中國城市化發(fā)展的新階段與新任務

陳甬軍

[摘要]在中國城市化率達到50％以后，過去的狂飆突進式的城市化過程將告一段落，今后城市化將進入一個新的發(fā)展階段，即從過去30年高速增長階段轉(zhuǎn)入增長速度相對放緩、質(zhì)量穩(wěn)定提高的新階段。進入新階段之后，推進中國城市化的任務有虛有實，虛是為實服務的，應通過“虛實結(jié)合”積極穩(wěn)妥地推進城市化，完善城市化的發(fā)展機制，調(diào)整城市化的方針政策，認真“做實”城市化。

[關鍵詞]中國；城市化；新階段；新任務；虛；實；虛實結(jié)合

[中圖分類號]F291.1[文獻標識碼]A[文章編號]1000-4769(2012)01-0034-04

1979-2010年，中國的城市化率實現(xiàn)了從18％到50％的快速增長。一年超過1個多百分點，并且保持了30多年，這在人類歷史上是僅有的。從現(xiàn)在開始，或者說從目前這兩年開始，中國城市化將進入一個新的發(fā)展階段，即從過去30多年高速增長階段進入增長速度相對放緩、質(zhì)量穩(wěn)定提高的新階段。明確新任務、研究新舉措具有一定的迫切性。

一、中國城市化發(fā)展的新階段

1979年中國開始改革開放時，城市化率僅18％，2010年已達到50％。2004年，我?guī)ьI的課題組在做關于中國城市化的國家社科基金課題研究時，曾預測2010年中國的城市化率將達到50％，這個研究成果后來被編入國家發(fā)展改革委員會主編的《“十一五”規(guī)劃研究報告》公開出版。當時許多人不相信會達到這個水平。說實話，預測發(fā)表后自己心里也沒底，因為世界歷史上還沒有一個大國有這個先例。但是，2011年4月底國務院公布的全國第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010年中國大陸總?cè)丝?3.4億人，其中49.7％的人口生活在大中小城市和小城鎮(zhèn)。如果以人口城市化率作為城市化率的標志，可以認為，2010年中國已基本達到50％的初步城市化率水平。雖然目前對已被算作城市人口的2億多農(nóng)民工究竟應該怎么看還有爭論，客氣一點的說是半城市化，不客氣的說是偽城市化，因為他們還沒有實現(xiàn)市民化，但我認為這是中國特色城市化的一個特點，不能因為農(nóng)民工還沒有進入城市的社保體系，就將他們剔除在城市化進程以外。這也是中國發(fā)展模式的一個標志，否則很難解釋中國這30多年的快速發(fā)展。比照教育上的毛入學率指標，我認為現(xiàn)在50％的城市化水平可稱為毛城市化率。這樣，既肯定了中國城市化進程中城市人口增長的共性，也反映了還有一部分人沒有納入城市體系的特性。

如果以上可以取得共識，現(xiàn)在的問題是，這種狂飆突進式的城市化進程是否可以延續(xù)?我認為，根據(jù)城市化規(guī)律和中國發(fā)展的階段性特點，今后是不可能這樣持續(xù)下去的，速度會適當放緩。

第一，從世界城市化歷史與經(jīng)驗看。以工業(yè)革命為起點，按世界城市化發(fā)展水平和主要發(fā)達國家的不同進程，世界城市化歷史可以劃分為三個階段，每個階段有不同的發(fā)展速度。

11760-1850年是世界城市化的起步階段。這一階段，世界上出現(xiàn)了第一個城市化水平達到50％的國家——英國，但整個世界的城市化水平還很低。1760年，工業(yè)革命首先在英國爆發(fā)，圈地運動和大工業(yè)的建立使農(nóng)村人口大量流向城市。傳統(tǒng)城市規(guī)模擴大，并出現(xiàn)許多新興城市。英國城市人口的比重由1750年的25％左右提高到1801年的33.8％，1851年達到50.2％，基本實現(xiàn)城市化，其時間用了100多年。但是除英國以外，這一時期整個世界的城市化發(fā)展還很緩慢，1800年世界城市化水平為3％，1850年提高到6.4％。

