上海菜場布局規(guī)劃思考與探索

鐘 驊

1 研究的背景

創(chuàng)新驅動，轉型發(fā)展，是上海未來5年加快建設“四個中心”和國際化大都市的發(fā)展思路。以人為本、保障民生是創(chuàng)新驅動轉型發(fā)展的出發(fā)點和落腳點。上海作為我國的特大城市，經濟發(fā)展迅速，隨著城市建設規(guī)模的推進，人口集聚、產業(yè)轉型、空間結構、社區(qū)建設亦隨之變遷，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調發(fā)展成為城市各項工作的重點。在經濟、社會、文化等方面取得顯著成效的同時，上海市政府圍繞“取之于民，用之于民”的思想，將保障民生，推進社會事業(yè)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，加強社會管理，推進和諧社會建設作為未來發(fā)展重點。

從2005年起，上海市政府把關系民生的社區(qū)建設、完善社區(qū)配套、為居民創(chuàng)造安居樂業(yè)的環(huán)境作為規(guī)劃的核心工作，開門7件事的菜場建設，成為“十一五”、“十二五”關注的問題。

筆者將從上海菜場現(xiàn)狀評述入手，借鑒國外實際經驗，結合現(xiàn)有政策和措施，研究和探討在新時期城市轉型背景下，如何優(yōu)化社區(qū)菜場規(guī)劃布局建設，更好地為市民日常生活服務。

2 菜場現(xiàn)狀概述

2.1 菜場的界定

一直以來，菜場是社區(qū)居民生活重要的組成部分，隨著市場經濟體制的不斷深入發(fā)展，投資渠道的多樣化，菜場所有權經歷了公有制到私有制再到公有制的變遷，在傳統(tǒng)社區(qū)配套公共服務設施規(guī)劃中，規(guī)范標準化菜場是與文化、體育等配套設施統(tǒng)一設置的以公益性為主的設施，是公共服務配套設施體系的組成部分，是專門用于銷售各類農副產品的市場類經營場所。

傳統(tǒng)的菜場一般具有五大特點：（1）解決城市居民一日三餐需要的，以蔬菜、農副產品和魚肉禽蛋為主的，有相對固定場所的社區(qū)配套設施。（2）賣買雙方是攤販、農民和以中低收入居民為主體的不同收入層次的市民。（3）菜場采用全日制供應并呈現(xiàn)早晚2個高峰時段，但周末假日高峰時段不明顯。（4）菜場是城市居民日常生活必不可少的設施。（5）菜場貨品價格低廉，貨物新鮮。

2.2 上海菜場發(fā)展的歷程

（1）第一階段：1990年代

菜場是傳統(tǒng)的民生設施之一，其供應對象為居住在市區(qū)的常住居民，尤其是中低收入家庭。早在上世紀90年代初，市政府開始編制中心城區(qū)菜場、集貿市場規(guī)劃。當時上海菜場的形式主要是集貿市場，規(guī)模大小不等，供應蔬菜、農副產品等副食品為主，多為早、午兩市，鮮活鮮殺，居民可直接就近入市，直接交易。其建筑的形式基本為室內、露天（馬路菜場）兩種。此外尚有零星流動的攤販，過街穿巷。根據1990年上海中心城區(qū)菜場統(tǒng)計資料顯示，當時市經委管轄的中心城區(qū)，共有菜場297處，其中規(guī)模較大的中心菜場202處，分菜場供應點95處，按建筑場所不同分為入室菜場197處，馬路菜場100處。菜場總占地36.35萬平方米，建筑面積35.72萬平方米。

（2）第二階段：1990年代中期至21世紀初

上世紀90年代中期，隨著上海經濟發(fā)展，改革開放政策的深入，上海的商業(yè)模式也發(fā)生巨大的改變，外資、合資企業(yè)開始進軍上海商業(yè)零售業(yè)市場，出現(xiàn)了功能綜合的大賣場和專業(yè)大賣場，它們的特點是規(guī)?；?、連鎖式經營，多設于城市中心區(qū)邊緣，優(yōu)勢體現(xiàn)在供貨渠道暢通，規(guī)范經營，價格適中，購物環(huán)境良好，在一定程度上沖擊著傳統(tǒng)的“菜場”業(yè)態(tài)。

