我國水資源可持續(xù)利用的法律困境與出路

張銓之 周訓(xùn)芳

(中南林業(yè)科技大學(xué)政法學(xué)院，湖南長沙 410004)

水資源是基礎(chǔ)性的自然資源以及戰(zhàn)略性的經(jīng)濟資源，是維系經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和維護生態(tài)平衡、保持環(huán)境優(yōu)良的自然基礎(chǔ)。從水資源總量來看，我國是一個富水國;但從人均水資源占有量來看，我國是一個貧水國，人均水資源占有量不足世界平均值的三分之一［1］。進入21世紀以后，由于我國經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展，給水資源和水環(huán)境帶來巨大壓力，“先污染后治理”的傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展模式并未從根本上發(fā)生改變，導(dǎo)致水污染和水資源浪費現(xiàn)象嚴重，洪澇災(zāi)害頻繁，生態(tài)惡化趨勢加劇，水源性缺水和水質(zhì)性缺水在不同地區(qū)和不同季節(jié)交替發(fā)生?？梢?，缺水問題已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸因素之一，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用已經(jīng)成為國家的全局性問題。筆者試圖從法律對策的角度，總結(jié)和提煉實現(xiàn)我國水資源可持續(xù)利用的基本路徑，以期服務(wù)于實踐。

一、我國水資源可持續(xù)利用存在的基本問題

1、富水貧水并存

我國水資源總量巨大，被聯(lián)合國糧農(nóng)組織列為世界9個富水國家之一。水利部發(fā)布的2010年中國水資源公報顯示，2010年全國平均年降水量695.4mm，折合降水總量為65849.6億m3;地表水資源量 29797.6億 m3，折合年徑流深314.7mm;從國外流入我國境內(nèi)的水量僅為207.0億m3，從國內(nèi)流出國境的水量為6047.3億m3，流入國際邊界河流的水量為1335.6億 m3，全國入海水量為18494.4億m3。2010年全國水資源總量為30906.4億m3，占降水總量的46.9%，平均每平方公里產(chǎn)水32.6萬m3［2］。但是，2010年我國人均用水量僅為450 m3，又屬于世界上水資源極度短缺的貧水國家之一。

2、水資源時空分布不均

我國國土面積十分遼闊，地勢西高東低，氣候有著顯著的季風(fēng)特色，大陸性氣候明顯，氣候類型多樣。地勢與氣候造成各地區(qū)之間的自然條件存在巨大差異，導(dǎo)致水資源在地理區(qū)域和時間分配上極不均衡。2010年，我國西南五省區(qū)發(fā)生了歷史上極為罕見的特大干旱，而長江上游、鄱陽湖、松花江發(fā)生特大洪水，甘肅舟曲等地發(fā)生特大泥石流，海南、四川遭遇了罕見的強降雨過程，全國有30個省 (直轄市、自治區(qū))均遭遇了不同程度的洪澇災(zāi)害［3］。水資源的不均衡分布日益成為制約經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要因素。

3、水資源危機加劇

根據(jù)國家防汛抗旱總指揮部、水利部發(fā)布的2010年中國水旱災(zāi)旱公報，2010年全國有30個省 (自治區(qū)、直轄市)發(fā)生了洪澇災(zāi)害，因洪澇受災(zāi)的農(nóng)作物面積達到17866.69千公頃，受災(zāi)人口達到2.11億人，直接經(jīng)濟總損失達到3745.43億元。全國有27個省 (自治區(qū)、直轄市)發(fā)生了干旱災(zāi)害，因旱受災(zāi)的農(nóng)作物面積達到13258.61千公頃，因旱發(fā)生飲水困難的人口3334.52萬、大牲畜2440.83萬頭，直接經(jīng)濟總損失達1509.18億元［4］。同時，經(jīng)濟的快速發(fā)展使得工業(yè)、農(nóng)業(yè)和城市生活用水量大幅增長，各種污水的排放量呈不斷增長之勢，造成水質(zhì)性缺水。對地下水、地表水的過度開采，也使得河流湖泊的水量迅速衰減，造成水源性缺水，進一步加劇水資源危機。

