我國涉“商業(yè)秘密”信息公開之反思

張魯萍

（武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072）

我國涉“商業(yè)秘密”信息公開之反思

張魯萍

（武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072）

與一般信息公開不同的是，涉“商業(yè)秘密”信息公開關(guān)涉公民的知情權(quán)與商業(yè)秘密擁有者利益之間的平衡，此類信息公開制度的完善更關(guān)涉我國政府信息公開制度的整體發(fā)展。然而在具體實踐中信息公開面臨著“商業(yè)秘密”內(nèi)涵的寬泛性、第三人不同意公開的強約束性、行政機關(guān)行使利益衡量職責(zé)的消極性以及司法審查的有限性等困境。在制度層面完善涉“商業(yè)秘密”信息公開，必須完善政府信息之法，為涉“商業(yè)秘密”信息公開提供可操作的法律依據(jù)；加強行政機關(guān)能力建設(shè)，為涉“商業(yè)秘密”信息公開提供內(nèi)部支持；健全司法審查制度，為涉“商業(yè)秘密”信息公開提供有效的司法救濟。

知情權(quán)；商業(yè)秘密；信息公開

根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）第十四條第四款的規(guī)定：“行政機關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機關(guān)認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開?！贝藯l規(guī)定為我國政府信息公開與反公開提供了原則性的指導(dǎo)，一方面保障了國家和第三人①的合法利益，另一方面也實現(xiàn)了公開與保密之間的平衡。但立法上的規(guī)定并不意味著實踐中能夠有效落實，本文以北大信息網(wǎng)上發(fā)布的涉“商業(yè)秘密”信息公開訴訟案例為基本研究對象，通過對具體案例的分析，找出實踐中此類信息公開過程中存在的問題，并對立法與實踐脫離的原因進行探索，以期找到相應(yīng)的完善之道。

一、涉“商業(yè)秘密”信息公開過程中的困境解讀

筆者在北大法律信息網(wǎng)上的司法案例中以“信息公開”為關(guān)鍵詞共搜索到161件案件（截止2011年12月20日），其中涉及“商業(yè)秘密”信息公開的有6件。筆者根據(jù)此類信息對從申請公開到最后救濟每個階段中存在的問題逐一予以剖析，認為涉“商業(yè)秘密”信息公開過程中存在“商業(yè)秘密”內(nèi)涵的寬泛性、第三人不同意公開的強約束性、行政機關(guān)行使利益平衡職責(zé)的消極性以及司法審查的有限性等四個方面的困境。

（一）“商業(yè)秘密”內(nèi)涵的寬泛性

商業(yè)秘密內(nèi)涵與外延的科學(xué)界定是涉“商業(yè)秘密”信息公開的前提和基礎(chǔ)，也是平衡商業(yè)利益與公共行政的公開、透明價值的關(guān)鍵。行政機關(guān)在接到公民的申請后，必須對其申請公開的信息是否涉及商業(yè)秘密進行預(yù)先的判斷，從而做出是否向第三人征求意見的決定。而法院也必須依據(jù)“商業(yè)秘密”的內(nèi)涵，來對行政機關(guān)公開與否的行政行為進行審查。但《條例》本身并沒用對“商業(yè)秘密”的內(nèi)涵進行較為明確具體的闡釋。在法律文本上，我國1993年通過的《反不正當(dāng)競爭法》第十條對此做了界定，即“不為公眾所知悉、能為權(quán)利人帶來經(jīng)濟利益、具有實用性并經(jīng)權(quán)利人采取保密措施的技術(shù)信息和經(jīng)營信息”，這一界定影響了人們對“商業(yè)秘密”的認識。在涉“商業(yè)秘密”信息公開的實務(wù)中，有的直接援引《反不正當(dāng)競爭法》中對“商業(yè)秘密”的定義，如孟某訴上海市虹口區(qū)房屋土地管理局信息公開答復(fù)糾紛案（以下簡稱孟某案）。有的根本沒有對其做出詳細的闡述，如黃志宏與上海市工商行政管理局政府信息公開答復(fù)行政行為糾紛上訴案②中（以下簡稱黃志宏案），法院認為“上訴人要求公開的企業(yè)登記報批文件，因涉商業(yè)秘密，被上訴人經(jīng)征求第三人意見，決定對相關(guān)內(nèi)容不予公開并無不當(dāng)”，至于商業(yè)秘密到底為何卻沒有提及。類似的案件還有王某某訴上海市普陀區(qū)人民政府政府信息公開答復(fù)糾紛案（以下簡稱王某某案）③，蔡某與上海市徐匯區(qū)房屋土地管理局政府信息公開答復(fù)糾紛上訴案（以下簡稱蔡某案）等。