以凈菜加工為主的室內菜場，從傳統(tǒng)的菜場剝離，加盟于連鎖產業(yè)，如農工商、頂頂鮮等。到2004年，大賣場、生鮮超市、菜場呈三足鼎立之勢，大賣場、生鮮超市達到81個，其中中心城區(qū)58個，有些大賣場如農工商、家樂福、聯(lián)華等超市覆蓋全市，分店達到100多家，還有可的、全家、羅森等小型超市遍布上海大街小巷，不少大賣場為招攬生意，派出免費班車，游走中心城區(qū)集中居民區(qū)及大型社區(qū)，吸引客源，擴大覆蓋面，大有趕超傳統(tǒng)菜場之勢。

（3）第三階段：21世紀中期至今

2005年起，上海市政府大力發(fā)展軌道交通，先后建成了4號、7號、10號線等7條軌道線，市中心市民開始了新一輪大規(guī)模動遷。為了解決市民的居住問題，市政府在郊區(qū)縣集中建設大型居住社區(qū)。同時隨著汽車業(yè)成為支柱產業(yè)之一，越來越多的市民擁有私家車，出行的距離增加。在菜場設置方面，市政府先后出臺了《上海市菜市場布局規(guī)劃綱要》（滬府發(fā)〔2006〕62號）、《菜市場設置與管理規(guī)范》（DB31-T344－2005）、《上海市人民政府辦公廳關于印發(fā)上海市標準化菜市場管理辦法的通知》（滬府辦發(fā)〔2011〕12號）等一系列菜場管理規(guī)定，大力推進標準化菜場建設，注重菜場的場容場貌、食品安全和規(guī)范管理。至2010年全市標準化菜場共800個，菜場總量有所下降，同時零售業(yè)巨頭沃爾瑪、家樂福、O’L等城市超市等全面占領上海市場，并從原先城市邊緣地帶向中心城市中心滲透。

2.3 全市菜場現(xiàn)狀概述

截止至2010年全市菜場共800個，總建筑面積約120萬平方米，其中星級標準化菜場173個，建筑面積25.9萬平方米，武定、雙峰、美天長支、鞍山、龍珠和漕河涇6家菜市場為三星示范菜市場。全市大賣場和生鮮超市共100多處。從數(shù)量和分布上看，傳統(tǒng)菜場仍占統(tǒng)治地位，仍是全市絕大多數(shù)居民家庭一日三餐的服務主體。

在標準菜場建設實施管理方面，上海市政府明確市區(qū)2級管理機制，市商務主管部門會同市規(guī)劃部門負責全市標準化菜市場的總體規(guī)劃，并負責標準化菜市場規(guī)劃的協(xié)調、指導和管理。區(qū)（縣）商務主管部門會同區(qū)（縣）規(guī)劃部門負責本區(qū)域標準化菜市場的規(guī)劃及布局。菜市場建設作為公益性民生工程，列入社區(qū)商業(yè)管理范疇，產權回購為國資，每年安排一定資金用以標準化菜市場建設和改造。

3 菜場布局面臨的問題

3.1 空間結構不盡合理, 服務半徑過大

（1）中心城區(qū)：傳統(tǒng)菜場是隨著城市的成長由小到大、由少到多，其分布基本跟隨居住人口的分布而布點，相對均勻地散布于居民集聚地。由于近年來經濟發(fā)展迅速，中心城居住人口外遷，人口密度降低，從總體上來說，菜場的供應壓力有所降低，菜場的使用條件有所改善，基本能滿足現(xiàn)有居民生活需要。

同時由于中心城區(qū)急速擴張，一些區(qū)位良好的地段，先行開發(fā)成現(xiàn)代化的大型居住區(qū)，而街坊內部留下了零星的舊房簡屋，無法改造，原有的菜場搬遷，政府過于注重土地近期效益，菜場服務半徑過大，居民買菜難問題突出。

（2）郊區(qū)縣：城鎮(zhèn)布局相對分散，菜場規(guī)模較大，布局較疏散，同時隨著郊區(qū)大型居住社區(qū)的建設，人口將快速集聚，但菜場設施布局不足，服務半徑過大。

