基于利益集團(tuán)理論的基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化改革風(fēng)險(xiǎn)研究

張樹(shù)全

(貴州大學(xué)公共管理系，貴州貴陽(yáng) 5500025)

基礎(chǔ)設(shè)施是指為社會(huì)生產(chǎn)和消費(fèi)活動(dòng)提供基礎(chǔ)服務(wù)的各種公共設(shè)施，主要包括交通運(yùn)輸、機(jī)場(chǎng)、港口、橋梁、通信、水利、下水道工程、供水等公共服務(wù)設(shè)施，廣義的基礎(chǔ)設(shè)施還包括科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生等公共服務(wù)設(shè)施。多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施具有公共物品的性質(zhì)，長(zhǎng)期以來(lái)都是由政府提供。由于缺少財(cái)政資金，從上世紀(jì)70年代起，一些國(guó)家將原本由政府獨(dú)家提供的基礎(chǔ)設(shè)施通過(guò)出售和股份制等形式，轉(zhuǎn)變成為部分或全部由市場(chǎng)來(lái)提供，對(duì)使用者進(jìn)行收費(fèi)，這個(gè)過(guò)程就叫做基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)化改革。

基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)化改革起始于歐洲國(guó)家。2002年我國(guó)建設(shè)部先后頒布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》和《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，由此拉開(kāi)了基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化改革的序幕。各級(jí)地方政府可將基礎(chǔ)設(shè)施主體如自來(lái)水公司股權(quán)進(jìn)行出售，但實(shí)踐表明，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化改革并沒(méi)有提高當(dāng)?shù)鼐用竦母＠喾?，改革之后許多地方基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)格飛漲，尤其是水務(wù)市場(chǎng)化價(jià)格暴漲和高速公路暴利引發(fā)了一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。而西方發(fā)達(dá)國(guó)家的市場(chǎng)化改革之路也極為坎坷，市場(chǎng)化改革之后價(jià)格上漲現(xiàn)象非常普遍?？梢?jiàn)，基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化改革具有很大的風(fēng)險(xiǎn)，而實(shí)踐中對(duì)市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)往往不夠重視，尤其是地方政府對(duì)出售基礎(chǔ)設(shè)施的股權(quán)非常熱衷，甚至將國(guó)家重要資源的股權(quán)出售給外國(guó)公司，導(dǎo)致國(guó)有資源大量流失。筆者將基于利益集團(tuán)的理論視角來(lái)探討基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)化改革，以揭示市場(chǎng)化改革過(guò)程中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。

一、基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化改革過(guò)程中的利益集團(tuán)

改革的本質(zhì)即為利益的調(diào)整，基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)化改革也不例外，市場(chǎng)化改革通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，可一定程度上提高經(jīng)濟(jì)效率，但實(shí)際改革過(guò)程中，出自私人利益進(jìn)行的利益調(diào)整和博弈不可避免?；谟邢蘩硇岳碚?，市場(chǎng)化改革中各利益相關(guān)者都具有巨大的機(jī)會(huì)主義傾向，都希望借助改革來(lái)實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，而并非僅僅是提高基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的效率［1］。

基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化改革涉及多方利益主體的利益調(diào)整，第一個(gè)利益主體即為地方政府部門及官員。地方政府是基礎(chǔ)設(shè)施的直接經(jīng)營(yíng)者和管理者，基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)的好壞對(duì)地方政府的利益有直接影響?；A(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化改革對(duì)于獲取財(cái)政撥款、提升官員政績(jī)或者增加在職福利都非常有利，還可減少對(duì)公用事業(yè)的財(cái)政支出，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。作為有限理性的地方官員，其追求的目標(biāo)是社會(huì)效用最大化和自身利益最大化，而自身利益最大化為其主要目標(biāo)，表現(xiàn)為升遷和在職享受等方面，與財(cái)政支出的規(guī)模成正比。財(cái)政壓力也是促使西方國(guó)家出售基礎(chǔ)設(shè)施的主要原因之一。

基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化改革涉及的第二個(gè)利益主體是作為收購(gòu)者的企業(yè)。這些企業(yè)完全以財(cái)富最大化為目標(biāo)，對(duì)于他們而言，基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)屬于壟斷行業(yè)，又與生產(chǎn)、生活必需品息息相關(guān)，處于產(chǎn)業(yè)鏈的上游，獲得基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)就能獲得巨大的超額利潤(rùn)，比如電力、石油、銀行等，其盈利能力遠(yuǎn)勝于經(jīng)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)。但這種壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)并不能輕易獲取，而需通過(guò)行政權(quán)力的干預(yù)或?qū)ぷ獠拍苄纬伞４送?，基礎(chǔ)設(shè)施基本上都由政府定價(jià)，獲利的另一個(gè)必要條件即為政府的定價(jià)方案必須對(duì)企業(yè)有利，這表明企業(yè)能否盈利取決于政府部門的行為，而和消費(fèi)者沒(méi)有直接關(guān)系［2］。