二、我國水資源可持續(xù)利用的法律困境

1、水資源可持續(xù)利用立法現(xiàn)狀

目前，我國已制定的與水資源可持續(xù)利用相關(guān)的專門性法律有四部，按照時間先后排列為：1984年5月11日第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議通過、1996年5月15日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十九次會議修正、2008年2月28日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十二次會議修訂的《中華人民共和國水污染防治法》;1991年6月29日第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十次會議通過、2010年12月25日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議修訂的《中華人民共和國水土保持法》;1997年8月29日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十七次會議通過、1998年1月1日起施行的《中華人民共和國防洪法》;2002年8月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過、2002年10月1日起施行的《中華人民共和國水法》。

除了上述法律之外，我國還制定了一批與水資源可持續(xù)利用相關(guān)的專門性行政法規(guī)，按照時間先后順序主要有：2001年2月15日國務(wù)院第35次常務(wù)會議通過、自2001年3月1日起施行的《長江三峽工程建設(shè)移民條例》;2001年10月10日國務(wù)院第45次常務(wù)會議通過、自2002年1月1日起施行的《長江河道采砂管理條例》;2006年1月24日國務(wù)院第123次常務(wù)會議通過、自2006年4月15日起施行的《取水許可和水資源費征收管理條例》;2006年3月29日國務(wù)院第130次常務(wù)會議通過、自2006年9月1日起施行的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》;2007年3月28日國務(wù)院第172次常務(wù)會議通過、自2007年6月1日起施行的《中華人民共和國水文條例》;2009年2月11日國務(wù)院第49次常務(wù)會議通過、自公布之日起施行的《中華人民共和國抗旱條例》以及2011年8月24日國務(wù)院第169次常務(wù)會議通過、自2011年11月1日起施行的《太湖流域管理條例》。

此外，國務(wù)院水利主管部門還制定了《取水許可管理辦法》、《水量分配暫行辦法》等部門規(guī)章，各省、自治區(qū)、直轄市還制定了大量的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。

2、我國水資源可持續(xù)利用立法存在的問題

克里斯·郎革 (2006)［5］考察美國環(huán)境管理時有些焦灼地寫道： “在當(dāng)今的政治環(huán)境中，個人利益的不同、思想體系的差異以及彼此間的不信任共同阻礙了環(huán)境政策改革上的進一步合作。”從某種程度上說，這一描述也適合用來解讀當(dāng)今中國的環(huán)境管理體制下水資源可持續(xù)利用的法律困境。

(1)立法理念陳舊

水資源可持續(xù)利用的關(guān)鍵在于水資源立法指導(dǎo)思想和立法模式的選擇。就我國水資源立法的整體水平而言，仍然受到長期以來片面追求經(jīng)濟發(fā)展思想的影響，一味強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先，未能從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度來籌劃水資源可持續(xù)利用法律制度體系。陳舊的立法理念不利于水資源立法目的的實現(xiàn)，不利于水資源的統(tǒng)一管理，更不利于形成有效配置水資源的水市場。而且，我國水資源立法大都采用禁止性規(guī)定、限制性規(guī)定為主的立法模式，在水資源綜合生態(tài)系統(tǒng)管理、水權(quán)與水權(quán)交易、水域生態(tài)效益補償?shù)确矫嫘枰M一步完善。

(2)法制建設(shè)滯后

相對于土地資源、森林資源、礦產(chǎn)資源等自然資源的法制建設(shè)而言，水資源可持續(xù)利用立法起步較晚，相關(guān)法制建設(shè)遠遠滯后于社會實踐，且許多制度仍然處在探索之中，尚不成熟。例如，我國水權(quán)交易、流域生態(tài)效益補償?shù)壬鐣嵺`基本上還停留在政策層面，處于無法可依的狀態(tài)。