3.2 現(xiàn)有設施過于強調標準統(tǒng)一, 忽視市場多樣性選擇

以往的社區(qū)規(guī)劃，只關注公有制度下的傳統(tǒng)菜場的配置，忽視城市快速發(fā)展所帶來的市場經濟的沖擊，未考慮城市居住區(qū)形式的轉變，由原先單一的成片公寓房、里弄向大型居住區(qū)、高檔國際社區(qū)的轉變。同時在中心城區(qū)，舊區(qū)住房密度高，改造難度大，無法按統(tǒng)一標準布點，現(xiàn)行設施標準未針對不同區(qū)域，采用多樣性配置的標準，并且忽略大賣場、生鮮超市、菜點的作用，而是過于強調規(guī)范的統(tǒng)一性，設施配置形式的統(tǒng)一性，導致菜場規(guī)范過于死板。

3.3 管理實施機制忽略動態(tài)發(fā)展需要, 缺乏過程管理

上海市下屬17個區(qū)縣，各區(qū)縣交界處居住區(qū)往往犬牙交錯，用地零散，缺乏相應管理與關注。城市布局結構調整，交通網絡建設的加快，使原布局在相鄰行政區(qū)邊緣的菜場，由于舊區(qū)改造、功能轉換而被拆除，如黃浦區(qū)的八仙橋菜場、金陵東路菜場原在當?shù)仡H有名氣，十分興旺，由于城市更新，現(xiàn)已不復存在。由于相關政府部門未考慮地區(qū)發(fā)展階段需求，缺乏分期開發(fā)及過渡時期管理意識，過于強調終極標準化菜場的建設，未能及時規(guī)劃補充多功能多用途，臨時性過渡方案給周邊居民日常生活的便捷性造成一定影響。

另一方面由于政府在運營管理方面只關注標準菜場，而對一些流動菜點和攤販，其積極作用被長期忽視。政府過于強調整治而疏于引導，使中心城遺留的零星舊住區(qū)的居民買菜成了棘手問題。

4 消費需求的調查分析

上海作為國際化大都市，在交通、產業(yè)、人口、空間等方面發(fā)展迅猛，尤其是浦東的開發(fā)，城市結構調整，金融、服務地位提升，國際社區(qū)形成，國外生活方式的沖擊，生活模式的改變，進而影響著社區(qū)配套設施的形式。

城市生活節(jié)奏的加快，導致家庭結構、人員組成、年齡結構的變化。以往傳統(tǒng)的復合家庭，三代同堂一日三餐在家解決，買菜依賴傳統(tǒng)菜場的狀況正逐步減少，購物、消費習慣、現(xiàn)實的需求發(fā)生較大的變化，主要特征可歸納為：

（1）人口外遷。舊城改造，城市功能重組，中心城人口總量下降。以黃浦區(qū)為例，早在上世紀80年代，平均人口密度10萬人/平方公里，山西街道達到16萬人/平方公里，為全市之最。目前黃浦區(qū)（包括原南市區(qū)）人口51萬，規(guī)劃至2020年為30萬，外遷達40%。黃浦區(qū)大部分土地用作CBD地區(qū)開發(fā)，居住用地僅剩1/3，原有配套設施的負荷將大大降低。

（2）家庭小型化。據統(tǒng)計上海常住人口家庭平均已降至2.8人/戶，核心家庭增多。由于工作節(jié)奏加快，一日三餐簡化，不必再親自做飯，而把更多的時間用在工作學習上。即使在家用餐也多以半成品、快餐、便捷的食品為主，大大降低了對傳統(tǒng)菜場的依賴。

（3）購買方式轉變。汽車的快速發(fā)展，城市居民以車代步，大大增加了采購食品的出行范圍和距離。節(jié)假日，大賣場人多車旺，一次采購以滿足一周的需求成為了現(xiàn)今的主要趨勢，居民對綜合性大賣場的依賴提高 。

