地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理研究

全承相

(湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南長沙 410205)

隨著我國公共財(cái)政建設(shè)的深入，地方政府創(chuàng)收預(yù)算外收入的機(jī)會(huì)日益減少，地方政府的生財(cái)之道開始以謀取資源收益、舉債籌資和爭取轉(zhuǎn)移支付為主要形態(tài)，其中舉債融資作為最快捷、最有效的擴(kuò)大本級政府可支配財(cái)力手段已被各級地方政府廣泛而充分地加以利用，導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模及其風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)顯著增加的態(tài)勢①，甚至局部地方政府已出現(xiàn)了嚴(yán)重的資不抵債問題。

一、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理存在的問題

地方政府債務(wù)是指地方政府和所屬機(jī)構(gòu)為公益性項(xiàng)目建設(shè)直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購等信用支持形成的直接或間接以地方財(cái)政資金作為償還資金來源的各種債務(wù)總稱，按照其外在表現(xiàn)形態(tài)分為直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)四種基本形式②。按照債務(wù)的依托形式可分為直接借款和地方債券，直接借款包括地方政府向上級政府、中央銀行、商業(yè)銀行等協(xié)議借款;地方債券主要是地方政府以發(fā)行公債券的形式舉借債務(wù)。地方政府債務(wù)所導(dǎo)致的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指地方政府的有限財(cái)力不能滿足履行公共支出責(zé)任的客觀需要，從而影響地方政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)的可能性，反映了地方政府所承擔(dān)的過大支出責(zé)任與其有限財(cái)力之間的矛盾沖突。

1、地方政府部門多頭管理導(dǎo)致監(jiān)管難以到位

由于地方政府各部門或單位對地方政府債務(wù)管理存在各自為政的現(xiàn)象，地方政府很難全面、準(zhǔn)確、系統(tǒng)地掌握自己直接或間接承擔(dān)政府債務(wù)的整體運(yùn)行情況，難以控制債務(wù)存量和債務(wù)資金的使用效果。地方政府通過融資平臺(tái)公司從銀行獲得的貸款因其貸款銀行多、貸款形式多、擔(dān)保方式多，往往難以掌握地方政府總體債務(wù)規(guī)模和政府擔(dān)保承諾情況，加大了地方政府債務(wù)在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)之間轉(zhuǎn)換的可能性，政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)大小與債務(wù)的規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)正相關(guān)。分散管理還導(dǎo)致債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑差異，致使地方政府債務(wù)規(guī)模難以準(zhǔn)確推算，如地方政府承擔(dān)連帶責(zé)任的間接融資形成的債務(wù)尚未全部計(jì)入;對雖在法律上地方政府不承擔(dān)償債責(zé)任的公益性債務(wù)，一旦債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)仍可能需要地方政府承擔(dān)救助責(zé)任的或有債務(wù)也沒有完全考慮在內(nèi)［1］。

2、地方融資平臺(tái)公司管理不完善

由于法律規(guī)定地方政府不得借款，地方政府被迫出資組建企業(yè)法人性質(zhì)的融資平臺(tái)專門代理政府舉債發(fā)展經(jīng)濟(jì)，成為整個(gè)地方政府債務(wù)的主體部分。由于地方政府性融資平臺(tái)公司治理結(jié)構(gòu)不完善、地方政府債務(wù)責(zé)任主體不清晰、地方政府債務(wù)借貸操作程序不規(guī)范，形成多頭融資、多頭授信的不良金融運(yùn)行格局，導(dǎo)致其債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理、銀行信貸資金比重高、債券形式的債務(wù)余額比例太低、直接融資形式利用不足，償還風(fēng)險(xiǎn)大。由于地方政府的融資平臺(tái)公司基本以政府信用為擔(dān)保，采取地方財(cái)政出具承諾函的擔(dān)保形式，這種財(cái)政兜底的擔(dān)保方式一旦項(xiàng)目收益不穩(wěn)定，不能及時(shí)還本付息，勢必導(dǎo)致隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)顯性化甚至爆發(fā)類似于歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)式的政府債務(wù)危機(jī)，致使地方各級政府公信力受到嚴(yán)重影響。

3、地方債務(wù)預(yù)算管理不健全

地方政府債務(wù)資金沒有納入預(yù)算管理，脫離了現(xiàn)有預(yù)算監(jiān)督體系的監(jiān)管，加之地方政府債務(wù)償債責(zé)任機(jī)制不明晰，不僅導(dǎo)致地方政府過度舉債、盲目擴(kuò)大舉債規(guī)模，而且導(dǎo)致資金沉淀現(xiàn)象普遍、債務(wù)資金使用效率不高，已經(jīng)嚴(yán)重危及地方政府的穩(wěn)定運(yùn)行。一些公益性項(xiàng)目投資立項(xiàng)建設(shè)時(shí)，往往沒有根據(jù)所在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和本級地方政府財(cái)政承受能力來進(jìn)行合理評估分析，沒有考慮地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)規(guī)模與償還本息能力［2］。由于地方政府債務(wù)償債責(zé)任機(jī)制不明晰且缺乏必要的執(zhí)行剛性，上級政府往往會(huì)以維護(hù)政治經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定為由最終為下級政府負(fù)債買單，使上級政府成了下級政府債務(wù)的隱性擔(dān)保人，導(dǎo)致地方政府部門缺乏償還地方政府債務(wù)的強(qiáng)烈責(zé)任意識(shí)，致使一些地方政府不根據(jù)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和自身還債能力，不考慮債務(wù)規(guī)模是否合理、債務(wù)逾期或不能償還的后果，本能地超財(cái)力舉債，逐年累積，政府面臨的償債壓力與風(fēng)險(xiǎn)就越來越大，往往只能通過借新還舊、拆東補(bǔ)西等方式勉強(qiáng)維持債務(wù)臨時(shí)償還局面。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理存在問題的成因與后果