基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化改革涉及的第三個(gè)利益集團(tuán)是基礎(chǔ)設(shè)施的消費(fèi)者，包括居民個(gè)人和企業(yè)，屬于非常龐大的利益群體。消費(fèi)者群體最為關(guān)心的是價(jià)格，追求的目標(biāo)是成本最小化和穩(wěn)定的供給。作為生產(chǎn)、生活必需品，穩(wěn)定的供給尤為重要。消費(fèi)者作為一個(gè)利益集團(tuán)雖然其人數(shù)眾多，但并沒(méi)有形成一個(gè)真正的組織，只屬于潛在的利益集團(tuán)。相比政府官員和企業(yè)來(lái)說(shuō)，其表達(dá)意愿的機(jī)會(huì)更少，搭便車動(dòng)機(jī)使得行動(dòng)能力很弱，其利益往往被忽視。

二、基于利益集團(tuán)的基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化改革博弈

基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化改革風(fēng)險(xiǎn)在于其可能會(huì)損害社會(huì)的整體福利，導(dǎo)致效率低下，價(jià)格飛漲。從市場(chǎng)化改革涉及的相關(guān)者利益來(lái)看，收購(gòu)者與政府部門的目標(biāo)是一致的，而消費(fèi)者的目標(biāo)則相對(duì)獨(dú)立。政府官員追求的目標(biāo)大體上包括謀求升職和在職福利兩個(gè)方面;企業(yè)的目標(biāo)是利潤(rùn)最大化，當(dāng)其與政府官員合謀時(shí)，雙方的目標(biāo)都能順利實(shí)現(xiàn)，達(dá)到雙贏的效果。一方面，政府官員掌握價(jià)格調(diào)整的權(quán)力，通過(guò)對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的調(diào)整與管制，可以讓企業(yè)輕松獲得利潤(rùn)回報(bào)，因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施屬于缺乏彈性的商品，價(jià)格上調(diào)能有效增加收入。另一方面，企業(yè)收購(gòu)經(jīng)營(yíng)權(quán)或股份的大筆支出可以為政府官員的政績(jī)和在職享受提供資金，理性自利的政府官員自然樂(lè)意將基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行出售，以實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化［3］。

對(duì)企業(yè)而言，獲取超額利潤(rùn)有兩種途徑，一是改善企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理，控制成本;二是游說(shuō)政府部門通過(guò)漲價(jià)方案，提高產(chǎn)品價(jià)格，后者顯然比前者更為容易實(shí)現(xiàn)。但定價(jià)權(quán)集中在政府的管制部門，沒(méi)有管制部門的合作，價(jià)格不能上漲，利潤(rùn)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。因此，官員和企業(yè)相互勾結(jié)就能實(shí)現(xiàn)各自利益的最大化，而如果不合作，這些潛在的利益則難以獲取，官員和企業(yè)的合作可以實(shí)現(xiàn)雙贏的效果，其具體博弈過(guò)程詳見(jiàn)表1。

表1 企業(yè)和政府博弈過(guò)程中的收益矩陣

如表1所示，地方政府在出售基礎(chǔ)設(shè)施股權(quán)時(shí)，有兩種策略可以選擇，分別是高價(jià)出售和低價(jià)出售;企業(yè)購(gòu)買基礎(chǔ)設(shè)施之后也有兩種盈利策略，分別是游說(shuō)管制部門制定高價(jià)和改進(jìn)供給的效率。表中有四組數(shù)字，分別代表各種不同的策略組合下企業(yè)和政府的收益，第一個(gè)數(shù)字代表企業(yè)的收益，第二個(gè)數(shù)字代表政府的收益。第一組數(shù)字 (10，10)代表政府將基礎(chǔ)設(shè)施高價(jià)出售，同時(shí)企業(yè)通過(guò)游說(shuō)政府提高售價(jià)時(shí)的收益，兩個(gè)數(shù)字都比較高。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，高價(jià)出售可以獲得更多的資金收入，因而比低價(jià)時(shí)有利;對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，通過(guò)漲價(jià)獲利比通過(guò)改進(jìn)效率要容易得多，因而收益也要高于改進(jìn)效率時(shí)的收益。(8，12)的收益組合是政府高價(jià)出售而企業(yè)采用改進(jìn)效率方式盈利時(shí)的收益情況，政府獲得了12的收益，原因是企業(yè)改進(jìn)了效率，且沒(méi)有定出高價(jià)，政府會(huì)獲得更多的公眾支持。(12，5)的收益組合，企業(yè)用低價(jià)買得股權(quán)，因此收益比高價(jià)購(gòu)買時(shí)要高;對(duì)政府來(lái)說(shuō)，因?yàn)槭堑蛢r(jià)售賣，且居民消費(fèi)價(jià)格是高價(jià)，支持減少的同時(shí)獲得的資金也減少，故而收益較低。(10，7)的組合是因?yàn)槠髽I(yè)改進(jìn)了效率，政府的支持率得以提高，因此收益高于5，而企業(yè)通過(guò)改進(jìn)效率盈利，不如漲價(jià)時(shí)的盈利多，因此收益比12要少。