這里，我們不得不反思兩個問題：第一，直接援引《反不正當(dāng)競爭法》對商業(yè)秘密的寬泛定義是否合理？畢竟，信息公開立法與商業(yè)秘密保護立法目的不同，商業(yè)秘密立法側(cè)重保護的是私益；而信息公開立法側(cè)重保護的是公民的知情權(quán)，這兩者之間存在內(nèi)在的緊張關(guān)系。第二，對商業(yè)秘密內(nèi)涵理解的寬窄問題。繼《反不正當(dāng)競爭法》對“商業(yè)秘密”概念的界定后，國家工商行政管理局發(fā)布的《關(guān)于禁止侵犯商業(yè)秘密行為的若干規(guī)定》對“商業(yè)秘密”進行了進一步的解釋。將“設(shè)計、程序、產(chǎn)品配方、制作工藝、制作方法、管理訣竅、客服名單、貨源情報、產(chǎn)銷策略、招標(biāo)投中的標(biāo)底及標(biāo)書內(nèi)容等信息”等技術(shù)信息和經(jīng)營信息都納入到了商業(yè)秘密的范疇。無論是《反不正當(dāng)競爭法》，還是此解釋都對商業(yè)秘密進行了較為寬廣的界定，將一切在競爭中能夠使某一企業(yè)處于有利地位的信息都認定為商業(yè)秘密。事實上，對于一個以盈利為目的的企業(yè)來說，無論是一般信息還是重要信息，對競爭起直接作用的關(guān)鍵信息還是起間接作用的一般信息都是一種資源，都有價值，都會給信息提供者的競爭者們帶來收益或潛在的影響。因此，它們必然都有拒絕公開的傾向。如果僅僅按照第三人對商業(yè)秘密的寬泛理解，任何信息都有可能被認定為商業(yè)秘密從而規(guī)避信息公開。正如在黃志宏案中，第三人邦達公司認為市場主體權(quán)利人不愿透露的信息均應(yīng)屬于廣義的商業(yè)秘密，所以其不同意申請人黃志宏要求公開章程、驗資證明、住所證明等企業(yè)登記報批文件。如此一來，大量有關(guān)企、事業(yè)單位的信息都可以成為商業(yè)秘密，并當(dāng)然地被排除在政府信息公開的范圍之外，這顯然與政府信息公開的立法目的是相違背的［1］。

（二）第三人不同意公開的強約束性

根據(jù)《條例》第二十三條規(guī)定：“行政機關(guān)認為申請公開的信息涉及商業(yè)秘密、個人隱私，公開后可能損害第三人合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)書面征求第三方的意見；第三方不同意公開的，不得公開。但是，行政機關(guān)認為不公開可能對公共利益造成重大影響的，應(yīng)當(dāng)予以公開，并將決定公開的政府信息內(nèi)容和理由通知第三方?！崩碚撋险f，當(dāng)申請公開的信息涉及第三人的商業(yè)秘密時，第三人不同意公開的決定會對最終的信息公開產(chǎn)生一定影響，但并不產(chǎn)生絕對不公開的法律效果，第三人不同意公開的意見仍然要受到其權(quán)益是否足夠值得保護的約束。但在具體的司法實踐中，筆者發(fā)現(xiàn)第三人的意見對行政機關(guān)決定不公開產(chǎn)生很強的約束力，例如在王某某案中，普陀區(qū)人民政府認為，原告申請2001年普陀區(qū)政府與上海新湖房地產(chǎn)開發(fā)有限公司簽訂的《上海市普陀區(qū)東新村地塊開發(fā)合作協(xié)議》涉及新湖公司的商業(yè)秘密，在按照有關(guān)程序征求過新湖公司的意見后，由于其不同意公開，故普陀區(qū)人民政府作出了不予公開的決定。而在陸友生訴上海市工商行政管理局信息公開上訴案④中（以下簡稱陸友生案），市工商局在收到陸友生要求獲取原彭浦鎮(zhèn)廟頭村集體企業(yè)上海綠園實業(yè)公司轉(zhuǎn)制為歐亞公司的相關(guān)注冊變更信息的公開申請后，市工商局同樣認為此信息因涉及綠園公司的商業(yè)秘密，在征求過第三方意見后，第三方不同意公開，故作出了不予公開的決定。類似的案件還有前述孟某案以及黃志宏案。在這些案件中，只要第三人表示不同意公開，行政機關(guān)就作出不予公開的決定。