地方政府債務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)的形成根本上是由我國現(xiàn)行管理體制內(nèi)在缺陷與監(jiān)管制度執(zhí)行不嚴(yán)格等因素共同決定的。地方政府債務(wù)規(guī)模與地方政府承擔(dān)的公共事務(wù)工作量成正比，地方政府在公共領(lǐng)域形成了大量不確定性的推定債務(wù)。只有從根本上切實(shí)落實(shí)地方政府承擔(dān)公共事務(wù)職責(zé)范圍，才能真正有效控制地方政府債務(wù)的數(shù)量規(guī)模與動(dòng)態(tài)趨勢。

1、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理存在問題的原因

(1)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體制存在缺陷

由于對政府與市場、中央與地方以及地方各級財(cái)政之間關(guān)系的科學(xué)界定，是有限責(zé)任政府建設(shè)的基本前提，是避免各級地方政府單方面盲目負(fù)債投資并依靠上級政府為其債務(wù)買單的必要條件?？梢?，各級政府財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系的不匹配是地方政府債務(wù)無法根本消除的財(cái)政體制性原因;各級政府為政績競爭而盲目越權(quán)舉債投資是地方政府債務(wù)不斷增加的政治體制性原因。

中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，地方各級政府的主要職責(zé)在于提供基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。當(dāng)前，地方各級政府職能和市場職能的邊界沒有界定清晰，政府行為企業(yè)化表現(xiàn)突出，經(jīng)常超越政府職能開展一些本應(yīng)當(dāng)由市場承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)事務(wù)。近年來，國家出臺(tái)的一系列民生政策使得地方政府公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職責(zé)范圍不斷擴(kuò)大，教育、醫(yī)療、社保等財(cái)政支付標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，從而直接導(dǎo)致地方各級政府公共財(cái)政的剛性支出急劇增加，政府債務(wù)急劇增長。

中央政府和地方政府的事權(quán)范圍與支出責(zé)任的具體劃分存在著明顯的責(zé)任模糊不清的問題，過多的公共管理事項(xiàng)只能采取中央政府和地方政府共同承擔(dān)支付義務(wù)的辦法。近年來，國家為了應(yīng)對國際金融危機(jī)先后出臺(tái)了一系列保增長、刺激內(nèi)需的政策，并要求地方政府為各項(xiàng)投資提供一定幅度的配套;為深化糧食流通體制改革，中央要求把糧食企業(yè)財(cái)務(wù)掛賬劃轉(zhuǎn)給地方政府承擔(dān);國有企業(yè)改組改制過程中，地方政府也承擔(dān)了部分國有企業(yè)債務(wù);為實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育發(fā)展的目標(biāo)，地方政府必須承擔(dān)歷史欠賬;地方政府還因金融負(fù)債財(cái)政化形成相當(dāng)規(guī)模的政府性負(fù)債［3］。

由于自然經(jīng)濟(jì)條件的先天不足，部分地方政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況的發(fā)展速度已無法滿足民生財(cái)政支出增長的客觀需求，盡管上級政府在轉(zhuǎn)移支付上給予了很大傾斜，財(cái)政收支仍存在很大的缺口，只能通過各種各樣的舉債加以解決。由于地方政府缺乏正確的政績觀，更多從自身政績利益出發(fā)，利用現(xiàn)行財(cái)政運(yùn)行機(jī)制相關(guān)法律規(guī)范的模糊性因素，在財(cái)力狀況有限的情形下采取各種方式大肆融資舉債，超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段大搞政績工程、形象工程，獲取一些不太正當(dāng)?shù)呐e債利益，過度膨脹的融資平臺(tái)債務(wù)使地方政府面臨的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日益嚴(yán)峻［4］。

(2)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管不力

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成不僅與我國宏觀管理體制缺陷有直接聯(lián)系，而且與各級地方政府的社會(huì)責(zé)任感及其財(cái)政金融監(jiān)管制度的基本態(tài)度有關(guān)。由于地方政府官員的個(gè)人主義情懷與地方財(cái)政部門對地方政府債務(wù)缺乏統(tǒng)一監(jiān)管權(quán)，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對地方政府融資平臺(tái)運(yùn)作機(jī)制的監(jiān)管力度不夠，地方政府債務(wù)管理責(zé)任機(jī)制不健全，難以有效遏制地方政府負(fù)債投資的內(nèi)在沖動(dòng)與風(fēng)險(xiǎn)。

從政府官員的社會(huì)責(zé)任感來看，我國地方政府在財(cái)政資金的使用上擁有較大權(quán)力，政府官員為追求政績或私利而越權(quán)干預(yù)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致大量的財(cái)政隱性債務(wù)。地方各級政府的各種利己主義行為傾向不僅直接加大了上級政府及中央財(cái)政的困難，還引起收入分配的不公正，對經(jīng)濟(jì)的有效健康運(yùn)行造成不可彌補(bǔ)的損害，甚至可能帶來地方政府之間對負(fù)債后果相互惡性攀比的政治危機(jī)。由于財(cái)政資源使用主體在使用過程中缺乏使用負(fù)債等責(zé)任約束，道德標(biāo)準(zhǔn)很低，普遍帶有債務(wù)豁免或向政府轉(zhuǎn)移債務(wù)的賴賬預(yù)期，從而產(chǎn)生了相應(yīng)的道德風(fēng)險(xiǎn)。地方政府性負(fù)債與金融負(fù)債緊密相連，由于我國財(cái)政和金融的職能邊界劃分不清晰使得財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化更為直接。

