方面，充分發(fā)揮成都豐富的旅游資源優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展旅游業(yè)和農(nóng)家旅游，積極發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。成都市錦江區(qū)傾力打造的“五朵金花”——幸福梅林、花鄉(xiāng)農(nóng)居、江家菜地、東籬菊?qǐng)@、荷塘月色5個(gè)鄉(xiāng)村旅游景點(diǎn)名聲鵲起。目前，全市形成了“三次產(chǎn)業(yè)互動(dòng)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)相融”的新發(fā)展格局，農(nóng)村有51%以上的勞動(dòng)力從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民人均純收入67%以上來(lái)自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。

其次，建設(shè)用地的集中對(duì)城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)籌具有重要意義。上世紀(jì)80年代在上海和蘇南地區(qū)開(kāi)展的“三集中”模式，是對(duì)城鄉(xiāng)土地和空間統(tǒng)籌的有益嘗試。蘇南地區(qū)的三集中戰(zhàn)略，經(jīng)過(guò)初期由地方基層政府（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村）為主導(dǎo)的分散摸索階段，進(jìn)入了目前以省、市政府為主導(dǎo)的有計(jì)劃、有步驟、有系統(tǒng)、自上而下的全面推廣階段。同時(shí)各地區(qū)根據(jù)自身的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，制定了可量化的實(shí)施目標(biāo)，并將其納入市（縣）、區(qū)級(jí)政府年度考核和實(shí)績(jī)?cè)u(píng)估指標(biāo)中。以無(wú)錫市為例，2005年就明確提出：到2007年農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的面積比例達(dá)到60%，工業(yè)開(kāi)發(fā)園區(qū)和集中區(qū)的產(chǎn)出占全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)總量的比重達(dá)到75%以上，同時(shí)1/6的自然村居民并入城鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)。到2010年，上述3項(xiàng)指標(biāo)則分別達(dá)到80%，90%和1/3，推進(jìn)了城市化進(jìn)程和城鄉(xiāng)的和諧發(fā)展。

表1 農(nóng)村居民點(diǎn)發(fā)展條件適宜度評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

因此，基于我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展領(lǐng)域的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的核心是按照“三集中”的原則，大力推進(jìn)市域一體的城鎮(zhèn)體系、產(chǎn)業(yè)體系、交通體系和公共服務(wù)體系建設(shè)。

2.2.3 “三集中”如何規(guī)劃：以農(nóng)村居民點(diǎn)布局調(diào)整規(guī)劃為例

雖然“三集中”運(yùn)動(dòng)自提出至今已有20多年，但學(xué)術(shù)界對(duì)其實(shí)現(xiàn)路徑和規(guī)劃方法缺乏總結(jié)和探討，使得實(shí)踐領(lǐng)域的嘗試領(lǐng)先于理論界的研究。如何實(shí)現(xiàn)“三集中”，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的核心內(nèi)容，對(duì)未來(lái)我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃建設(shè)具有重要的指引意義。本文以“三集中”中的農(nóng)村居民點(diǎn)整合為例，分析其研究方法和實(shí)現(xiàn)途徑。

農(nóng)村居民點(diǎn)的調(diào)整需要確定中心村和撤并村，為此需要建立一套村莊發(fā)展條件的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，為居民點(diǎn)的遷并提供科學(xué)依據(jù)（圖3）。該指標(biāo)評(píng)價(jià)體系是建立在現(xiàn)狀和規(guī)劃所構(gòu)成的雙維度指標(biāo)體系基礎(chǔ)上的，對(duì)影響農(nóng)村居民點(diǎn)發(fā)展的各類(lèi)因素進(jìn)行調(diào)查分析，賦給每種評(píng)價(jià)指標(biāo)影響力分值和權(quán)重系數(shù)，經(jīng)過(guò)多因素模糊綜合疊加，得出農(nóng)村居民點(diǎn)發(fā)展條件適宜度評(píng)價(jià)值，根據(jù)評(píng)價(jià)分值進(jìn)行排序，以確定農(nóng)村居民點(diǎn)調(diào)整的規(guī)劃類(lèi)型。

據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)際情況，評(píng)價(jià)因子選取現(xiàn)狀和規(guī)劃雙維度的8大指標(biāo)（圖4）：