在這個(gè)博弈過(guò)程中，如果企業(yè)和政府都采用“最大最小”策略，也就是最大化最小收益的策略，那么均衡的結(jié)果是 (10，10)的組合，也就是政府將會(huì)用高價(jià)出售基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)或股權(quán)，企業(yè)通過(guò)游說(shuō)政府提高基礎(chǔ)設(shè)施的消費(fèi)價(jià)格獲取超額利潤(rùn)。這和現(xiàn)實(shí)中基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化改革實(shí)踐是相符的。很多地方都以高價(jià)出售自來(lái)水股權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)，出售之后迅速將水價(jià)提高，或者針對(duì)高速公路高額收費(fèi)和延長(zhǎng)收費(fèi)期限，也是定高價(jià)的一種表現(xiàn)。這個(gè)結(jié)果對(duì)企業(yè)和對(duì)政府都是有益的，但損害了消費(fèi)者的利益，也損害了社會(huì)整體的利益。因?yàn)橹Ц遁^高價(jià)格的同時(shí)，供給效率并沒(méi)有改善，是一種直接的利益再分配。

對(duì)于人數(shù)眾多的消費(fèi)者群體而言，其利益相對(duì)獨(dú)立，和另外兩個(gè)利益集團(tuán)的關(guān)系一致性較少。就消費(fèi)者和管制部門的關(guān)系而言，若價(jià)格管制是為了照顧消費(fèi)者的利益，則應(yīng)該降低價(jià)格或?qū)οM(fèi)者進(jìn)行補(bǔ)貼，但這樣做既不能增加在職享受，也不會(huì)貢獻(xiàn)政績(jī)。官員不會(huì)有降低價(jià)格的動(dòng)力，在現(xiàn)有的官員任用體制下，消費(fèi)者對(duì)官員的直接壓力非常有限。就企業(yè)和消費(fèi)者的關(guān)系而言，二者屬于市場(chǎng)交易雙方，是一種直接的對(duì)立關(guān)系，消費(fèi)者福利的改善依賴于降價(jià)和增加供給，廠商利潤(rùn)的增加依賴于漲價(jià)和減少產(chǎn)量，雖然改進(jìn)效率是增加利潤(rùn)的一個(gè)途徑，但相對(duì)于游說(shuō)管制部門進(jìn)行漲價(jià)而言，提高內(nèi)部效率的成本更高，難度更大。

奧爾森對(duì)集體行動(dòng)的研究表明，集團(tuán)人數(shù)越多，搭便車的現(xiàn)象就越嚴(yán)重，因而人數(shù)越多的利益集團(tuán)行動(dòng)能力反而較弱。消費(fèi)者屬于人數(shù)眾多的利益集團(tuán)，在改革過(guò)程中缺失代言人，也沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)。實(shí)踐中幾乎所有的基礎(chǔ)設(shè)施漲價(jià)方案都能順利通過(guò)政府的漲價(jià)程序。政府機(jī)構(gòu)和企業(yè)雖然人數(shù)少，但有很好的組織和行動(dòng)能力，相比之下，消費(fèi)者在利益博弈中處于弱勢(shì)地位［4］。