21851-1950年是城市化在歐美發(fā)達國家快速普及階段。這一階段，法國、德國、美國等發(fā)達國家是城市化的主要推動者。這些國家先后完成了工業(yè)革命，城市人口比重大幅提高，1950年，發(fā)達國家城市人口的比重達到51.8％，基本實現(xiàn)城市化，其時間大體上也是用了百年。世界城市化水平由1900年的13.6％提高到1950年的28.2％，整個世界站到了加速城市化的起跑線上。

31951年至今是城市化在世界范圍內(nèi)普及發(fā)展的階段。這一階段，隨著發(fā)展中國家城市化進程的明顯加快，城市化水平由1950年的16.2％提高到1980年的30.5％，成為該時期世界城市化的主要推動力量，在發(fā)達國家的穩(wěn)步推進下，世界整體上達到了高度城市化的水平。1999年，整個世界的城市化水平為46％，2010年為50％左右，達到基本實現(xiàn)城市化水平。

根據(jù)世界城市化的發(fā)展規(guī)律，一個國家的城市化在每個發(fā)展階段的速度往往呈現(xiàn)“兩頭低、中間高”的特點。在城市化發(fā)展進程中，20％以前為起步階段，發(fā)展緩慢；20％-50％為加速階段，速度遞增；50％-60％為基本實現(xiàn)階段，速度逐漸放緩。60％-80％為高度發(fā)達階段，每年的增長微乎其微。這樣，城市化進程表現(xiàn)出一個“S”型階段演進規(guī)律。

當然，這是一個大致的規(guī)律，具體到不同國家和不同歷史時期是有差別的。相對而言，早期工業(yè)化國家農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的規(guī)模與速度相對慢于后期工業(yè)化國家。英、法、德、美、日等國依照工業(yè)化開始的早晚，先后實現(xiàn)了城市化。英國的城市化水平從26％提高到70％用了90年；美國的城市化率從10％(1840年)開始進入增長時期，到1970年城市化水平達到73％，用了130年時間，年均增長0.50個百分點，增長最快的時期是在1940-1960年，城市化率年均增長0.65個百分點；法國用了130年時間，將城市化水平從1846年的24％提高到1975年的73％，年均增長0.38個百分點。而后期工業(yè)化國家，城市化發(fā)展速度大大加快，城市化率年均提高0.8-1.2個百分點，如日本僅用了50年時間就將城市化水平從1920年的18％提高到1970年的72％。年均增長1.08個百分點，是早期發(fā)達國家年均增長率的1倍左右。

根據(jù)我們的預測，到2020年，中國城市化率將達到60％，這樣算來，中國實現(xiàn)初步城市化的時間大約用了40年。雖然整體時間比上個世紀大國城市化的時間大大縮短，但還是要遵循世界城市化的一般規(guī)律，在達到50％后發(fā)展速度將有所放緩。

第二，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構變遷中農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的規(guī)律看。根據(jù)工業(yè)化、城市化及其二者關系演進的特點，城市化發(fā)展還受到產(chǎn)業(yè)結(jié)構變遷的影響。

就工業(yè)化國家產(chǎn)業(yè)變遷與勞動力轉(zhuǎn)移的基本規(guī)律而言，工業(yè)化國家的城市化從加速增長至緩慢增長與工業(yè)化階段基本吻合，主導產(chǎn)業(yè)一般都經(jīng)歷了“輕紡工業(yè)(勞動密集型)-重化工業(yè)(資本密集型)-重加工工業(yè)(技術密集型)-信息產(chǎn)業(yè)”的發(fā)展歷程。

從農(nóng)業(yè)勞動力的非農(nóng)轉(zhuǎn)化特征來看，在起步時期，吸收勞動力的主要產(chǎn)業(yè)是工業(yè)，并且主要是以勞動密集型產(chǎn)業(yè)為主的消費品工業(yè)。這個時期，一方面，對農(nóng)村勞動力的基本素質(zhì)要求不高，便于農(nóng)業(yè)剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)化；另一方面，工業(yè)對勞動力的吸收數(shù)量要大于服務業(yè)的吸

