財政支出績效監(jiān)督相關問題研究

■張 愷

2012年，我國將繼續(xù)實行積極的財政政策，以實現(xiàn)保增長、控物價、促和諧與惠民生的基本目標，這對財政監(jiān)督提出了新的要求。財政監(jiān)督是財政政策有效性的剛性保障，而財政監(jiān)督的有效衡量又取決于財政支出的績效評價，財政支出績效監(jiān)督構(gòu)成有效財政監(jiān)督的實踐基礎。因此，研究財政支出的績效監(jiān)督，對于夯實財政監(jiān)督的現(xiàn)實基礎，提升財政政策有效性，具有積極的理論與現(xiàn)實意義。

一、財政支出績效監(jiān)督的內(nèi)涵與理論依據(jù)

（一）財政支出績效監(jiān)督的內(nèi)涵及特征

財政支出績效監(jiān)督是指，以提升公共資金的分配效率與使用效益為目標，在對財政支出進行合法性審查的前提下，依照規(guī)范的評價標準，運用科學的績效評價方法，對財政支出的運作過程與公共效益進行客觀、公正的評判衡量與綜合監(jiān)督。作為公共財政管理的重要內(nèi)容，財政支出績效監(jiān)督具有以下基本特征：

1、公共性。目標是制度建設與行為選擇的驅(qū)動者，財政支出績效監(jiān)督的目標是通過對財政過程與結(jié)果的有效監(jiān)督，提升財政資金的公共效能，最終實現(xiàn)財政有效配置資源、公平收入分配與穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟的公共職能。

2、全面性。財政支出績效監(jiān)督既涉及程序?qū)用尕斦Y金的分配過程，又涉及實體結(jié)果層面財政資金運用的實際效益；另外，由于現(xiàn)代社會公共品需求量巨大，財政支出覆蓋面廣，涉及內(nèi)容豐富，包括行政管理支出、國防支出以及總量偏大的民生性支出等公共支出，而這些廣泛的公共事務的有效性都需要進行績效監(jiān)督。

3、層次性?，F(xiàn)代社會的財政體制是一個龐大而精致的層級系統(tǒng)，在政權(quán)層級上，有中央財政與地方財政之分；在支出層級上，有綜合財政支出、部門財政支出、單位財政支出與項目財政支出之分。相應的財政支出績效監(jiān)督有中央財政績效監(jiān)督與地方財政績效監(jiān)督，綜合支出績效監(jiān)督、部門支出績效監(jiān)督、單位支出績效監(jiān)督與項目支出績效監(jiān)督等。

4、綜合性。財政支出績效監(jiān)督改變傳統(tǒng)財政監(jiān)督只注重財政資金分配過程的單維取向，在堅持對財政資金分配的過程進行合法性監(jiān)督的基礎上，更加注重對財政分配過程與運用結(jié)果的實效進行分析與評價，對實效的評價標準不僅包括傳統(tǒng)的經(jīng)濟效益，更包含社會效益和生態(tài)環(huán)境效益，如民眾滿意度、環(huán)境友好度等；同時，對財政績效的評價不僅限于直接效益，還包括間接效益，如對財政投資績效的評價不限于政府投資本身對經(jīng)濟的驅(qū)動，還包括財政投資的“擠出效應”評價，即對民間投資的消極影響。

（二）財政支出績效監(jiān)督的理論基礎

財政支出績效監(jiān)督作為公共財政管理的基本內(nèi)容，是確保財政有效性不可或缺的關鍵環(huán)節(jié)，其背后有深刻的理論內(nèi)涵：

1、公共財政理論。公共財政理論的產(chǎn)生源于市場失靈，在現(xiàn)代混合市場經(jīng)濟下，市場價格機制在私人品領域具有配置效率，而在公共品領域則存在市場失效，需要通過稅收機制籌措收入，財政支出機制供給公共品，即通過公共財政體制實現(xiàn)資源有效配置、收入分配公平與宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定。