少數(shù)人的利益集團(tuán)有通過(guò)損害多數(shù)人獲取超額報(bào)酬的動(dòng)機(jī)和能力，這種機(jī)制如果沒(méi)有改變，市場(chǎng)化改革對(duì)普通消費(fèi)者的福利就會(huì)具有極大的威脅。利益集團(tuán)的影響能力取決于利益集團(tuán)所擁有的資源:一是集團(tuán)擁有的貨幣資本和實(shí)物資本;二是組織資本，包括團(tuán)結(jié)性、專業(yè)知識(shí)、技巧、成員的社會(huì)聲望和政治地位等。官員集團(tuán)的行動(dòng)能力最強(qiáng)，壟斷了改革過(guò)程中的決策權(quán)，且以行政權(quán)力為后盾，是改革過(guò)程中最具決定意義和支配地位的集團(tuán)。企業(yè)集團(tuán)雖然沒(méi)有行政權(quán)力，但擁有龐大的資金鏈，這些資金恰恰是作為官員的利益集團(tuán)所需要的，使得企業(yè)在博弈過(guò)程中也處于比較有利的地位?；A(chǔ)設(shè)施的消費(fèi)者，既沒(méi)有資本，也沒(méi)有行政權(quán)力，所擁有的資本和組織能力均處于劣勢(shì)，對(duì)本地官員的約束和影響力非常有限。普通市民表達(dá)意見(jiàn)的渠道一般是上訪或者通過(guò)新聞媒體，然而這些方式并不會(huì)對(duì)另外的兩個(gè)集團(tuán)形成直接的壓力，從而也不能左右市場(chǎng)化的決策。

作為市場(chǎng)化改革過(guò)程中的強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)，管制部門和企業(yè)強(qiáng)強(qiáng)勾結(jié)，就產(chǎn)生了上述合作性博弈的均衡結(jié)果，這種結(jié)果對(duì)政府和企業(yè)都非常有利，但以損害消費(fèi)者的利益為代價(jià)。表現(xiàn)為基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)格上漲、超時(shí)期收費(fèi)、不穩(wěn)定的供給、成本增加等。無(wú)論是制造業(yè)還是服務(wù)業(yè)，都離不開(kāi)交通、供水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施，成本上升必然帶來(lái)產(chǎn)出減少，并引發(fā)物價(jià)上漲。管制部門和企業(yè)形成的分利集團(tuán)，事實(shí)上成為基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化改革的實(shí)際受益者，但卻損害了更大的社會(huì)福利?；A(chǔ)設(shè)施價(jià)格的上漲會(huì)減少社會(huì)的產(chǎn)出，推動(dòng)物價(jià)上漲，降低整個(gè)社會(huì)的生活水平。社會(huì)損失的福利數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于分利集團(tuán)所獲取的福利數(shù)額，這種強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)的共謀對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的破壞性后果是一種典型的“搶瓷器”行為。

三、基于利益集團(tuán)的基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化改革風(fēng)險(xiǎn)的防范

支持基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化改革的理由是市場(chǎng)化改革可以打破基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的壟斷局面，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)提高運(yùn)營(yíng)效率。但從實(shí)踐來(lái)看，很多基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化改革并沒(méi)有打破原有的壟斷，而僅僅用私營(yíng)企業(yè)的壟斷來(lái)替代原有的國(guó)有壟斷，反而為利益集團(tuán)創(chuàng)造了更多合作的機(jī)會(huì)，制造出更大的尋租空間。這種市場(chǎng)化改革風(fēng)險(xiǎn)巨大，應(yīng)該審慎進(jìn)行。任何改革的前提條件都應(yīng)該是效率和公平的改進(jìn)，如何防止市場(chǎng)化改革中少數(shù)利益集團(tuán)的分利行為，是市場(chǎng)化改革過(guò)程中面臨的首要問(wèn)題。

分利集團(tuán)形成的主要原因是決策權(quán)過(guò)于集中于少數(shù)政府官員手中，因此要對(duì)實(shí)施改革的政府官員的自由裁量權(quán)進(jìn)行有效監(jiān)督和約束。沒(méi)有約束的權(quán)力，不形成獨(dú)裁就會(huì)導(dǎo)致腐敗。政府官員集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一身，如果制度設(shè)計(jì)上沒(méi)有對(duì)其進(jìn)行限制和制衡，則少數(shù)利益集團(tuán)以權(quán)謀私從而導(dǎo)致改革失敗的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)很大［5］。