收數(shù)量，工業(yè)與服務業(yè)就業(yè)增長率分別在0.4％以上與0.4％以下。進入成長期以后，工業(yè)化與城市化的互動發(fā)展特征最為明顯。工業(yè)化推動城市化發(fā)展，反過來，城市化也帶動工業(yè)化發(fā)展。在這個時期，經(jīng)濟快速穩(wěn)定發(fā)展，非農(nóng)化率、城市化率迅速提高。以勞動力密集型產(chǎn)業(yè)為主的消費品工業(yè)發(fā)展的主導地位逐漸被資本密集型、技術密集型的資本品工業(yè)所替代，表現(xiàn)在工業(yè)勞動力的年均增長率逐步下降，與城市人口的年均增長率差距開始擴大(大致是從城市化率50％左右開始)。恰恰從這個時期起，服務業(yè)以及第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度明顯加快，表現(xiàn)在服務業(yè)或者第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)年均增長速度高于城市人口增長速度，同時對勞動力的素質(zhì)要求提高。日本和美國的這一特征比較明顯。

作為后期工業(yè)化國家，日本在工業(yè)化時期的工業(yè)就業(yè)年均增長率略高于美國。1910年工業(yè)化起步時期基本上保持了年均1％及以上的增長速度，1920-1930年工業(yè)就業(yè)增長率為0.4％-0.6％(美國同期為0.4％-0.5％左右，1860-1870年，二者的城市化率均為25％左右)，當城市化率達到70％及以上，日本工業(yè)就業(yè)年均增長率為0.2％左右，美國同期為0.1％左右。日本工業(yè)就業(yè)總體增長速度高于美國，實現(xiàn)工業(yè)化、城市化的時間也比美國短。當制造業(yè)或者工業(yè)就業(yè)年均增長率下降到0.1％及以下，城市化率年均增長百分點相應下降到0.1-0.2。經(jīng)濟發(fā)展進入以信息產(chǎn)業(yè)為主的后工業(yè)社會。

中國經(jīng)濟從“十二五”起進入轉(zhuǎn)型升級的階段。經(jīng)濟結(jié)構和產(chǎn)業(yè)結(jié)構的調(diào)整變化，必將影響和制約城市化發(fā)展的速度。

第三，從“劉易斯拐點”時期的來臨看。2010年以來，農(nóng)村外出務工人數(shù)雖然有所增加但是增加幅度已經(jīng)趨緩。中西部地區(qū)由于收入增速明顯快于東部地區(qū)，農(nóng)村居民跨地區(qū)轉(zhuǎn)移意愿弱化，“用工荒”特征表現(xiàn)十分明顯。同時，全國各地普通用工單位的基本工資水平漲了兩成左右。盡管目前對中國是否已到達所謂的“劉易斯拐點”有爭論，我認為，由中國的國情決定，是否可以用“劉易斯拐點時期”這個概念，即以時期數(shù)代替時點數(shù)，以說明和概括農(nóng)村勞動力供應所出現(xiàn)的上述緊張現(xiàn)象的本質(zhì)。種種跡象表明，中國已進入所謂的“劉易斯拐點時期”。這意味著，過去那種大規(guī)模農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的浪潮，將演變?yōu)樵谝粋€龐大存量基礎上的細水長流式的增量增加。在以這部分農(nóng)村進城人員作為城市化主要增加人口的條件下，中國城市化的速度當然也將放緩。