從財(cái)政監(jiān)管制度不完善來看，財(cái)政立法不明確、政府財(cái)政職能界定不清，不僅導(dǎo)致政府與市場關(guān)系不協(xié)調(diào)，還使財(cái)政與金融關(guān)系不順暢;財(cái)政管理決策缺乏有約束的公共民主過程，事中、事后財(cái)政管理監(jiān)督不力，影響政府稅收汲取能力，導(dǎo)致財(cái)政收入的實(shí)現(xiàn)缺乏穩(wěn)定的保障性，促使財(cái)政支出管理失控或者支出結(jié)構(gòu)不合理、公共投資失敗以及政府直接顯性債務(wù)規(guī)模急劇上升;現(xiàn)行預(yù)算法和擔(dān)保法的有關(guān)規(guī)定沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行，使得地方政府能夠采取很多變通投資與擔(dān)保方式組建各種各樣的融資平臺(tái)公司，并利用一切手段最大限度地向銀行或金融機(jī)構(gòu)融資舉債;銀行等金融機(jī)構(gòu)則往往基于政府壓力、領(lǐng)導(dǎo)指示以及政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)小等因素放寬審查標(biāo)準(zhǔn)，積極配合地方政府采取打包貸款的方式為融資平臺(tái)公司大規(guī)模提供信貸資金或信用擔(dān)保，為地方各級政府舉債法外開恩，提供比市場商業(yè)借貸更大的便利與優(yōu)惠［5］。

從債務(wù)管理制度不健全來看，地方政府債務(wù)缺乏制度性規(guī)范，長期處于底數(shù)不清、多頭舉債、管理失控的狀態(tài)。地方政府債務(wù)主體繁多，既有地方政府設(shè)立的融資平臺(tái)，又有政府管理部門，還有學(xué)校、醫(yī)院等事業(yè)單位。這些債務(wù)主體缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，籌集資金也未納入地方政府財(cái)政預(yù)算管理與監(jiān)控體系，沒有建立相應(yīng)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)體系，脫離了各級人大和社會(huì)的監(jiān)管約束，使各級地方政府具有較大的舉債自由度。由于地方政府債務(wù)管理主體各自為政、分散經(jīng)營，導(dǎo)致債務(wù)資金效益低下、短期化現(xiàn)象十分嚴(yán)重。債務(wù)管理制度沒有建立約束力較強(qiáng)的償債責(zé)任機(jī)制，促使各級地方政府對舉借債務(wù)比較積極，而對如何償還債務(wù)漠不關(guān)心。由于地方政府與融資平臺(tái)之間、各級地方政府之間事先沒有劃清風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的責(zé)任，一旦或有負(fù)債轉(zhuǎn)化為直接負(fù)債，上級政府要為此承擔(dān)全部的風(fēng)險(xiǎn)，這使得低層級地方政府有了進(jìn)一步擴(kuò)大負(fù)債規(guī)模的內(nèi)在動(dòng)力，地方政府或有債務(wù)轉(zhuǎn)化為直接債務(wù)的概率也大大加大。

2、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理存在問題的后果

盡管目前我國地方政府債務(wù)總體可控，但個(gè)別地區(qū)地方政府債務(wù)規(guī)模已明顯超過其合理的承受能力，出現(xiàn)債務(wù)違約的現(xiàn)象。如果不及時(shí)采取切實(shí)可行的監(jiān)管措施，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理、合理控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，勢必進(jìn)一步導(dǎo)致地方政府債務(wù)危機(jī)，并帶來了一系列的負(fù)面治理效應(yīng):

(1)導(dǎo)致地方政府財(cái)政收支不平衡與政治不穩(wěn)定

政府債務(wù)是政府對市場的干預(yù)方式、風(fēng)險(xiǎn)偏好以及政府管理風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)機(jī)和能力的綜合反映，是政府集中承擔(dān)社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)的體現(xiàn)。地方政府債務(wù)規(guī)模過度擴(kuò)張會(huì)引致政府財(cái)政狀況惡化，進(jìn)而造成政府財(cái)政預(yù)算收支目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。若政府債務(wù)規(guī)模失控或管理不當(dāng)，勢必會(huì)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來許多負(fù)面的影響，損害政府的公信力，甚至還會(huì)帶來嚴(yán)重的負(fù)面政治影響。如果地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)波及到整個(gè)財(cái)政系統(tǒng)，就會(huì)導(dǎo)致收支矛盾激化。收支矛盾激化進(jìn)而會(huì)破壞財(cái)政的穩(wěn)固平衡性，財(cái)政不能提供必要財(cái)力可能致使政府機(jī)關(guān)不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，財(cái)政資源分配不當(dāng)也可能引發(fā)資源浪費(fèi)和損失［6］。由于地方各級政府債務(wù)的存在具有潛在必然性，導(dǎo)致其財(cái)政穩(wěn)定性具有內(nèi)在脆弱性。特別是地方政府潛在債務(wù)平時(shí)處于潛伏狀態(tài)或不易覺察的狀態(tài)，一旦顯性化就立刻變成了該政府財(cái)政必須承擔(dān)的現(xiàn)實(shí)義務(wù)，勢必臨時(shí)性地沖擊原有財(cái)政預(yù)算的平衡性，給地方政府財(cái)政預(yù)算收支造成缺口，造成地方政府財(cái)政收支狀況的迅速惡化，進(jìn)而影響到政治社會(huì)的穩(wěn)定性。

(2)助長官員及社會(huì)大眾敗德行為傾向

由于地方政府政績評價(jià)考核、監(jiān)督機(jī)制不完善，公共委托代理關(guān)系鏈條過長，致使部分政府官員違規(guī)負(fù)債追求政績;國有銀行等金融機(jī)構(gòu)為了完成國家或上級交給的任務(wù)，可能會(huì)利用隱性債務(wù)和或有債務(wù)方式做表面文章，甚至為了自身的利益不惜拿國家的錢財(cái)去冒險(xiǎn)。我國對地方政府政績評價(jià)時(shí)過度重視地方GDP增長、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模等指標(biāo)，而較少關(guān)注政府負(fù)債情況，導(dǎo)致一些地方政府官員產(chǎn)生扭曲的政績觀、負(fù)債觀，使得預(yù)算法禁止地方政府負(fù)債被事實(shí)上的普遍負(fù)債現(xiàn)實(shí)所替代，致使部分地方政府官員為了多出政績，大肆舉債建設(shè)“政績工程”。特別是地方政府借債可以不還錢或可以轉(zhuǎn)嫁上級償還的錯(cuò)誤理念，進(jìn)一步助長了地方政府官員及社會(huì)大眾敗德行為傾向，導(dǎo)致盲目舉債之風(fēng)盛行［7］。