（三）行政機關(guān)行使利益衡量職責(zé)的消極性

《條例》第十四條第四款和《條例》第二十三條后半部分明確規(guī)定了行政機關(guān)可以公開“商業(yè)秘密”的要件。從信息公開的立法宗旨來看，“可以”賦予行政機關(guān)的不僅僅是裁量權(quán)，更是職責(zé)。行政機關(guān)在決定公開或者不公開相關(guān)信息之前，必須對公共利益與第三人的權(quán)益予以權(quán)衡，從而作出是否公開，公開多少的決定（有些信息即便涉及商業(yè)秘密也不是全部都不能公開，行政機關(guān)在進行利益權(quán)衡之后，應(yīng)當(dāng)進行區(qū)分處理，將由第三人的對競爭起間接作用的一般信息從商業(yè)秘密中分割出來）。但反觀我國有限的案例，行政機關(guān)基本沒有行使利益衡量職責(zé)。如，在王某某案中，雖然普陀區(qū)政府與新湖公司簽訂的開發(fā)合作協(xié)議涉及新湖公司的商業(yè)秘密，但是對于政府合同這一特殊領(lǐng)域，關(guān)涉的不僅僅是作為合同一方的新湖公司，更關(guān)系到公民對政府行為的監(jiān)督，關(guān)系到政府是否依法行政，關(guān)系到公共利益的實現(xiàn)⑤，是最需要行政主體進行信息公開的。普陀區(qū)政府沒有履行利益衡量職責(zé)，直接拒絕了王某某的申請。而在陸友生案中，雖然根據(jù)歐亞公司保密制度規(guī)定，公司資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)交易憑證屬于公司秘密，但對于大多數(shù)像陸友生這樣的原集體企業(yè)職工，企業(yè)改制信息對其有著切身利害關(guān)系。而且在企業(yè)改制過程中，“商業(yè)秘密”所維護的有限競爭利益對于私下進行幕后交易的行徑所可能促發(fā)和積累的矛盾而言，實在是得不償失［2］。但市工商局并沒有權(quán)衡兩者之間的利害關(guān)系，直接以第三人歐亞公司不同意公開為由拒絕了陸友生的申請。

由此可見，“一項政府信息如涉及第三人的商業(yè)秘密時，在政府、申請人和第三人這樣一個多重法律關(guān)系中，申請人其實是處于相對弱勢的地位，因為只要第三人不同意公開、不答復(fù)，申請人的知情權(quán)就難以實現(xiàn)?！保?］（p.364）

（四）司法審查的有限性

《條例》第三十三條第二款規(guī)定：“公民、法人或其他組織認為行政機關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟?！闭畔⒐_訴訟是保障公民知情權(quán)的最后一道屏障。在涉“商業(yè)秘密”信息公開中，法院應(yīng)該對行政機關(guān)是否履行利益衡量職責(zé)、不公開的理由是否充分進行審查，從而實現(xiàn)公民知情權(quán)與第三人商業(yè)秘密保護的平衡。但筆者對相關(guān)案例分析后發(fā)現(xiàn)，對于初審案件，法院審查的結(jié)果都是“駁回原告訴訟請求”；而終審案件，法院審查的結(jié)果都是“駁回上訴，維持原判”。也就是說，法院對行政機關(guān)涉“商業(yè)秘密”不予公開的行政行為都予以了認同和維持。從客觀上來說，法院對行政機關(guān)行政行為的維持并不表示其審查的不嚴格，袒護行政機關(guān)，而對其行為的撤銷也不表示其審查結(jié)果的準確性。但仔細分析法院的判決書，則會發(fā)現(xiàn)其并沒有進行有效的司法審查。例如在黃志宏案中，被上訴人上海市工商局在答辯意見中稱：對涉及第三方商業(yè)秘密的部分，經(jīng)征求第三方意見后，第三方不同意公開，故答復(fù)黃志宏不予公開。上海市第一中級人民法院經(jīng)過審理后認為：“就上訴人要求公開的企業(yè)登記報批文件，因涉及商業(yè)秘密，被上訴人經(jīng)征詢第三人意見，適用《上海市政府信息公開規(guī)定》第十二條規(guī)定，決定對相關(guān)內(nèi)容不予公開并無不當(dāng)?！狈ㄔ翰]有對企業(yè)登記報批文件是否屬于商業(yè)秘密、上海市工商局是否在公開該報批文件與公共利益之間履行了利益權(quán)衡職責(zé)等方面進行審查。固然，因商業(yè)秘密認定的專業(yè)性，法院在具體的個案中應(yīng)視專業(yè)性強度、利益衡量的復(fù)雜程度等因素保持一定的謙抑性，但謙抑性并不意味著法院只能進行簡單的程序?qū)彶椤．吘?，法院的司法審查是政府信息公開的實踐保障。