1、建立信息公開(kāi)機(jī)制

信息公開(kāi)是預(yù)防少數(shù)利益集團(tuán)損害社會(huì)福利的有效辦法之一。信息公開(kāi)能對(duì)市場(chǎng)化決策形成輿論壓力，增加政府官員的博弈成本。基礎(chǔ)設(shè)施的供給成本和價(jià)格形成機(jī)制作為最重要的信息，能有效體現(xiàn)企業(yè)的運(yùn)行效率和對(duì)消費(fèi)者的利益保護(hù)程度。遺憾的是，針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化改革的信息公開(kāi)制度非常欠缺，新企業(yè)是否促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，是否提高效率沒(méi)有建立有效的績(jī)效考核和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。而基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)價(jià)格卻不斷上漲，消費(fèi)者最終只有在漲價(jià)潮流中被迫消費(fèi)。例如，水價(jià)調(diào)節(jié)過(guò)程中，某水價(jià)聽(tīng)證會(huì)的漲價(jià)理由包括促進(jìn)節(jié)約水資源、供水企業(yè)虧損、同國(guó)外相比水價(jià)偏低［6］，幾乎沒(méi)有一條與效率有關(guān)。水屬于缺乏彈性的商品，不具有替代性，價(jià)格上漲并不會(huì)導(dǎo)致用水減少，價(jià)格降低也不會(huì)導(dǎo)致用水增加，促進(jìn)水資源節(jié)約的理由很難成立，這種生活必需品價(jià)格上漲對(duì)消費(fèi)者來(lái)說(shuō)等同于被征稅。既然自來(lái)水公司的成本都尚未完全公開(kāi)，那么將虧損歸咎于水價(jià)必然是不合理的，若是由于管理不善、成本過(guò)高導(dǎo)致企業(yè)虧損，則顯然應(yīng)該提高效率而不是漲價(jià)。同時(shí)，不同國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和居民收入水平不一樣，物價(jià)水平更是千差萬(wàn)別，世界上沒(méi)有任何一種商品是全球統(tǒng)一價(jià)格的，沒(méi)有理由認(rèn)為水價(jià)應(yīng)全球統(tǒng)一。但政府幫助企業(yè)提高水價(jià)的迫切心態(tài)卻由此可見(jiàn)一斑，現(xiàn)實(shí)中一方面以虧損要求漲價(jià)，另一方面高工資高福利、管理混亂、效率低下的壟斷基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)卻極為普遍。

2、健全公眾參與制度

應(yīng)建立公眾參與制度，增加公眾在基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化改革過(guò)程中的參與程度與話語(yǔ)權(quán)。只有當(dāng)官員按居民的意志和價(jià)值判斷進(jìn)行決策，才能推動(dòng)企業(yè)改進(jìn)效率，提高社會(huì)福利。根據(jù)公共選擇理論的觀點(diǎn)，官員和其他人一樣，有追求私人利益最大化的傾向，一有機(jī)會(huì)就會(huì)以自身利益最大化作為決策的出發(fā)點(diǎn)，而并不會(huì)自動(dòng)去實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益最大化。公眾參與制度是限制官員濫用權(quán)力的有效方法，也是社會(huì)管理的發(fā)展趨勢(shì)。自20世紀(jì)70年代以來(lái)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在社會(huì)管理的理念上，實(shí)現(xiàn)了由公共管理向公共治理的轉(zhuǎn)變，而公共治理的重要內(nèi)容就是強(qiáng)調(diào)公眾的參與。傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷和強(qiáng)制的性質(zhì)，公眾的意見(jiàn)得不到充分的表達(dá)和尊重，而公共治理強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、政府和個(gè)人的共同作用。對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化改革而言，這種公眾參與機(jī)制可以打破政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域壟斷的管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，公眾意見(jiàn)能更好的得以表達(dá)，并對(duì)企業(yè)和政府的行為進(jìn)行監(jiān)督，從制度上保障公眾的福利。事實(shí)上，現(xiàn)行市場(chǎng)化改革決策機(jī)制的主要問(wèn)題就是缺少公眾的參與，市場(chǎng)化改革的決策權(quán)往往集中于少數(shù)政府官員手中，公眾沒(méi)有參與的途徑，官員在封閉的決策系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行決策，民眾被排除在外。由于政府官員市場(chǎng)化改革的動(dòng)機(jī)和普通民眾并不完全一致，因此損害公眾利益就再所難免了。部分地區(qū)已采取了諸如聽(tīng)證會(huì)等民眾參與形式，但在人員安排和公眾影響上顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，缺乏誠(chéng)意。從結(jié)果上看，逢聽(tīng)必漲，和公眾的利益訴求大相徑庭。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和利益的分化，利益集團(tuán)是現(xiàn)實(shí)生活中的客觀存在?；A(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化改革本質(zhì)上仍然是利益格局的調(diào)整，改革過(guò)程中涉及多方利益集團(tuán)的利益，如政府部門、企業(yè)和消費(fèi)者等，政府部門和企業(yè)的合作會(huì)出現(xiàn)“雙贏”的局面，但是也會(huì)使消費(fèi)者的權(quán)益受到損害，從而降低社會(huì)福利，增加改革風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)政府部門過(guò)于集中的權(quán)力進(jìn)行限制和監(jiān)督，實(shí)行信息公開(kāi)和建立公眾參與制度，是有效防范這種風(fēng)險(xiǎn)的措施。

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