(3)削減民眾的社會(huì)福利

地方政府債務(wù)規(guī)模過度擴(kuò)張導(dǎo)致的財(cái)政金融損失以及因需上級政府財(cái)政干預(yù)化解而帶來的額外支出，實(shí)質(zhì)上已構(gòu)成該地區(qū)范圍內(nèi)民眾的福利損失。債務(wù)作為政府投資的后果，若實(shí)屬必要且經(jīng)過了充分的科學(xué)論證，則其社會(huì)效益就能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，工程項(xiàng)目質(zhì)量得到有效保障，就會(huì)形成積極的投資效果;問題是大部分政府投資的實(shí)際情況并非如此，由于盲目決策、草率上馬，導(dǎo)致項(xiàng)目投資嚴(yán)重虧損或達(dá)不到預(yù)期效果。政府債務(wù)并非到了引爆危機(jī)的時(shí)候才有風(fēng)險(xiǎn)，在其形成的過程中還存在著巨大的權(quán)力尋租空間，滋生出各種各樣的腐敗。

三、加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的對策建議

1、完善地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體制

針對我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的根本原因，有必要從政治穩(wěn)定的戰(zhàn)略高度充分認(rèn)識(shí)建立健全我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體制的重要性，進(jìn)一步理順政府財(cái)政與市場金融之間的關(guān)系、中央與地方以及地方各級財(cái)政之間的關(guān)系，科學(xué)而嚴(yán)格地界定有限政府的財(cái)政職能和地方政府的財(cái)政權(quán)責(zé)關(guān)系，依法賦予省級政府適度而嚴(yán)格受限的舉債權(quán)，建立規(guī)范的地方政府代理人型舉債融資機(jī)制。

(1)進(jìn)一步理順政府財(cái)政與市場金融之間的關(guān)系

只有明確界定政府和市場的關(guān)系，準(zhǔn)確劃分政府和市場的邊界范圍，把發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能交給市場主體，將政府職能回歸到提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上來，變無限政府為有限政府，才能從根本上有效遏制地方政府盲目投資的內(nèi)在動(dòng)機(jī)。從各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)際情況與財(cái)政收支狀況出發(fā)，有效統(tǒng)籌政府掌控的有限財(cái)政資源;按照量入為出原則安排各級地方政府的財(cái)政預(yù)算計(jì)劃，進(jìn)一步優(yōu)化各級地方政府財(cái)政支出范圍與結(jié)構(gòu)，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的輕重緩急，確定財(cái)政支出安排的優(yōu)先順序，確保政府基礎(chǔ)性支出與重點(diǎn)性支出的基本需要;各級地方政府出臺(tái)對各項(xiàng)財(cái)政支出影響較大的新政策時(shí)，應(yīng)充分考慮地方政府財(cái)政的承受能力;在沒有確定穩(wěn)妥的投資方案與償債能力保障的情況下不宜草率確立基本建設(shè)項(xiàng)目，以消除地方政府舉債的隱患。

(2)進(jìn)一步理順中央與地方以及地方各級財(cái)政之間的關(guān)系

現(xiàn)行體制中地方政府財(cái)力與事權(quán)不匹配，財(cái)政收入過于集中且支出責(zé)任下移是造成基層財(cái)政入不敷出、地方政府債務(wù)不斷攀升的基本原因。因此，必須科學(xué)界定各級政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，合理確定中央和地方政府之間的事權(quán)劃定范圍與財(cái)權(quán)分配關(guān)系，按照事權(quán)和財(cái)權(quán)相匹配的原則深化財(cái)政體制改革，完善中央政府與地方政府以及地方政府之間的稅收分享比例關(guān)系，為地方政府履行法定的職能提供相應(yīng)的財(cái)力保障。長期以來，我國政府間事權(quán)不清、責(zé)任不明的問題一直未能得到很好地解決，中央和地方在全國財(cái)政收入分配中取得的份額與各自承擔(dān)的行政管理職責(zé)不對等，中央政府事責(zé)偏小而財(cái)權(quán)偏大，地方政府事責(zé)偏大但財(cái)權(quán)不足。因此，必須在兼顧中央政府宏觀調(diào)控要求及地方政府財(cái)政獨(dú)立的前提下，協(xié)調(diào)各級政府稅收分配比例的合理性，使中央與地方政府之間能真正達(dá)成行政管理權(quán)責(zé)與財(cái)政資源劃分的均衡。目前營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)已正式啟動(dòng)，作為地方政府稅收第一大稅種的營業(yè)稅將被增值稅取代，地方政府收入會(huì)受到較大影響，地方政府有限的財(cái)力將難以支撐事權(quán)運(yùn)行的基本要求。國家提高增值稅地方政府分享比例，將有利于地方政府財(cái)力與事權(quán)的匹配，也是從根本上解決地方政府債務(wù)問題的重要途徑。隨著中央與地方關(guān)系的轉(zhuǎn)變以及地方財(cái)政自主權(quán)的升高，中央政府除以統(tǒng)籌分配款作為地方政府財(cái)政努力的獎(jiǎng)勵(lì)誘因之外，還可透過多元途徑提升地方財(cái)政自主性，鼓勵(lì)地方政府積極開創(chuàng)自有財(cái)源，提升地方政府財(cái)政收支平衡能力，以降低地方政府對上級政府的財(cái)政依賴性，進(jìn)而落實(shí)財(cái)政權(quán)責(zé)相當(dāng)?shù)哪康摹?/p>