（4）綜合性大賣場和生鮮超市份額增加。由于價格公道，經營規(guī)范，商品衛(wèi)生，環(huán)境良好，信譽度高，被大多數(shù)居民所接受。

（5）需求多樣化。居民利用上下班時段的便捷，光顧路邊的流動攤販，尤其是時令蔬菜價格便宜，品種豐富，更具有人情味兒被居民所接受 。

針對以上的變化，傳統(tǒng)的社區(qū)公共服務配套規(guī)范已不能滿足多樣化的需求，采用千篇一律的方式與“十二五”創(chuàng)新驅動轉型發(fā)展，加快建設“四個中心”和國際化大都市的發(fā)展思路相違背，應充分發(fā)揮市場調節(jié)和配置作用，預留充足的調整性，保證設施的彈性空間。

5 國外菜場建設經驗借鑒

國外菜場主要采用3種形式：室內菜場、大型超市、露天集市。

5.1 室內菜場

由于飲食文化、生活方式的差異，國外對菜場的需求也不盡相同。相對而言，大多數(shù)歐美國家的一日三餐比較簡單，而東南亞等國家受到中國文化的影響，生活飲食習慣與中國相似。在歐美，國家經濟發(fā)達，生活水平較高，一般利用歷史保護建筑提供各種新鮮潔凈的生鮮食品、肉類加工、蔬菜及半成品（圖1，圖2） 。

5.2 大型超市

由于國外大型超市多選址在城郊結合部，超市為綜合性設施，商品組合主要是食品、雜貨、大店鋪、商品豐富，滿足顧客一次性購齊的要求，小汽車為主要交通工具，以1-2周一次的方式，解決日常生活問題。

5.3 露天集市

在法國等歐洲國家，一般日常的購菜需求在林林總總的大型超市中解決，但每周的周六、周日，在市中心廣場或街道中心隔離帶，都采用臨時露天設攤的方式，進行新鮮蔬菜、水果、魚肉交易。集市一般從早上8點持續(xù)到中午12點。在一定的區(qū)域，準點收攤，并有專人負責打掃，只留帳篷、鐵桿支架等不影響交通的部件。集市已經成為歐洲人生活的一部分（圖3-圖5）。

1 國外室內菜場實景

2 國外室內菜場

3 國外露天集市清理后1

4 國外露天集市清理后2

縱觀各國菜場的發(fā)展，在經濟社會發(fā)展的初步階段，菜場的形式都是以原始的、相對單一的、小規(guī)模的形式出現(xiàn)，并擔負著提供城市居民日常生活需要的供應。隨著經濟發(fā)展，菜場的規(guī)模擴大，經營業(yè)態(tài)、結構層次趨于多樣化 ，采用B+C+A，大賣場和生鮮超市為主的體系存在（表1）。

5 國外露天集市

表1 菜場、超市、生鮮超市適應性分析比較表

6 菜場布局優(yōu)化建議

未來上海不僅要加快建設國際大都市，更要保障民生，讓市民買得放心、吃得安心。有必要結合上海自身特點，完善社區(qū)配套建設，從配建標準、菜場形式、動態(tài)管理等方面，注重菜場可實施性，切實為廣大市民解決買菜難的問題，進一步優(yōu)化菜場的建設。

6.1 針對不同區(qū)域, 靈活制定配建標準

根據區(qū)域差異分3類社區(qū)分別制定配建指標，指標包括標準指標和類型指標。

標準指標本著剛性原則，采用120平方米/千人對菜場建筑面積進行控制。類型指標本著彈性原則，結合上海轉型發(fā)展的需要，針對上海區(qū)域特點，將全市社區(qū)分為中心城區(qū)老城區(qū)、中心城區(qū)新建社區(qū)、郊區(qū)縣3類社區(qū)進行相應菜場配置（表2）。

（1）中心城區(qū)老城區(qū)，設施數(shù)量較多，布點較密，但用地空間有限，規(guī)模較小。在居住區(qū)規(guī)劃指標120平方米/千人的要求前提下，統(tǒng)一規(guī)劃，均衡布局，考慮城市功能，配合居住區(qū)的總體布局進行設置，以方便生活。以標準菜場為骨干，進行布局，覆蓋包含標準菜場、特色菜場及小型菜點的作用，發(fā)揮各自的功能，服務于社會。