二、涉“商業(yè)秘密”信息公開問題的原因探究

一定程度上來說，涉“商業(yè)秘密”信息公開過程中存在的問題并不是其獨有的，涉“個人隱私”、“國家秘密”信息公開過程中也會面臨以上問題。問題的相似性即意味著其背后的原因不僅僅與單個的制度設(shè)計有關(guān)，更牽涉一些需要我們進一步反思的體制問題，筆者試圖在此作出分析。

（一）《條例》本身的價值缺失

信息公開立法價值的定位是整個信息公開制度的基礎(chǔ)。與大多數(shù)國家和地區(qū)信息公開立法明確表示保障公民知情權(quán)。同的是，筆者認為我國《條例》的立法價值并不是為了保障知情權(quán)。從我國《條例》明文規(guī)定的立法宗旨來看，“為了保障公民、法人和其他組織依法獲得政府信息……制定本條例”。我國保障的只是“公民依法獲得政府信息”，公民依法獲得政府信息的權(quán)利并不等同于公民的知情權(quán)，“依法獲得”則意味著要滿足主體、內(nèi)容、程序等一系列要求方可公開?！稐l例》隨后對申請公開中申請人資格的限制、政府信息公開范圍限縮性但又模糊性⑥的規(guī)定等都表征了其目的在于限制政府信息公開，這樣的立法精神和立法初衷顯然與公民知情權(quán)的保護背道而馳。而且與當(dāng)下世界范圍內(nèi)政府信息公開立法普遍確立的“以公開為原則、以不公開為例外”的基本原則不同的是，我國《條例》并沒有對此予以明確規(guī)定，且無論是從文字、邏輯還是精神等方面來看，都沒有確立以公開為原則的內(nèi)容［4］。此原則的缺乏給了行政機關(guān)更多搪塞的借口，使公民知情權(quán)的保障大打折扣。

因此，這種從本質(zhì)上只是為了更好地達到優(yōu)化政府治理的客觀效果，而不是保障公民知情權(quán)的價值定位，會給政府信息公開制度帶來很多隱性但卻致命性的障礙。對于行政機關(guān)來說，沒有保障公民知情權(quán)的價值指引，在涉“商業(yè)秘密”信息公開中，其完全可以簡單套用“第三方不同意公開的，不得公開”來規(guī)避自己的職責(zé)，從而達致最保險且最經(jīng)濟的效果；而對于司法機關(guān)，因其審查能力的有限，立法價值的缺失無疑更為其對行政機關(guān)裁量權(quán)的有效監(jiān)督提供了可以懈怠的機會。