(3)建立地方政府委托中央政府代為發(fā)債的舉債融資機(jī)制

我國現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定:“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！睋?jù)此，中央政府可以在加強(qiáng)對地方政府債務(wù)限額管理的基礎(chǔ)上，依法受理地方政府發(fā)委托，由中央政府為地方政府統(tǒng)一實(shí)行發(fā)債籌資。這既可適當(dāng)考慮地方政府的實(shí)際需要，又可以保障地方債務(wù)的透明化，有效控制地方政府的負(fù)債規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn)。由于地方政府不能發(fā)行公債，出現(xiàn)財(cái)政困難甚至危機(jī)時(shí)，往往通過非正常的、隱蔽的負(fù)債方式化解財(cái)政困難，結(jié)果必然導(dǎo)致地方政府負(fù)債隱形化趨勢日益嚴(yán)重，往往難以有效預(yù)測與控制，一旦自身無法消化就只好依賴上級政府代為化解，從而導(dǎo)致基礎(chǔ)政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷向上轉(zhuǎn)移，最終由中央政府兜底［8］。因此，有必要根據(jù)現(xiàn)行預(yù)算法的規(guī)定建立健全地方政府根據(jù)實(shí)際需要適度委托中央政府代為發(fā)債的地方政府舉債融資機(jī)制，適當(dāng)調(diào)整各級政府財(cái)政債務(wù)關(guān)系，依法賦予省級地方政府適度而嚴(yán)格限制的舉債權(quán)(由地方申請舉債，中央審批并代理發(fā)行)，并明確地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任機(jī)制。建立健全地方政府債務(wù)中央政府審批并代理的制度，使地方政府的舉債行為合法化、透明化，有利于有效防止地方政府債務(wù)膨脹，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)約束機(jī)制改革措施，約束地方政府投資決策的隨意性和投資行為的短期化。各級地方政府應(yīng)當(dāng)將債務(wù)資金借、用、還全部納入綜合預(yù)算進(jìn)行綜合平衡，債務(wù)規(guī)模必須在適度范圍內(nèi)，在安排每年的財(cái)政預(yù)算時(shí)充分考慮償債的因素。地方政府在編制公共預(yù)算時(shí)必須同時(shí)做出下年度財(cái)政投融資計(jì)劃和投資項(xiàng)目計(jì)劃，并將其與計(jì)劃一并報(bào)有關(guān)權(quán)力機(jī)構(gòu)審查，獲得批準(zhǔn)后方與預(yù)算一起予以執(zhí)行。

2、建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的內(nèi)部約束機(jī)制

加強(qiáng)對地方政府負(fù)債的制度約束，建立完善的政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)制度，賦予地方財(cái)政部門對地方政府債務(wù)的統(tǒng)一監(jiān)管權(quán);加大金融監(jiān)管的力度，規(guī)范地方政府融資平臺(tái)運(yùn)作機(jī)制，堵住地方政府隨意違規(guī)舉債的源頭。

(1)賦予財(cái)政部門對地方政府債務(wù)的統(tǒng)一監(jiān)管權(quán)

為了加強(qiáng)地方政府債務(wù)的統(tǒng)一管理，必須明確賦予地方政府財(cái)政部門統(tǒng)一歸口管理地方政府債務(wù)的權(quán)力，建立健全地方政府首長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下以財(cái)政部門為主、各職能部門共同參與的政府債務(wù)管理體制。地方政府財(cái)政部門要根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的狀況、財(cái)政收支情況，合理確定舉債項(xiàng)目籌資方案、還款計(jì)劃以及地方政府中長期融資規(guī)模、償債期限等，并加強(qiáng)對已有政府債務(wù)的監(jiān)督，確保政府債務(wù)能夠按時(shí)償還;預(yù)算法要將地方政府債務(wù)收支納入財(cái)政部門統(tǒng)一的預(yù)算管理體系，逐步形成管理規(guī)范、運(yùn)行高效的地方政府舉債融資機(jī)制;地方各級政府和相關(guān)部門、單位都要嚴(yán)格遵守法律制度規(guī)定，對清理規(guī)范中檢查出來的問題要及時(shí)予以糾正，對清理規(guī)范后仍然違反《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》、《商業(yè)銀行法》等規(guī)定的單位要依法依規(guī)嚴(yán)肅處理［9］。為此，有必要在財(cái)政部門內(nèi)設(shè)專門機(jī)構(gòu)，配備專業(yè)管理人員應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)督各級地方政府部門和單位關(guān)于地方政府債務(wù)會(huì)計(jì)核算制度執(zhí)行情況;嚴(yán)禁政府其他部門及其所屬各單位以政府名義或擔(dān)保舉債，徹底扭轉(zhuǎn)過去多頭舉債、分散使用、財(cái)政兜底的不負(fù)責(zé)任的做法;徹底扭轉(zhuǎn)目前政府債務(wù)多頭管理、各自為政、債務(wù)規(guī)模與債務(wù)資金使用及償還能力不清的現(xiàn)狀。