第四，從人口老齡化社會的到來看。無獨有偶，在“劉易斯拐點”時期來臨之際，中國享受了30年的“人口紅利”窗口也將在近年逐漸關閉。具體預測是從2015年達到最高點后逐漸下降。雖然，“人口紅利”與“劉易斯拐點”的內(nèi)容有所不同，但是它們對城市化的影響效應和方向卻是一致的。從第六次人口普查數(shù)據(jù)可以推算，中國未來的人口變動將以少年兒童人口相對穩(wěn)定。勞動年齡人口數(shù)量遞減和老年人口規(guī)模迅速擴大為特征。考慮到農(nóng)村進城人員以青壯年勞動力為主，在人口總量結(jié)構中隨著勞動年齡人口數(shù)量的遞減，農(nóng)村可以進城的青壯年勞動力必然減少，城市化速度隨之放緩。

第五，從城市化過程所引發(fā)的社會矛盾看。根據(jù)調(diào)查，這兩年頻發(fā)的社會矛盾，百分之七八十是由于在城市化過程中的征地拆遷問題引發(fā)的。而且，快速的城市化過程還引發(fā)了一些內(nèi)在的矛盾和問題，如人口遷移總量與結(jié)構的矛盾、農(nóng)民失地與農(nóng)村建設的矛盾、農(nóng)民工身份認同問題、社會公共資源分配問題等都很突出。同時，社會道德體系的容忍度也達到一個限度，客觀上要求放緩城市化速度，以利于統(tǒng)籌解決這些問題。

以上表明，過去的狂飆突進式的城市化過程應該告一段落，中國城市化將進入一個新的階段。就發(fā)展速度而言，是從前30年的年均增長1.08個百分點，特別是最近10年的年均增長1.38個百分點降低到今后10年的年均增長1個百分點左右水平。

二、中國城市化面臨的新任務

中國進入新的城市化發(fā)展階段之后面臨什么樣的任務呢?應該怎樣推進城市化?我覺得，可從“虛實結(jié)合”的角度研究解決一些認識問題和實際問題?！疤摗钡姆矫嬗幸韵氯c：

1重視國際城市化，特別是發(fā)展中國家城市化發(fā)展經(jīng)驗教訓的研究與借鑒。從上個世紀開始，發(fā)展中國家的城市化發(fā)展速度開始大大超過世界平均水平。如非洲國家的城市化大量發(fā)生在爭取國家獨立的1910-1980年期間。1950年，非洲只有兩個城市開羅和阿爾及利亞的人口超過100萬，到1950年僅撒哈拉地區(qū)就有6個新型城市地區(qū)聚集了超過100萬的人口；而印度在1950-2000年之間，有超過2億人口移居到城市。從全世界看，城市化人口從1800年的3％上升到1980年代的40％，其中發(fā)展中國家在這個份額中間的比重是不斷上升的。1960-1980年代是發(fā)展中國家城市化急劇發(fā)展的時期，城市化水平與收入水平相比呈遞減的趨勢。

快速的城市化促進了收入水平的提高。城市化實質(zhì)上是一個將潛在比較優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟發(fā)展實際優(yōu)勢的過程。發(fā)展中國家資本缺乏，勞動力相對充裕，農(nóng)村與城市就存在一個依存和轉(zhuǎn)換的關系。當發(fā)展中國家人口集中到城市后必然促進經(jīng)濟發(fā)展和收入水平的提高。根據(jù)66個國家經(jīng)濟體在1960-1980年的經(jīng)驗，城市化差異可由經(jīng)濟增長的相對差異說明，一個國家全國性收入提高的過程，往往都伴隨著城市和鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)換過程。因此，城市化在本質(zhì)上是發(fā)展的一個源泉。

但是，大多數(shù)發(fā)展中國家快速的城市化也帶來農(nóng)村凋零和城市無序發(fā)展兩個突出問題。由于在城市化過程中忽視農(nóng)業(yè)，對農(nóng)業(yè)投入少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)停留在傳統(tǒng)耕作技術上，勞動生產(chǎn)率低下，農(nóng)業(yè)收入增長緩慢，使城鄉(xiāng)差距不斷拉大。這一方面造成農(nóng)業(yè)無力提供足夠的經(jīng)濟剩余支持城市人口的增長，另一方面又使農(nóng)村日漸凋零，大量剩余勞動力涌入城市，城市無力吸納如此多的外來人口，造成“虛假”城市化和“超前”城市化。1950年以來，拉美國家的城市化就具有這些特點。目前，雖然拉美國家的城市化水平已經(jīng)接近發(fā)達國家，達到60％-70％，但城市化質(zhì)量不高，城市中有大量失業(yè)人口，城市問題嚴重。這個教訓值得我們認真汲取。