（2）中心城區(qū)新建社區(qū)，設施配置不完善，但用地空間保障基礎較好，規(guī)模達標，周邊存在大型超市的競爭。要以標準菜場為主，進行布局，利用已有的大賣場的作用，發(fā)揮各自的功能，服務于社會 。

（3）郊區(qū)縣，設施數(shù)量少，用地過大，功能綜合。要以控制用地為主，采用中心菜場、標準菜場、小菜點相結合，發(fā)揮各自的功能，服務于社會 。

以上海市原盧灣區(qū)為例，原盧灣區(qū)共有15個菜市場，其中菜場6個，臨時菜場1個，菜店3個，大賣場4個和生鮮超市1個。現(xiàn)狀菜場總建筑面積1.61萬平方米（52平方米/千人），遠低于120平方米/千人的設置標準。布局上主要集中在南部地區(qū)，現(xiàn)狀菜市場對居住用地的覆蓋率為66%，中部地區(qū)存在局部服務盲點。規(guī)劃在考慮近遠期結合，資源共享前提下，采用多種形式菜場布局，規(guī)劃共布局22個菜場，其中菜場10個，大賣場3個，生鮮超市9個，基本做到居住區(qū)服務全覆蓋（圖6）。

6.2 適應城市轉型, 倡導多樣化菜場形式

適應快速城市化背景下的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，適應上海大都市龐大的流動人口對社區(qū)配套標準的影響，探索多種產銷對接方式，分別針對不同類型社區(qū)，倡導多樣化布局組合形式，解決買菜難的民生問題，主要建議如下：

6.2.1 中心城區(qū)

對中心城區(qū)來說，現(xiàn)有菜場總量雖未達到120平方米/千人的標準，但是從上海的實際情況：（1）到2020年，上海中心城人口還將繼續(xù)遷移分散，規(guī)劃人口將下降。（2）根據上海居民的生活習慣、消費心理、消費形式的改變，對傳統(tǒng)菜場依賴已大大下降，這種趨勢將與日俱增，因此可以認為中心城區(qū)的主要任務應是合理調整布局，提高覆蓋面，改善服務環(huán)境和衛(wèi)生安全要求。另外，菜場的早午高峰經營方式是對設施利用的很大浪費，建議朝全方位、多角度、多品種、多門類的綜合服務體系發(fā)展，形成高效、綜合服務中心，可采用以下形式進行補充：

表2 菜場配置標準建議表

6 原盧灣區(qū)菜場規(guī)劃布局圖

8 曲陽路菜場內景

①專業(yè)特色菜場。中心城區(qū)相對配套基礎較好，近年來隨著星級標準菜場的建設，菜場服務水平有較大提高，大而全的菜場故能滿足市民基本需要，但像銅川路水產市場、靜安區(qū)大田路興泰活雞菜場這種專業(yè)菜場，仍具有較大的發(fā)展?jié)摿拖M群體。建議在已有的標準菜場體系中，增加規(guī)模較小但有特色的菜場甚至小菜點。

②品牌連鎖菜場。鼓勵品牌菜市場發(fā)展連鎖經營，探索多種產銷對接方式，深化蔬菜產銷對接。例如虹口區(qū)三角地菜市場公司與正大、好得睞、都市菜園等多家優(yōu)秀品牌食品企業(yè)直接簽訂了戰(zhàn)略合作協(xié)議書，通過品牌食品企業(yè)與菜場的產銷對接，降低成本，提供優(yōu)質、安全的食品（圖7，圖8）。

③社區(qū)鐘點菜場。在調查中發(fā)現(xiàn)，流動菜販、鐘點菜場一定程度上受到居民的歡迎，這種流動供應方式是一種方便居民的傳統(tǒng)文化，具有地方特色，應予以保留，尤其在舊房集中地區(qū)，以及新建成的居民社區(qū)，在相當長時間內，居民購物極其不便的情況下，允許商販在小區(qū)特定區(qū)域一周幾次定時設攤。例如靜安區(qū)支持專業(yè)合作社在社區(qū)開設小菜店、流動供菜點等方式解決市民需要。