(2)完善政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)制度

針對地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)失真的問題，建立完善的政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)制度，確保各級政府主要管理決策人員能夠及時(shí)準(zhǔn)確知曉自身的政府債務(wù)底數(shù)，掌握政府債務(wù)動(dòng)態(tài)。財(cái)政部門要根據(jù)地方政府債務(wù)的實(shí)際情況與風(fēng)險(xiǎn)管理的客觀需要，制定統(tǒng)一的切實(shí)可行的地方政府債務(wù)會(huì)計(jì)核算與統(tǒng)計(jì)制度，把地方政府債務(wù)的核算和統(tǒng)計(jì)工作納入政府日常財(cái)務(wù)管理工作，以便在債務(wù)主體的財(cái)務(wù)報(bào)告和統(tǒng)計(jì)報(bào)告中，如實(shí)全面反映政府財(cái)務(wù)的資產(chǎn)負(fù)債來源、變動(dòng)、償還等具體情況，確保地方政府債務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)的真實(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性和合法性。各級政府財(cái)政部門要在現(xiàn)有會(huì)計(jì)與統(tǒng)計(jì)制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際進(jìn)行認(rèn)真研究和改進(jìn)，對地方政府債務(wù)進(jìn)行科學(xué)分類，建立規(guī)范、全面、科學(xué)的會(huì)計(jì)與統(tǒng)計(jì)制度，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和口徑，加大工作力度，準(zhǔn)確及時(shí)向本級政府和上級財(cái)政部門統(tǒng)計(jì)報(bào)告政府性負(fù)債情況，提高政府債務(wù)的透明度，最大限度公開政府債務(wù)信息 (包括債務(wù)種類、期限、本息;地方政府融資規(guī)劃;債務(wù)融資的方式;債務(wù)資金的使用;債務(wù)的償還)，實(shí)現(xiàn)全過程及其各個(gè)環(huán)節(jié)信息透明化管理，不僅有利于為地方政府決策和債務(wù)管理提供可靠依據(jù)，還有利于對地方政府決策科學(xué)化形成有效的約束，避免地方政府融資決策的隨意性。

(3)規(guī)范地方政府融資平臺(tái)運(yùn)作機(jī)制

加大金融監(jiān)管力度，規(guī)范地方政府融資平臺(tái)運(yùn)作機(jī)制，堵住地方政府隨意違規(guī)舉債的源頭。各級政府有關(guān)部門要徹底清理和嚴(yán)格規(guī)范地方各類融資平臺(tái)公司，完善治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)商業(yè)化運(yùn)作;堅(jiān)決杜絕地方政府違規(guī)擔(dān)保行為，對地方政府和相關(guān)組成部門違規(guī)擔(dān)保融資的，要堅(jiān)決予以嚴(yán)肅處理;各級金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)要切實(shí)加強(qiáng)信貸管理，確保商業(yè)金融機(jī)構(gòu)按照信貸管理的原則、程序和標(biāo)準(zhǔn)審核發(fā)放貸款，嚴(yán)肅處理違規(guī)發(fā)放貸款的行為。實(shí)踐證明，有效遏制地方政府通過融資平臺(tái)過度負(fù)債的根本措施是實(shí)現(xiàn)地方政府隱性債務(wù)的顯性化，使地方各級政府之間債務(wù)管理與風(fēng)險(xiǎn)防范責(zé)任明晰化，將平臺(tái)負(fù)債置于可控范圍之內(nèi)［10］。地方各級政府要有清晰的可操作的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任意識(shí)，防止盲目的融資和投資行為。規(guī)范完善融資平臺(tái)的建設(shè)，不僅要規(guī)范融資平臺(tái)的治理結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目管理、經(jīng)營能力、資產(chǎn)負(fù)債、資金的“借用管還”機(jī)制等方面，還需要努力提高融資平臺(tái)自身的還款能力，通過股權(quán)多元化提升融資平臺(tái)的經(jīng)營能力，增強(qiáng)融資平臺(tái)自身實(shí)力，從而降低對地方財(cái)政還款的依賴。

(4)設(shè)立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，建立健全地方政府債務(wù)清償機(jī)制

不斷強(qiáng)化各級地方政府及債務(wù)管理部門主要負(fù)責(zé)人債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，在年度預(yù)算編制、審查時(shí)事先以總預(yù)備費(fèi)或償債專項(xiàng)基金的形式設(shè)置穩(wěn)定可靠、逐年滾存的政府性負(fù)債的償債準(zhǔn)備金，專門用于地方政府性內(nèi)外部債務(wù) (包括隱性或有債務(wù)顯性化時(shí))的清償。同時(shí)，對有經(jīng)濟(jì)效益和償還能力的公益項(xiàng)目，財(cái)政部門應(yīng)對其經(jīng)營效益情況進(jìn)行有效監(jiān)控，督促項(xiàng)目單位制定切實(shí)可行的收益分配與風(fēng)險(xiǎn)管理方案，并切實(shí)落實(shí)項(xiàng)目償債計(jì)劃，按月將償債資金匯入財(cái)政部門專設(shè)的償債資金專戶，統(tǒng)一由財(cái)政部門負(fù)責(zé)還貸付息。

3、建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的外部約束機(jī)制

加強(qiáng)對地方政府負(fù)債的制度約束，還需建立科學(xué)的地方政府債務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)機(jī)制，對財(cái)政運(yùn)行進(jìn)行全過程預(yù)測和監(jiān)控;完善地方政府政績考核機(jī)制、政府債務(wù)管理責(zé)任機(jī)制，有效遏制地方政府投資沖動(dòng)。

(1)建立科學(xué)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)機(jī)制

地方各級政府要建立健全科學(xué)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)機(jī)制，科學(xué)合理制定各項(xiàng)政府債務(wù)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控指標(biāo)體系，對地方各級政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行進(jìn)行全方位的、全過程的分析、預(yù)測和監(jiān)控，以便及早發(fā)現(xiàn)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理方面存在的問題，并提出有針對性的問題處理意見。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)可以從定性和定量兩方面入手。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的定性評價(jià)主要從安全性角度進(jìn)行，包括償債風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)方面。其中，償債風(fēng)險(xiǎn)是地方政府因資不抵債或其他原因?qū)е轮Ц兜狡趥鶆?wù)本息困難的可能性;流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)是由于地方政府資產(chǎn)缺乏足夠流動(dòng)性導(dǎo)致償還到期債務(wù)本息變現(xiàn)困難或者不能在適當(dāng)或期望的價(jià)格上變現(xiàn)以償還到期債務(wù)本息的風(fēng)險(xiǎn)。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的定量評價(jià)可以從三項(xiàng)常規(guī)指標(biāo) (負(fù)債率、債務(wù)率、償債率)和兩個(gè)延伸指標(biāo) (逾期債務(wù)率、借新還舊償債率)展開，構(gòu)建科學(xué)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指標(biāo)體系，以此作為評價(jià)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的定量依據(jù)［11］。