（二）行政機關(guān)的自利性

其實，第三人意見的強約束力與行政機關(guān)利益衡量職責(zé)的怠于行使是一個問題的兩個方面，正是由于行政機關(guān)利益衡量職責(zé)的弱行使性才導(dǎo)致了第三人不予公開的強約束力。那么，本屬于行政機關(guān)職責(zé)且對申請人權(quán)益起重要影響的這一行為，行政機關(guān)為何怠于行使？筆者認為主要有以下兩方面的原因：第一，政府私利的存在阻礙其職責(zé)的履行。雖然“商業(yè)秘密”更多關(guān)涉的是第三人即商業(yè)秘密持有者的利益，但諸如政府合同、企業(yè)改制等信息本身與政府的利益存在不可分割的關(guān)系。在此領(lǐng)域，行政機關(guān)極有可能形成與第三人之間的“合謀”，產(chǎn)生利益的捆綁，借第三人不同意公開的理由達到拒絕公開的目的。在政府私利的誘惑下，期待行政機關(guān)履行利益衡量的職責(zé)是很困難的。第二，在不涉及與政府私利有關(guān)的商業(yè)秘密的公開中，一方面因我國的信息公開法治還屬于起步未久階段，行政機關(guān)尚欠缺利益衡量的能力，且行政機關(guān)長久以來積習(xí)的保密傳統(tǒng)，在大量“不確定法律”概念賦予了行政機關(guān)極大裁量權(quán)的情形之下⑦，審慎或者不行使利益衡量職責(zé)無疑是對其最有利且最經(jīng)濟的做法。

（三）司法審查標(biāo)準的缺陷

拋開目前我國獨立、權(quán)威司法體制的根本原因不論，當(dāng)下影響司法審查能力最直接的原因是司法審查的強度問題，即“指法院對進入司法領(lǐng)域的行政行為介入和干預(yù)的縱向范圍”［5］（p.6）。根據(jù)傳統(tǒng)的司法審查理論，我國對行政行為的司法審查主要以合法性審查為原則，只有在行政處罰顯失公正的情形下才能進行合理性審查，但問題是在現(xiàn)代國家由“形式法治國”走向“實質(zhì)法治國”的過程中，隨著各國行政法治化水平的日益提高，那些從形式上看明顯違法的行政行為會越來越少，而行政機關(guān)運用行政裁量權(quán)所作出的涉及合理性的行為將會越來越多。對行政行為的司法審查僅限于“合法性”層面，將“合理性”問題排除于司法審查之外，既不利于對行政裁量的控制，也不符合現(xiàn)代法治發(fā)展的趨勢。具體到涉“商業(yè)秘密”信息公開的司法審查中，商業(yè)秘密的判斷的確具有高度的專業(yè)性，法院對行政機關(guān)享有優(yōu)先判斷權(quán)的予以尊重具有合理性。但這并不表示法院只能止于程序性的審查，相反只有將行政機關(guān)裁量權(quán)的行使，行使是否合理都納入到法院審查的范圍，方能實現(xiàn)法院對行政機關(guān)信息公開的有效監(jiān)督。

三、涉“商業(yè)秘密”信息公開的完善路徑

涉“商業(yè)秘密”信息公開作為政府信息公開的一種，其困境的存在既與其自身制度設(shè)計有關(guān)，也與整個政府信息公開制度固有的缺陷有關(guān)，因此，需要從制度層面進行如下三方面的完善。

（一）完善政府信息公開立法，為涉“商業(yè)秘密”信息公開提供可操作的法律依據(jù)

我國目前保障信息公開的《條例》只是行政法規(guī)，在政府信息公開制度還沒有上升到法律的前提下，政府信息公開必然要受到其他法律法規(guī)的規(guī)制。而“保障公民知的權(quán)利”以及“以公開為原則、以不公開為例外”原則的闕如，則會為“商業(yè)秘密”不適當(dāng)?shù)幕砻夤_提供契機。因此，一方面應(yīng)該提高我國政府信息公開條例的法律位階，將《政府信息公開法》定位為我國政府信息公開的基本法，將“保障公民知情權(quán)”以及“公開為原則、不公開為例外”的原則明確寫入信息公開立法中，明確信息公開立法的價值定位，為行政機關(guān)決定相關(guān)信息的公開與否以及法院審查行為提供方向性指導(dǎo)。另一方面可以通過相關(guān)的司法解釋，將《條例》中規(guī)定的不公開的內(nèi)容和范圍具體化，特別是對可以不公開的政府信息應(yīng)該分類別細化。“如果作為例外的不公開信息的范圍‘模糊不清’，則‘公開為原則’很大程度上將受制于飄忽不定的‘不公開為例外’，而無法具有操作性和實效性?！保?］因此只有盡量明確不公開的信息才能使得“以公開為原則”具有規(guī)范效能，以體現(xiàn)政府信息公開法制所追求的實現(xiàn)政府信息公開的基本價值目標(biāo)。