現(xiàn)狀維度：①區(qū)位條件，②人口規(guī)模，③用地規(guī)模，④生態(tài)綜合敏感性指標(biāo)，⑤水源狀況；規(guī)劃維度：⑥交通可達(dá)性，⑦公共服務(wù)配套設(shè)施情況，⑧產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3 農(nóng)村居民點(diǎn)調(diào)整的技術(shù)路線

4 農(nóng)村居民點(diǎn)調(diào)整指標(biāo)體系的八大評(píng)價(jià)因子

8項(xiàng)評(píng)價(jià)因子共同構(gòu)成農(nóng)村居民點(diǎn)發(fā)展條件適宜度評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（表1）。

通過(guò)上述評(píng)價(jià)體系得出農(nóng)村居民點(diǎn)發(fā)展條件綜合評(píng)價(jià)結(jié)果分值，大致確定農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)劃類(lèi)型，可分為3類(lèi)：①擴(kuò)建提升型，②原規(guī)模整治型，③逐步搬遷型（表2）。

通過(guò)農(nóng)村居民點(diǎn)整治，構(gòu)成基于產(chǎn)業(yè)一體化的城鄉(xiāng)空間居住體系，其核心是城區(qū)—新型社區(qū)—新型居民點(diǎn)—散布居民點(diǎn)4級(jí)分級(jí)模式，前三者是主導(dǎo)，后者是補(bǔ)充，隨著城市化推進(jìn)和農(nóng)村人口減少，散布居住點(diǎn)將逐步被取消，其用地則可被復(fù)墾為耕地。

工業(yè)點(diǎn)的整合規(guī)劃，在技術(shù)路徑上可以參考農(nóng)村居民點(diǎn)整合規(guī)劃進(jìn)行，在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上則更多地參考原有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)門(mén)類(lèi)和城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系等④對(duì)于工業(yè)點(diǎn)整合規(guī)劃的案例，有興趣的讀者可參閱：田莉、孫 ，珠三角農(nóng)村地區(qū)分散工業(yè)點(diǎn)整合規(guī)劃與對(duì)策——以廣州市番禺工業(yè)園區(qū)整合規(guī)劃為例, 城市規(guī)劃學(xué)刊，2010年第2期。。

3 案例研究：霞浦居民點(diǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃

3.1 霞浦城鄉(xiāng)發(fā)展概況

表2 農(nóng)村居民點(diǎn)發(fā)展條件綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

表3 村莊發(fā)展條件評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

霞浦縣地處長(zhǎng)三角與珠三角兩個(gè)發(fā)達(dá)地區(qū)的銜接部，海西城鎮(zhèn)群沿海城鎮(zhèn)發(fā)展的主軸上（圖5），屬于閩浙增長(zhǎng)極重要的一部分，深水港岸線資源富集。2010年縣域總?cè)丝?3.15萬(wàn)人，下轄2個(gè)街道、6個(gè)鎮(zhèn)、3個(gè)鄉(xiāng)、3個(gè)民族鄉(xiāng)。隨著海西戰(zhàn)略上升為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，同三高速、溫福鐵路、霞浦機(jī)場(chǎng)等的投入使用和建設(shè)，霞浦的發(fā)展面臨很多新的機(jī)遇。但同時(shí)，霞浦地處山區(qū)，可利用土地資源緊缺，城鄉(xiāng)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地使用和公共設(shè)施等方面存在諸多差距，霞浦需要改變現(xiàn)有的發(fā)展模式，積極轉(zhuǎn)型。其中最重要的舉措之一就是主動(dòng)整合當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢(shì)，積極拓展承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移空間，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展布局，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化的新格局。

3.2 霞浦居民點(diǎn)整理規(guī)劃

霞浦縣域內(nèi)山地較多，雖然擁有較好的岸線條件，但因?yàn)楦沟夭蛔悖鋬?yōu)勢(shì)一直得不到發(fā)揮。加上農(nóng)村居民點(diǎn)布局分散，人均占用建設(shè)用地偏大，加劇了用地不足的矛盾。因此，城鄉(xiāng)居民點(diǎn)用地的統(tǒng)籌就成為土地集約利用和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的重要內(nèi)容之一。下文將以牙城鎮(zhèn)為例，對(duì)居民點(diǎn)整理規(guī)劃的思路進(jìn)行簡(jiǎn)要闡述。