為了加強(qiáng)債務(wù)監(jiān)管力度，必須建立健全科學(xué)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控系統(tǒng)，以預(yù)算管理系統(tǒng)為基礎(chǔ)設(shè)置一系列反映財(cái)政收支狀況及債務(wù)狀況的指標(biāo)體系，通過分析地方政府債務(wù)相關(guān)因素對財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的間接影響程度及其變化動(dòng)向，對財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及財(cái)政危機(jī)發(fā)生的可能性進(jìn)行預(yù)警，對債務(wù)出現(xiàn)異常情況的地方政府及時(shí)發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信號，加強(qiáng)對增量貸款的管理、制定合理的政府負(fù)債率警戒線，當(dāng)?shù)胤秸?fù)債率達(dá)到提示、提醒或警戒標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)對其進(jìn)行預(yù)警，必要時(shí)對出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)的地方政府依法實(shí)施接管或限期整改。國家財(cái)政預(yù)算法律制度要從法律制度上明確地方各級政府債務(wù)出現(xiàn)緊急情況時(shí)，中央政府向地方政府、上級政府向地方政府提供財(cái)政援助的標(biāo)準(zhǔn)和程序，防止地方倒逼中央、下級政府倒逼上級政府的現(xiàn)象［12］，從而起到防范未然的作用。地方政府應(yīng)嚴(yán)格依法根據(jù)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r制定與政府償債能力相適應(yīng)的地方政府債務(wù)規(guī)劃，控制地方政府債務(wù)總體規(guī)模，完善舉債審批程序，對各類債務(wù)進(jìn)行事前充分的科學(xué)論證 (評估咨詢與舉債聽證)，杜絕盲目舉債。具體的債務(wù)主體要制定科學(xué)合理的地方政府債務(wù)資金的收支計(jì)劃和切實(shí)可行的償債計(jì)劃，做好債務(wù)資金的日常監(jiān)測和報(bào)告工作，隨時(shí)反饋債務(wù)資金到位情況、使用情況和還本付息情況、績效評估狀況以及環(huán)境影響情況，以及時(shí)預(yù)防債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。為了加強(qiáng)地方政府債務(wù)監(jiān)管力度，必須強(qiáng)化對地方政府債務(wù)狀況的經(jīng)常性跟蹤審計(jì)工作，將其納入當(dāng)年政府審計(jì)計(jì)劃和地方政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范疇，并將審計(jì)結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績考核的重要指標(biāo)，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、提出合理化改革建議，加以有效整頓。

(2)完善地方政府政績考核機(jī)制和政府債務(wù)管理責(zé)任機(jī)制

完善地方政府政績考核機(jī)制、政府債務(wù)管理責(zé)任制，強(qiáng)化各級政府主要領(lǐng)導(dǎo)平衡預(yù)算的法律責(zé)任，有效遏制地方政府投資沖動(dòng)。中央政府及上級地方政府對于未按規(guī)定舉債、違規(guī)對外擔(dān)保、截留挪用債務(wù)資金、未按規(guī)定償還債務(wù)資金等情況，要嚴(yán)格執(zhí)行行政問責(zé)制度，追究下級政府有關(guān)部門、單位和人員的行政責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任，有效約束地方政府盲目負(fù)債投資的行為。為了有效約束地方政府各級領(lǐng)導(dǎo)隨意拍板舉債項(xiàng)目的做法，地方政府在使用、管理貸款資金時(shí)，要建立健全嚴(yán)格的債務(wù)投資決策責(zé)任制，以規(guī)范的形式明確項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。從建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究到項(xiàng)目實(shí)施方案設(shè)計(jì)、施工、生產(chǎn)準(zhǔn)備、投入生產(chǎn)的全過程，都要明確相應(yīng)的責(zé)任人，對任何一個(gè)環(huán)節(jié)，放松管理致使項(xiàng)目失敗或造成投資浪費(fèi)，導(dǎo)致政府債務(wù)本息償還發(fā)生困難的責(zé)任人，都要依法從嚴(yán)追究其相應(yīng)的法律責(zé)任。

針對《預(yù)算法》過于強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任而忽視機(jī)構(gòu)責(zé)任，且責(zé)任體系不健全的實(shí)際情況，應(yīng)當(dāng)注重責(zé)任形式創(chuàng)新，在現(xiàn)有行政責(zé)任基礎(chǔ)上，及時(shí)引入憲政責(zé)任、刑事責(zé)任與民事責(zé)任。為了嚴(yán)格執(zhí)行地方政府債務(wù)投資決策責(zé)任制，必須將債務(wù)資金納入預(yù)算管理，編制各級政府專門的建設(shè)資金預(yù)算，強(qiáng)化地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)平衡預(yù)算的政治法律責(zé)任，確保地方政府債務(wù)規(guī)?？刂圃谶m度的范圍之內(nèi)，不能給后任留下包袱。地方政府在編制公共預(yù)算時(shí)應(yīng)當(dāng)將政府債務(wù)納入本地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，一并報(bào)同級權(quán)力機(jī)構(gòu)審查，獲得批準(zhǔn)后作為財(cái)政活動(dòng)予以執(zhí)行，有效發(fā)揮財(cái)政部門對政府債務(wù)的管理、監(jiān)控、預(yù)警作用，對政府債務(wù)借、用、還進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范管理。