④馬路沿街菜場。在以步行為主，地塊之間交通流量不大的城市支路、居住區(qū)總弄、原有菜場（現(xiàn)已拆除）的區(qū)域，可劃定一定范圍，定時允許設攤。例如徐匯區(qū)建業(yè)里加強環(huán)衛(wèi)后續(xù)處理，處理好撤攤后的環(huán)境衛(wèi)生問題，興其利而避其弊，規(guī)范管理，減少污染，做到文明、衛(wèi)生，有條件地改變經營方式，向精細包裝，定點、錯時錯位經營過渡，或轉為便利店作為服務網絡的輔助部分。

⑤網絡凈菜社。充分利用互聯(lián)網新媒體快速便捷的優(yōu)勢，發(fā)揮上海郊縣例如崇明、奉賢等農業(yè)大區(qū)的優(yōu)勢，與中心城區(qū)中大型社區(qū)、國際社區(qū)形成一一對應的定向供應關系，提供優(yōu)質食品，送貨上門，既保證貨源新鮮，又解決買菜難問題。

6.2.2 郊區(qū)

①集市。在人口規(guī)模不大的城鎮(zhèn)中心，學習國外小城鎮(zhèn)保留周末集市的做法，可適當保留部分露天的集市，作為菜場配建設施體系的補充，在時間上加以限制，可設置在每周六及周日上午12：00之前，進行自由貿易，同時加強相應的管理措施，保證為周邊村鎮(zhèn)居民提供新鮮食品，而不必全部搬入規(guī)模統(tǒng)一的標準菜場。

②臨時菜場。大型社區(qū)的建設一般分批進行，建成后居民的入住也存在一個時間差。如果按標準先期建成，將出現(xiàn)空置現(xiàn)象，菜場的利用率較低?？紤]實際使用，對已明確規(guī)劃菜場落點的開發(fā)地塊，如果土地已拆平但一時又不能開工建設，周邊又缺乏菜場，可利用拆平的空地先建造臨時菜場，以保證人民群眾的生活需求。

③批零同營。郊區(qū)有眾多農貿批發(fā)市場，價格低廉，貨源充足，可利用時間差，針對不同銷售對象錯時經營。例如曹安市場在晚上和凌晨經營批發(fā)的同時，每天7點以后，批發(fā)攤位改營零售，讓周邊居民得菜價實惠。

6.3 加強動態(tài)管理, 提高綜合服務水平

（1）注重菜場分期建設，提倡功能復合性。

菜場是城市生活配套設施，考慮地區(qū)建設的動態(tài)發(fā)展，強調實際落實性，結合地區(qū)發(fā)展階段，不局限于追求近期高回報率的土地效益。利用儲備用地、空置地建設菜場，在郊區(qū)大型居住區(qū)人口未完全入駐的過渡時期，不強求菜場建設一步到位，可分批分期逐步開發(fā)建設，考慮設施功能復合性，與其他配套設施共用，靈活轉換，充分發(fā)揮設施利用率。

（2） 建立綜合性大賣場、生鮮超市、菜市場、菜點、專業(yè)特色菜場、社區(qū)鐘點菜場等，構成多層服務體系，互為補充。

大賣場、超市的管理模式、經營集約化，應是傳統(tǒng)菜場的發(fā)展方向，應引導大型超市向社會化、低端化服務擴大，增加供應品種和數(shù)量，成為公共服務設施的一部分。

重視行政交界處居民需要，在中心城區(qū)，尤其要充分利用原有菜場進行調整、整合。有條件的可擴建，改造成一批達到標準的菜場。標準的骨干菜場，要提高覆蓋面。一些小而分散的居民點也應配有小型的菜點，以保證正常的供應。定時定點的流動攤販在城市的發(fā)展過程應看到其存在的價值，合理引導和加強管理，興利避害。

（3） 出臺一系列相關政策，做好后續(xù)工作。

良好的菜場后續(xù)環(huán)衛(wèi)工作是菜場服務體系多樣化的保障，相關部門應出臺一些涉及環(huán)衛(wèi)、消防、治安的政策，倡導各部門相互配合，做好臨時菜場掃尾、保潔工作，確保建議的可實施性。

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