(3)管理體制混亂

我國《水法》第九條規(guī)定，“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的體制。”流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合，由誰進行主導(dǎo)，法律并未明確規(guī)定。這勢必造成兩種體制下的權(quán)責(zé)分流，流域管理委員會基于流域綜合管理理念進行統(tǒng)一管理，但由于流域管理委員會并未實際支配水資源，因而其綜合管理目標(biāo)只能落空;而地方政府基于行政權(quán)力進行局部管理，卻又對流域綜合管理無能為力。

(4)水權(quán)交易不公

水權(quán)交易價格是水資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟杠桿，科學(xué)合理的水價形成機制能從內(nèi)部調(diào)整開發(fā)利用水資源的行為，并促使人們提高水資源的利用率，從而實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用。合理的水權(quán)價格能夠調(diào)節(jié)人們開發(fā)利用水資源的行為方式，也能夠激勵人們積極參與到水資源可持續(xù)利用當(dāng)中［6］。我國水價偏低，不能反映水資源的稀缺性，不但影響了水權(quán)價格杠桿作用的發(fā)揮，而且制約了高效用水機制的形成，不能達到通過調(diào)整人們的經(jīng)濟利益關(guān)系從而優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)的目的，最終導(dǎo)致水資源浪費，加劇了水資源的短缺。

三、實現(xiàn)我國水資源可持續(xù)利用的法律對策

2012年3月15日，水利部部長陳雷在第六屆世界水論壇水與綠色增長行動框架亞太地區(qū)分會上做了主旨發(fā)言。他在發(fā)言中提出，我國政府已于2012年1月出臺了最嚴格的水資源管理制度，制定了水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污等三條紅線控制指標(biāo)，將以可持續(xù)發(fā)展為引領(lǐng)，牢固樹立人水和諧理念，轉(zhuǎn)變用水方式，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源、水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)［7］。可以看出，我國政府的水資源政策開始遵循生態(tài)規(guī)律，注重生態(tài)系統(tǒng)綜合管理。而從實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的法律對策來看，應(yīng)當(dāng)從水資源管理、水資源產(chǎn)權(quán)、水資源市場以及公眾參與等方面，融入生態(tài)系統(tǒng)綜合管理理念，實現(xiàn)水資源管理科學(xué)化、水資源產(chǎn)權(quán)明晰化和水資源市場規(guī)范化。

1、水資源管理科學(xué)化

完善流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制的關(guān)鍵，在于將流域管理機構(gòu)的法律地位、職責(zé)權(quán)限、資金來源等內(nèi)容予以明確，劃清流域管理部門與省級行政管理部門的權(quán)責(zé)，保障流域管理機構(gòu)的權(quán)力行使。我國經(jīng)濟利益主體越來越多元化，多頭行政管理容易導(dǎo)致水資源管理和經(jīng)營分離。在流域管理機構(gòu)權(quán)限不完善的情況下，對流域內(nèi)各河段的水資源開發(fā)利用進行整體規(guī)劃和制定保護政策時，往往與區(qū)域行政管理機構(gòu)的權(quán)力相沖突。因此，應(yīng)當(dāng)理順流域管理機構(gòu)與地方政府的關(guān)系，提高流域管理的效率，在保護流域生態(tài)環(huán)境整體性和水資源生態(tài)價值的同時兼顧水權(quán)主體的利益。流域管理機構(gòu)制定流域水資源開發(fā)利用整體規(guī)劃和水資源保護政策時，應(yīng)當(dāng)在充分聽取公眾意見和建議的基礎(chǔ)上，制定具體的實施方案，交由地方政府實施，避免出現(xiàn)多部門職能交叉、多龍治水的局面，為實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用提供科學(xué)的體制保障。