總之，對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，要認(rèn)清地方政府債務(wù)的性質(zhì)與影響，其風(fēng)險(xiǎn)控制的視野必須超越地方政府債務(wù)的會(huì)計(jì)記錄所直接顯示的債務(wù)本身，把債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)納入整體債務(wù)與資產(chǎn)對比框架之中，避免碎片化的地方政府債務(wù)管理，要不斷明晰各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體的責(zé)任體系，把融資、投資、建設(shè)、管理等各個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任放到整體之中加以明確并制度化。

【注 釋】

①審計(jì)署2011年6月27日發(fā)布的2011年第35號審計(jì)結(jié)果公告顯示，截至2010年底，全國地方政府債務(wù)余額107174.91億元。省、市、縣三級地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率，即負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額 (67109.51億元，占債務(wù)余額的62.62%)與地方政府綜合財(cái)力的比率為52.25%，加上地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù) (23369.74億元，占債務(wù)余額21.80%)，債務(wù)率為70.45%;地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的逾期債務(wù)率分別為2.23%和1.28%;從舉借主體看，融資平臺(tái)公司、政府部門和機(jī)構(gòu)舉借的分別為49710.68億元和24975.59億元，占比共計(jì)69.69%。其中，地方政府融資平臺(tái)公司導(dǎo)致的地方政府債務(wù)余額達(dá)到49710.68億元，占地方政府債務(wù)余額的46.38%。②世界銀行高級經(jīng)濟(jì)學(xué)家Hana Polackova Brixi博士將政府債務(wù)按兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)分類:一是從政府作為公共風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者和化解者的角度出發(fā)，政府不得不對各種公共風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)最后的兜底責(zé)任，其承擔(dān)的現(xiàn)時(shí)義務(wù)體現(xiàn)為直接債務(wù)，其承擔(dān)的未來義務(wù)體現(xiàn)為或有債務(wù)。二是政府債務(wù)是否得到法律或者合同的明確規(guī)定分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。我國地方政府債務(wù)按照上述兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)具體可區(qū)分為四種類型:直接顯性債務(wù)是會(huì)計(jì)學(xué)意義上的政府債務(wù)，在分級財(cái)政體制框架下，因地方政府擔(dān)負(fù)有提供地方性公共產(chǎn)品的重要職責(zé)直接產(chǎn)生反映政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表上債務(wù)，包括各級政府的協(xié)議借款和發(fā)行的債券;應(yīng)支未支的法定支出;法定公務(wù)員養(yǎng)老金等。直接隱性債務(wù)主要涉及法律沒有規(guī)定的社會(huì)保障計(jì)劃和未來公共項(xiàng)目再融資，地方政府往往出于社會(huì)公平、社會(huì)穩(wěn)定、公眾期望等因素考慮，承擔(dān)這類債務(wù)，包括非法定的未來公共養(yǎng)老金;非法定的其他社會(huì)保障計(jì)劃;非法定的未來醫(yī)療保健融資等等?；蛴酗@性債務(wù)主要是由于地方政府出于彌補(bǔ)資本市場存在的信息不對稱缺陷、社會(huì)公平等經(jīng)濟(jì)社會(huì)方面的客觀需要提供擔(dān)保所引起，由擔(dān)保方式自身特別所決定的債務(wù):如上級政府對下級政府債務(wù)的擔(dān)保;政府對公共或私人部門債務(wù)所提供的擔(dān)保 (政府國際金融組織貸款提供的擔(dān)保);對政策性貸款的擔(dān)保 (學(xué)生貸款、農(nóng)業(yè)貸款等);政府提供的貿(mào)易和匯率擔(dān)保 (政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等)?；蛴须[性債務(wù)是政府運(yùn)用公共資源充當(dāng)最后支付人角色應(yīng)對和化解系統(tǒng)性公共風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的債務(wù):下級政府對于非擔(dān)保債務(wù)的違約;公共部門對非擔(dān)保債務(wù)的違約;政府保險(xiǎn)體系之外的金融危機(jī)成本;國有部門改制等過程中的債務(wù)清理;非擔(dān)保社會(huì)保障基金的破產(chǎn);自然災(zāi)害等突發(fā)公共事件等。

［1］劉 星，岳中志，劉 誼.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制研究［M］.北京:經(jīng)濟(jì)管理出版社，2005.151－167.

［2］樊麗明，黃春蕾，李齊云.中國地方政府債務(wù)管理研究［M］.北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2006.202－215.

［3］李冬梅.中國地方政府債務(wù)問題研究:兼論中國地方公債的發(fā)行［M］.北京:中國財(cái)經(jīng)出版社，2006.97－117.

［4］李京城，孫文基.試論化解和防范地方政府債務(wù)的對策［J］.財(cái)政研究，2007，(7):1－6.

［5］范柏乃，張建筑.地方政府債務(wù)與治理對策研究 ［J］.浙江大學(xué)學(xué)報(bào)，2008，(2):48－56.

［6］徐 佳.建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系［J］.中國財(cái)政，2008，(11):37－38.

［7］威廉姆斯 (著)，張 偉 (譯).政府債務(wù)管理:新趨勢與挑戰(zhàn)［M］.北京:中國金融出版社，2010.337－348.

［8］陳均平.中國地方政府債務(wù)的確認(rèn)、計(jì)量和報(bào)告［M］.北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2010.179.

［9］蘇 俊.加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的思考［J］.財(cái)會(huì)研究，2010，(15):77.

［10］蔡 玉.地方政府債務(wù)現(xiàn)狀成因及對策 ［J］.財(cái)政研究，2011，(9):90－94.

［11］李娟娟.地方政府融資平臺(tái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與化解對策［J］.新金融，2011，(2):23－25.

［12］袁 潔，夏 飛.基于審計(jì)視角的地方政府債務(wù)管理探討［J］.財(cái)政研究，2012，(2):77－79.