但公共財政體制是由政治權(quán)力運作的，而不受制約的權(quán)力具有濫用的傾向，權(quán)力導致腐敗，絕對的權(quán)力絕對會導致腐敗（阿克頓語），因此需要對政治權(quán)力進行有效的財政監(jiān)督，將財政權(quán)力運作限定在法治的框架內(nèi)。另外，現(xiàn)實世界中，資源是極度稀缺的，資源的有效利用才能實現(xiàn)社會福利最大化，在私人品市場中，由于存在競爭與價格機制，會自動地將資源配置到效率點上；但在公共品決定的政治環(huán)境中，不存在競價機制，利益集團與官僚集團容易將公共品供給確定于總收益等于總成本的臨界處，而不是邊際收益等于邊際成本的效率點，從而造成資源浪費。因此，需要對財政支出的過程與結(jié)果進行績效監(jiān)督，控管公共資金的使用實效，在做大財政“蛋糕”的同時，切好“蛋糕”，用好“蛋糕”，通過績效監(jiān)督切實提高財政資金的福利效益。

2、受托責任理論。受托責任理論源于市場經(jīng)濟中的公司治理實踐。伴隨著人類財產(chǎn)規(guī)模的擴大，社會專業(yè)分工的細化，財產(chǎn)所有者的經(jīng)營能力受到限制，不得不委托專業(yè)的投資經(jīng)理人，從而出現(xiàn)了公司治理結(jié)構(gòu)中所有權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)的兩權(quán)分離，所有權(quán)人是委托人，經(jīng)營權(quán)人是代理人。由于存在信息不對稱，代理人具有信息優(yōu)勢，如何確保代理人能夠真實、公允履行對委托人的受托責任，強化監(jiān)督績效，是委托代理關系的核心命題。

公共財政領域存在著廣泛的委托代理關系，公民委托政府提供公共品，公民是委托人，政府是代理人；上級部門委托下級部門履行財政義務，上級部門是委托人，下級部門是受托人。如何保證各級受托人真實、公允履行對公民的受托責任，是公共財政的難題，也是財政監(jiān)督存在的基本依據(jù)，財政支出績效監(jiān)督通過對財政支出的過程與效益進行全面、綜合、客觀、科學的績效監(jiān)督，可以確保公共財政的有效性，保障財政部門對公民受托責任的切實履行。

3、新公共管理理論。新公共管理理論是對傳統(tǒng)公共管理理論的揚棄，傳統(tǒng)公共管理以科層制為基礎，權(quán)力集中，層級分明，法規(guī)繁雜，循規(guī)蹈矩，程序頗多，新公共管理理論借鑒了現(xiàn)代企業(yè)管理的優(yōu)良成果，強調(diào)資源的有效利用與支出控制，強調(diào)管理者責任與支出績效評價，主張公民“顧客”導向的服務型政府，并指出，財政績效管理是保持現(xiàn)代政府活力的基本機制。

新公共管理理論通過借鑒描述市場主體特征的“理性人”概念，認為政府、財政部門及官僚集團也是精于計算的理性人，而不是傳統(tǒng)假定的公益人，從而找到財政支出績效監(jiān)督的理論依據(jù)；借鑒公民本位的公共選擇理論，新公共管理理論主張責任政府應是服務型政府，財政支出績效監(jiān)督的落點是公民從財政支出中切實得到的公共福利；并從成本—效益理論中推出財政支出績效監(jiān)督的目標、原則、測定與評估的依據(jù)等。

二、我國財政支出績效監(jiān)督的現(xiàn)狀與問題

（一）我國財政支出績效監(jiān)督的現(xiàn)狀

近年來，伴隨著公共財政體制基本框架的逐步確立，財政支出的效益日益為社會各界所關注，我國的財政支出績效監(jiān)督建設取得了一定的成效：

1、財政支出績效監(jiān)督的組織實施機構(gòu)基本確立。規(guī)定各級財政部門為財政支出績效評價與監(jiān)督的組織實施機構(gòu)，其有權(quán)聯(lián)合相關部門工作組、財政專家對特定財政支出的運作實效進行評價，并可以委托社會權(quán)威中介機構(gòu)進行財政績效評價與跟進監(jiān)督。