2充分認識信息化在城市化中的重要作用。在信息化的基礎上推進城市化。我們講新型工業(yè)化，是在信息化基礎上實現(xiàn)工業(yè)化，我認為，也要在信息化基礎上推進新型城市化。關于這一點現(xiàn)在應有新的認識高度。信息化已在許多國家影響了城市化的發(fā)展機制和城市形態(tài)，例如，信息化過程會改變許多人聚集在大城市的狀態(tài)；即使同在大城市里，人們的工作形式和交通出行形式也會改變。信息化的重點在城市，但是也應注意農(nóng)村信息化建設，消除數(shù)字鴻溝帶來的危害，世界上已經(jīng)有這方面教訓了。

3還農(nóng)民以城市化的主體地位。城市化的主體不應是政府，農(nóng)民才是城市化的主體，因此應實現(xiàn)農(nóng)民自主型城市化?，F(xiàn)在許多地方政府是主體，用各種方法將農(nóng)民趕進城，如“用宅基地換上樓，用承包地換社?！保叶加幸粋€定價公式，但都僅僅計算了土地使用權的收益，沒有計算所有權的收益。如果農(nóng)民失地后沒有穩(wěn)定的收入，就會流離失所，從而背離改革的初衷。因此，應該加強政府與農(nóng)民的協(xié)商機制，同時應有一個頂層設計，而不是完全由各地試驗。

此外，還要在政策層面上以多種模式為推進城市化導向，積極探索城市化的更多模式，比如農(nóng)民的“城中村”和農(nóng)村的“村中城”，大城市群、都市帶與小城鎮(zhèn)同時發(fā)展等，因地制宜地推廣。中國是一個大國，不可能局限于一種城市化模式。

“虛”是為“實”服務的，“做實”城市化也有三個方面內(nèi)容：

1應解決好農(nóng)民工的市民化問題。將現(xiàn)在的“毛城市化率”變成真正的城市化率，是下一階段中國城市化應該解決的重點問題，需要做很多工作。

2應解決好社會事業(yè)發(fā)展問題。農(nóng)民工的市民化是與社會事業(yè)發(fā)展聯(lián)系在一起的。積極發(fā)展醫(yī)療、教育、體育等各項事業(yè)，改變城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給不平等的狀況，是農(nóng)民工實現(xiàn)市民化的基本條件。這個問題現(xiàn)在也很突出，比如，考上名牌大學的農(nóng)村孩子越來越少，改變了中國過去幾千年來的社會流動和上升體制。這說明農(nóng)村教育還很落后，農(nóng)村的教育資源分配和城市相比差距在擴大，這個問題需要采取措施很好地解決。重要的是要認識到，城市化是中國經(jīng)濟發(fā)展的必經(jīng)階段，應在國家經(jīng)濟規(guī)劃制定和公共產(chǎn)品分配上考慮城市化，而不能將城市化當作一個“工具”，需要拉動內(nèi)需的時候拉上來，不需要的時候就拉下去。當然，也不能將它當做一個“筐”，什么都往里裝。

3應解決好農(nóng)村的發(fā)展問題，在城市化快速增長過程中，很多地方的農(nóng)村已出現(xiàn)了一些與其他發(fā)展中國家類似的狀況。所以要將農(nóng)村基礎設施建設、農(nóng)業(yè)發(fā)展作為推進城市化建設的重要措施。

總之，應該通過“虛實結(jié)合”推進城市化，進一步完善城市化的發(fā)展機制，調(diào)整城市化的方針政策，認真“做實”城市化。這將是下一階段中國城市化發(fā)展的現(xiàn)實選擇。