5 霞浦區(qū)位圖

6 行政村得分排序

7 牙城村莊布點(diǎn)規(guī)劃圖

牙城鎮(zhèn)地處霞浦東北，全鎮(zhèn)土地總面積108.9平方公里，現(xiàn)轄26個(gè)行政村（含1個(gè)居委會(huì)），284個(gè)村民小組，2009年總戶(hù)數(shù)8501戶(hù)，總?cè)丝?4427人，人均耕地僅0.682畝。

整理規(guī)劃首先對(duì)各村莊發(fā)展條件進(jìn)行分析，然后基于村莊發(fā)展條件，提出居民點(diǎn)區(qū)劃調(diào)整的方案。

（1）村莊發(fā)展條件分析

選取人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、土地、交通5個(gè)方面10項(xiàng)指標(biāo)對(duì)各行政村的發(fā)展條件進(jìn)行評(píng)價(jià)（表3），以此對(duì)各行政村的得分進(jìn)行排序（圖6）。

（2）基于規(guī)劃導(dǎo)向的評(píng)價(jià)修正

在村莊發(fā)展評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，首先進(jìn)行人口總量條件修正。對(duì)于一些人口相對(duì)較少，不宜于布置基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施的村莊，即使其他的條件較好，也應(yīng)予以歸并。根據(jù)行政村發(fā)展條件分析，結(jié)合各行政村的人口及建設(shè)用地條件，選擇發(fā)展?jié)摿^低，人口較少而人均建設(shè)用地較多的村，并入周邊發(fā)展條件較好的村。

其次，對(duì)規(guī)劃中確定的其它要素進(jìn)行修正。如現(xiàn)狀楊家溪村整體發(fā)展條件在全鎮(zhèn)內(nèi)并不好，但由于風(fēng)景區(qū)服務(wù)功能提升需要基地作為依托，將楊家溪村也列為中心村。

牙城鎮(zhèn)最終的居民點(diǎn)等級(jí)結(jié)構(gòu)為：鎮(zhèn)駐地→中心村→一般行政村→基層村（即村民小組）。各村莊的總體規(guī)劃思路即在此基礎(chǔ)上確定（圖7）。

4 結(jié)語(yǔ)

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃在我國(guó)尚屬新生事物，無(wú)成熟的模式可供借鑒。由于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類(lèi)型、自然資源條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的差異，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)不宜一刀切，需要適合自身?xiàng)l件的本地化探索。如成都市作為“大城市帶大農(nóng)村”的典型地區(qū)，確立了小區(qū)域、多元化的推進(jìn)原則，對(duì)近郊農(nóng)業(yè)進(jìn)行改造，依托各村不同的地理景觀條件，注重特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，找到具有自身特色的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展之路；而珠三角和長(zhǎng)三角根據(jù)自身的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重點(diǎn)放在農(nóng)村土地制度創(chuàng)新（特別是集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)）上，以有效推進(jìn)集體建設(shè)用地整合，實(shí)現(xiàn)以土地為載體的城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌發(fā)展。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃是關(guān)乎我國(guó)未來(lái)發(fā)展的戰(zhàn)略性問(wèn)題，涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的方方面面。囿于篇幅和能力所限，本文重點(diǎn)著眼于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的技術(shù)路徑和規(guī)劃內(nèi)容，以農(nóng)村居民點(diǎn)調(diào)整規(guī)劃為例，提出了完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃編制的建議，并未從制度創(chuàng)新和政策保障方面提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施的保障措施。近年來(lái)很多城市開(kāi)展的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，由于種種原因，未能進(jìn)行全面而系統(tǒng)的研究，而著眼于特定的角度如城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村居民點(diǎn)、工業(yè)點(diǎn)的整合等方面進(jìn)行了初步的探索。引玉之磚，一得之見(jiàn)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃體系的建構(gòu)，尚需全體規(guī)劃同仁的共同努力，方能實(shí)現(xiàn)從“城市規(guī)劃”到“城鄉(xiāng)規(guī)劃”乃至“全域規(guī)劃”的轉(zhuǎn)變。

參加規(guī)劃工作的還有鄒濤、姚凱、鄧文靜、劉揚(yáng)等，在此一并致謝。

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