2、初步建立了財政支出績效評價制度。財政部針對中央各單位，相繼推出了關于教科文、行政支出、涉農(nóng)、經(jīng)濟建設項目等一系列財政支出績效評價管理辦法，為開展績效評價確立基本的規(guī)范性依據(jù)，并對下級相關部門進行財政績效評價監(jiān)督提供了指導性原則。

3、初步完善了財政績效評價的指標體系。財政部制定和各地出臺的績效評價管理方案，都對財政支出績效評價的衡量指標進行了有益的探索，并科學采用定性評價與定量分析的基本方法。

4、基本確定了績效監(jiān)督的評價流程。從湖北的實踐情況看，首先確定績效評價對象，然后成立評價工作組，再選擇指標體系并制定基本方案，隨后組織實施績效評價，最后，將績效評價結(jié)果反饋并公示。湖南、廣東等省份也基本確立了相似的績效評價程序。

（二）我國財政支出績效監(jiān)督的問題

總體而言，我國的財政支出績效監(jiān)督建設取得了一定的成效，但現(xiàn)實觀察，仍然面臨許多基本的觀念、機制與體制約束：

1、觀念上，受計劃經(jīng)濟體制思維慣性的影響，對財政支出績效評價的重要性認識不足。在計劃經(jīng)濟體制下，財政奉行統(tǒng)收統(tǒng)支的原則，重財政收入，輕財政支出，一般在財政資金撥付給相關企事業(yè)單位之后，資金的使用權(quán)即歸單位，缺失對財政支出的有效制度監(jiān)督，采用的是“運動式”的稅務、財政與物價突擊大檢查，沒有對財政支出效益的評價監(jiān)督機制，這是計劃型財政低效率的重要體制根源。在我國實行市場經(jīng)濟體制改革后，對財政支出的監(jiān)督引起一定的重視，但現(xiàn)有財政監(jiān)督主要限于有關財政收支運作的法律監(jiān)督、會計監(jiān)督等日常的合規(guī)性監(jiān)督，對財政支出的最終績效狀況如經(jīng)濟性、效率性與有效性，缺少應有的評判與合理的質(zhì)疑，這與傳統(tǒng)計劃體制下篤信全能國家、無限政府的觀念有關。

2、法律法規(guī)不健全。財政問題關乎國家社稷，稅收收入影響著產(chǎn)權(quán)的效率，財政支出影響著國民的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，有關財政問題的立法均應由國家最高權(quán)力機關全國人大及其常委會制定嚴格意義上的法律，我國目前缺少專門系統(tǒng)的財政監(jiān)督基本法，現(xiàn)有關于財政監(jiān)督的法律散見于《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國會計法》等基本法律，以及《財政違法行為處罰處分條例》等行政法規(guī)中，而且上述法律有關財政監(jiān)督的條款中幾乎沒有關于“績效”評價監(jiān)督的條款。在財政績效評價實踐中，依據(jù)的是我國財政部制定的相關部門規(guī)章，如 《財政檢查工作辦法》、《財政部門實施會計監(jiān)督辦法》等，效力級次偏低，影響著財政支出績效監(jiān)督依據(jù)的權(quán)威性。

3、績效標準體系尚難規(guī)范與統(tǒng)一?？冃гu價標準是財政支出績效監(jiān)督的規(guī)范基礎，是監(jiān)督部門評價財政支出績效的鑒定尺度與衡量要點，有效的財政績效監(jiān)督依賴于科學、客觀、規(guī)范的績效評價標準。由于財政績效評價的綜合性、全面性特征，導致可操作性的績效評價標準難以確立，在設計實踐中往往顧此失彼，如只有經(jīng)濟性指標，但缺乏社會性與生態(tài)性指標，有財務指標，卻無業(yè)務衡量指標，有現(xiàn)值指標，卻無期值指標等。由于績效標準不統(tǒng)一，績效監(jiān)督的結(jié)果也就大相徑庭，績效監(jiān)督本身的實效也就不具可比性；另外，由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范的衡量指標，導致被監(jiān)督部門或單位可能向監(jiān)督部門尋租，使其選擇對己有利的衡量指標，最終背離財政績效監(jiān)督制度設立的初衷。