2、水資源產(chǎn)權(quán)明晰化

在保護水資源方面，各主要發(fā)達國家的市場規(guī)制方式主要是兩種，即水資源產(chǎn)權(quán)歸屬制度和水權(quán)轉(zhuǎn)讓價格機制［8］。政府應(yīng)當(dāng)規(guī)范用水權(quán)責(zé)，確定明晰的水資源產(chǎn)權(quán)，在發(fā)揮國家宏觀調(diào)控職能或采取法律制度規(guī)范的前提下，引入市場競爭機制，才有可能形成真正的水資源市場，實現(xiàn)水資源的最優(yōu)化配置，促進水資源的可持續(xù)利用。

3、水資源市場規(guī)范化

明晰水資源產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，需要建立規(guī)范的水權(quán)市場，實現(xiàn)水資源產(chǎn)權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓。相應(yīng)地，還需要建立管理水權(quán)運行的機構(gòu)，包括管理機構(gòu)、仲裁機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)等［9］。建立水權(quán)市場的關(guān)鍵是形成水資源的供需關(guān)系。有些地區(qū)水資源短缺，對水資源具有內(nèi)在需求，而有些地區(qū)水資源相對豐富，可以使水資源成為一種商品。規(guī)范化的水資源市場，能夠有效實現(xiàn)水資源在不同地區(qū)、不同行業(yè)和不同部門之間的優(yōu)化配置。水權(quán)市場的交易形式具有多樣性，包括水權(quán)轉(zhuǎn)讓、水權(quán)租賃等形式。水權(quán)交易需要由政府進行規(guī)范管理，必須符合流域規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，水權(quán)轉(zhuǎn)讓價格需要進行評估。政府應(yīng)當(dāng)研究制定配套管理辦法，不斷完善相關(guān)政策，確保水權(quán)交易規(guī)范、有序地進行［10］。

［1］中國可持續(xù)發(fā)展研究會.可持續(xù)發(fā)展的回顧與展望——著名學(xué)者論中國發(fā)展60年［M］.北京：社會科學(xué)文獻出版社，2010.120.

［2］胡德勝.生態(tài)環(huán)境用水法理創(chuàng)新和應(yīng)用研究——基于25個法域之比較［M］.西安：西安交通大學(xué)出版社，2010.34.

［3］中華人民共和國水利部.2010年中國水資源公報［DB/OL］.http：//www.mwr.gov.cn/zwzc/hygb/szygb/qgszygb/201204/t20120426_319578.html，2012－04－26.

［4］國家防汛抗旱總指揮部，中華人民共和國水利部.2010年中國水旱災(zāi)旱公報［J］.水利部公報，2011，(4)：8.

［5］［美］克里斯·郎革.美國環(huán)境管理的歷史與發(fā)展 ［M］.北京：環(huán)境科學(xué)出版社，2006.286.

［6］黃錫生.水權(quán)制度研究 ［M］.北京：科學(xué)出版社，2005.213－215.

［7］陳 雷.在第六屆世界水論壇水與綠色增長行動框架亞太地區(qū)分會上的主旨發(fā)言［DB/OL］.http：//www.mwr.gov.cn/ztpd/2012ztbd/dljsjslt/ltcz/201203/t20120315_315727.html，2012－03－15.

［8］蔡守秋.國外水資源保護立法研究 ［A］.呂忠梅，徐祥民.環(huán)境資源法論叢 (第3卷)［C］.北京：法律出版社，2003.182－220.

［9］杜威漩.論交易費用與水權(quán)制度創(chuàng)新 ［J］.湖南財政經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報，2012，(2)：69－74.

［10］環(huán)境新聞.轉(zhuǎn)型期水資源的優(yōu)化配置－－從東陽－義烏水權(quán)交易看我國水資源分配體制改革［EB/OL］.http：//www.envir.gov.cn/info/2001/5/516212.htm，2001－05－16.