針對我國現(xiàn)行商業(yè)秘密保護立法還存在商業(yè)秘密的概念模糊、構(gòu)成條件不夠明確；保護分散，不夠全面系統(tǒng)；原則性規(guī)定較多，規(guī)范不夠細密，操作性不強等問題［7］，還應(yīng)該制定專門的配套法制《商業(yè)秘密法》，為商業(yè)秘密的界定以及保護與公開之間的平衡提供較為明確的法律依據(jù)。《商業(yè)秘密法》在立法的價值取向上須體現(xiàn)商業(yè)秘密權(quán)利人的專有壟斷權(quán)與社會公共利益的平衡；而在法律規(guī)則的具體創(chuàng)設(shè)方面應(yīng)對商業(yè)秘密的構(gòu)成要件標(biāo)準確定、獲取、使用和披露商業(yè)秘密的手段合法與否、強制規(guī)定有無方面也要考慮商業(yè)秘密權(quán)與公共利益的平衡和協(xié)商，從而實現(xiàn)信息流動的限制與公眾自由接近信息的平衡［8］。

（二）加強行政機關(guān)能力建設(shè)，為涉“商業(yè)秘密”信息公開提供內(nèi)部支持

雖然立法的完善可以在規(guī)范層面上為涉“商業(yè)秘密”的信息公開提供可操作性的依據(jù)，但對于涉“商業(yè)秘密”信息公開制度操作的環(huán)節(jié)，最終仍然操控在行政機關(guān)手中，行政機關(guān)仍然是信息公開從文本到現(xiàn)實的踐行者。如前所述，行政機關(guān)基于政府私利、自身能力的有限，制約著其利益衡量職責(zé)的履行。因此，在完善立法的同時，也應(yīng)該重視行政機關(guān)自身能力的建設(shè)，為此類信息公開提供行政機關(guān)的內(nèi)部支持。

第一，加強行政人員的道德建設(shè)。行政機關(guān)之所以拒絕公開某些非“商業(yè)秘密”的信息，是因為作出決定的行政官員往往從自身利益出發(fā)，將過多的私人利益捆綁在了公共利益之上。行政人員服務(wù)公眾、促進公益理念的缺乏會使其從內(nèi)心深處排斥合理行使行政裁量權(quán)。正如弗雷德里克在1935年出版的《美國公共服務(wù)中的問題》一書中曾指出：“負責(zé)任的行為除了需要有外部控制因素外，還要有一種心理因素”［8］（p.141）。這里的心理因素主要指道德。因此，應(yīng)該培育行政人員善意行政的理念，提高行政人員的行政倫理，為行政人員合理行使利益衡量職責(zé)提供內(nèi)在的道德支撐。

第二，建立行政案例示范機制。我國政府信息公開實施時間并不長，行政機關(guān)在認定何為“商業(yè)秘密”、如何準確權(quán)衡第三人權(quán)益與公共利益等方面都缺乏足夠的經(jīng)驗。各個行政機關(guān)往往都是獨自行政，在整個行政系統(tǒng)內(nèi)部不能進行有效的溝通和經(jīng)驗交流。為了打破這種封閉的狀態(tài)，省級以上行政機關(guān)可以考察并收集在涉“商業(yè)秘密”信息公開過程中，正確合理地行使了裁量權(quán)并較好地詮釋政府信息公開宗旨的案例，通過培訓(xùn)傳達給行政人員，或者制作案例匯編作為行政活動的參考。對于某些具有普遍性的裁量方式、手段和標(biāo)準，可以上升為行政機關(guān)的內(nèi)部慣例，使行政人員在遇到相同情況時采取相同的處理方式［9］。

第三，建立績效評估制度。在涉“商業(yè)秘密”信息公開過程中，行政機關(guān)怠于行使利益權(quán)衡職責(zé)的原因還在于無論其行使與否對自身都沒有任何實質(zhì)性的影響和壓力，沒有壓力則沒有動力?！稐l例》規(guī)定公民對行政機關(guān)不依法履行政府信息公開義務(wù)，可以通過訴訟的途徑獲得救濟外，還賦予其向上級行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)或者政府信息公開主管部門舉報和申訴的權(quán)利。因此，通過公民的行政申訴，上級行政機關(guān)、監(jiān)察部門等可以建立有效的績效評估機制，對行政機關(guān)在涉“商業(yè)秘密”信息公開過程中自由裁量權(quán)是否合理行使進行評估，這樣既督促行政機關(guān)履行職責(zé)，又增強行政機關(guān)善良執(zhí)法的內(nèi)部推動力。