4、績效評價結(jié)果的應用率低下?？冃гu價的結(jié)果既具有當期價值，又具有未來價值，一方面，可根據(jù)績效評價的結(jié)果，修正尚可改進的財政支出項目，提升財政支出實效，使其更符合公共財政的目標；另一方面，財政績效評價結(jié)果應成為財政部門未來安排財政支出的重要決策參考依據(jù)，使公共支出安排更有效地惠及民生。目前，由于缺乏法律制度上的保障，我國績效評價結(jié)果的應用價值偏低，已完整完成的績效評價結(jié)果并沒有成為財政部門安排財政支出的有效參考依據(jù)，而作為相關部門的檔案保存的情形較多，缺乏對財政責任人的直接約束，績效評價的指導與制約價值并未得到充分體現(xiàn)。

三、強化我國財政支出績效監(jiān)督的基本思路

為提升財政監(jiān)督的有效性，充分實現(xiàn)公共財政的效率、公平與穩(wěn)定功能，我國應從以下幾個方面推進我國的財政支出績效監(jiān)督制度建設：

（一）轉(zhuǎn)變觀念，充分認識到財政績效監(jiān)督是提升財政監(jiān)督有效性的基礎制度建設

傳統(tǒng)財政監(jiān)督注重財政的合法性審查與合規(guī)性考核，主要從程序?qū)用骊P注財政支出的形式合法性，財政支出績效監(jiān)督不僅關注財政資金的分配程序與運作過程是否合法合規(guī)，更是從實體結(jié)果的層面考察財政支出的實質(zhì)合理性，財政支出的最終目標是要實現(xiàn)國民的福祉，而績效監(jiān)督的落腳點即是考察財政支出對公民福利的切實影響，實質(zhì)性地考察財政對國計民生的深刻影響。因此，提高對績效監(jiān)督重要價值的認識，是提升績效監(jiān)督有效性的初始環(huán)節(jié)。

（二）制定財政基本法，為財政績效監(jiān)督提供上位法的保障

法治是一切制度運行的保障，財政績效監(jiān)督也不例外。新出臺的《財政部門監(jiān)督辦法》表明財政監(jiān)督在法制建設上邁出重要一步，但法律級次仍較低，我國也應該加緊制定財政基本法，將財政收支運作的基本規(guī)則用法治的方式明確規(guī)定，提高財政運行的透明度，強化對財政的有效監(jiān)督。其中，應專門規(guī)定財政監(jiān)督一章，明確財政監(jiān)督的目標，原則，層級，組織機構(gòu)，內(nèi)容和方式等，其下專辟一節(jié)規(guī)定財政績效監(jiān)督，規(guī)定財政支出績效監(jiān)督的具體目標，實施機制，績效評價標準，評價程序與結(jié)果應用等，為財政支出績效監(jiān)督提供統(tǒng)一規(guī)范的、可操作的權(quán)威性法律依據(jù)。

（三）在近期，應鼓勵各部門及地區(qū)積極探索財政支出績效監(jiān)督的體制機制

一方面，應鼓勵各相關部門根據(jù)財政績效評價的對象，科學合理地設計績效評價指標體系與程序安排，同時，建立各部門及地區(qū)間績效監(jiān)督的交流機制，集思廣益，從實踐中積累績效評價監(jiān)督的有效經(jīng)驗，為形成科學統(tǒng)一的績效指標體系奠定基礎；另一方面，建立激勵機制，鼓勵績效監(jiān)督評價單位及時反饋評價結(jié)果，督促被監(jiān)督單位積極應用績效監(jiān)督建議，提升財政績效監(jiān)督的應用價值，切實提高財政監(jiān)督對公共財政制度建設的推動功效?！?/p>