（三）健全司法審查制度，為涉“商業(yè)秘密”信息公開提供有效的法律救濟

從美國的經(jīng)驗看，美國《信息自由法》自1966年頒布以來，歷經(jīng)至少七次修訂，在每次重大修訂的背后，除了時代變遷的需要，聯(lián)邦法院，尤其是聯(lián)邦最高法院通過諸多的判例為《信息自由法》的立法解釋和完善作出了不可磨滅的貢獻［10］。具體到涉“商業(yè)秘密”信息的公開，即便有關(guān)商業(yè)秘密保護立法規(guī)定了“商業(yè)秘密”的概念和界定標(biāo)準，針對具體某信息是否屬于信息公開法規(guī)定免于公開的“商業(yè)秘密”，是采用主觀標(biāo)準還是客觀標(biāo)準，如何解決公民知情權(quán)與商業(yè)秘密保護的內(nèi)在緊張關(guān)系，也是通過在案件判決中逐步確立其判斷標(biāo)準的。如在美國著名的“國家公園與保護協(xié)會訴莫頓案”（National Parks and Conservation Association v.Morton）⑧一案中，哥倫比亞特區(qū)上訴法院在該案的判決中創(chuàng)立了一個公認的標(biāo)準，即要滿足《信息公開法》所指的“商業(yè)和金融信息的例外”，必須是此種披露將會妨礙政府將來獲取必要信息的能力或者對信息提供者的競爭地位產(chǎn)生實質(zhì)性危害。隨后在 “哥倫比亞特什公司訴食品藥品管理局”案中（District of Columbia in teach v.FDA），法院又確立了商業(yè)秘密與公共利益平衡的原則⑨。由此可見，美國通過法院具有很大靈活性的司法判例構(gòu)建出了一系列多元化的審查標(biāo)準，這不僅可以彌補制定法之不足，而且也可以有效地發(fā)揮司法審查對行政裁量的能動性，促進了信息公開法治化的發(fā)展。

反觀我國涉“商業(yè)秘密”的訴訟實踐，與此相關(guān)的訴訟案件還比較少，加上法院的審查能力有限，難以提煉出審理此類案件的一般原則與規(guī)則。這不僅實現(xiàn)不了制定法與案例之間的良性互動關(guān)系，更影響公民有效司法救濟的獲得。因此，一方面，要突破傳統(tǒng)司法審查理論的桎梏，確立司法審查的合理性審查標(biāo)準，為此類案件的審查提供理論基礎(chǔ)。另一方面，雖然我國不是判例法國家，不適合確立如美國遵循先例的判例法制度，但可以通過完善行政案例指導(dǎo)制度，為此類案件的審理提供較為權(quán)威、可操作的指導(dǎo)。筆者認為，行政案例指導(dǎo)制度除了可以彌補制定法不足，統(tǒng)一法律適用標(biāo)準，限制法官的自由裁量權(quán)外，還可以通過最高法院對典型案例的選擇，肯定法官合理、開創(chuàng)性的判案行為，從而使其成為我國行政訴訟制度發(fā)展的理性實踐者。正如《最高人民法院公報》通過刊載典型行政案例，肯定了我國行政法官在體制的夾縫之中，通過“大膽”受理個案的形式推動著司法審查范圍的擴張，并為訴訟類型的創(chuàng)造奠定了堅實基礎(chǔ)一樣［11］，我們也可以通過行政案例指導(dǎo)制度對法院能動審理涉“商業(yè)秘密”信息公開案件予以肯定，來完善法院對此類案件的司法審查，從而為此類信息公開提供有效的法律救濟。

四、結(jié)語

涉“商業(yè)秘密”的信息公開一直面臨兩難的選擇：一方面，為保護和促進市場競爭，應(yīng)當(dāng)對商業(yè)秘密的保護予以重視；另一方面，為最大限度地滿足公眾知情權(quán)以促進公共利益，對免于公開的信息范圍則應(yīng)嚴加限制。我國政府信息公開制度實施不久，涉“商業(yè)秘密”信息公開的案件還不多，真正涉及平衡商業(yè)秘密與公共利益，諸如環(huán)境保護、食品安全的案件更少。但隨著我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展、公民權(quán)利意識不斷增強，此類案件將會越來越多。完善涉“商業(yè)秘密”信息公開制度成為我們迫切需要完成的課題之一。

注釋：

①第三人指對政府擁有的信息享有個人隱私或商業(yè)秘密的權(quán)益的主體。

②參見黃志宏與上海市工商行政管理局政府信息公開答復(fù)行政行為糾紛上訴一案，（2010）滬一中行終字第4號，上海市第一中級人民法院判決書，二○一○年二月二十六日。

③參見王某某訴上海市普陀區(qū)人民政府政府信息公開答復(fù)糾紛一案，（2010）滬二中行初字第22號，上海市第二中級人民法院判決書，二○一○年四月十五日。

④參見陸友生訴上海市工商行政管理局要求撤銷政府信息公開申請答復(fù)糾紛上訴一案，（2009）滬一中行終字第99號，上海市第一中級人民法院判決書，二○○九年三月十六日。

⑤正如在此案中，新湖公司與普陀區(qū)政府簽訂《上海市普陀區(qū)東新村地塊開發(fā)合作協(xié)議》，享受了相關(guān)優(yōu)惠政策，但卻未給拆遷居民應(yīng)得的回搬權(quán)利，該協(xié)議涉及廣大拆遷居民的切身利益，對公共利益可能造成重大影響。參見王某某訴上海市普陀區(qū)人民政府政府信息公開答復(fù)糾紛一案，（2010）滬二中行初字第22號，上海市第二中級人民法院判決書，二○一○年四月十五日。

⑥《條例》除了規(guī)定行政機關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，還對可能危及“國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定”的政府信息予以限制公開。這些所謂的“三安全一穩(wěn)定”都屬于法律未予界定的廣泛類別，尤其是“社會穩(wěn)定”這一不確定概念，行政機關(guān)很有可能以危害“社會穩(wěn)定”將很多其不愿公開的信息免于公開。

⑦《條例》第二十三條規(guī)定：“第三方不同意公開，行政機關(guān)認為不公開可能對公共利益造成重大影響的，也應(yīng)當(dāng)予以公開?！贝艘?guī)定中的“可能”、“公共利益”、“重大影響”三個不確定法律概念為行政機關(guān)對第三人權(quán)益與公開之公共利益間的利益權(quán)衡提供了很大的裁量權(quán)。

⑧See National Parks ＆ Conservations Association v.Morton，498F.2d.765（1973）.

⑨法院認為說明產(chǎn)品的安全性是不可質(zhì)疑的公共利益，披露這些信息的重要性遠要大于被告聲稱的對企業(yè)競爭地位的損害。參見裴蓓：《政府信息公開中的“商業(yè)秘密”的認定問題——廣州“房價成本”事件引出的思考》（《山東警察學(xué)院學(xué)報》，2007年第4期）。

［1］裴蓓.政府信息公開中的“商業(yè)秘密”的認定問題——廣州“房價成本”事件引出的思考［J］.山東警察學(xué)院學(xué)報，2007，（4）.

［2］湛中樂，蘇宇.論政府信息公開排除范圍的界定［J］.行政法學(xué)研究，2009，（4）.

［3］伏創(chuàng)宇.兩岸信息公開豁免案例之比較評析——以個人隱私和商業(yè)秘密之探討為中心［C］//行政法論叢（第13卷）北京：法律出版社，2011.

［4］楊小軍.政府信息公開范圍若干法律問題［J］.江蘇行政學(xué)院學(xué)報，2009，（4）.

［5］楊偉東.行政行為司法審查強度研究——行政審判權(quán)縱向范圍分析［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2003.

［6］胡錦光，王書成.美國信息公開推定原則及方法啟示［J］.南京大學(xué)學(xué)報，2009，（6）.

［7］王紅一.免于公開的商業(yè)機密的界定問題［J］.暨南學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2005，（5）.

［8］［美］特里·L·庫伯.行政倫理學(xué)：實現(xiàn)行政責(zé)任的途徑［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2001.

［9］崔卓蘭，劉福元.論行政自由裁量權(quán)的內(nèi)部控制［J］.中國法學(xué)，2009，（4）.

［10］趙正群，崔麗穎.判例對免除公開條款的適用——對美國信息公開訴訟判例的初步研究［J］.南京大學(xué)學(xué)報，2008，（6）.

［11］章志遠.經(jīng)由行政案例指導(dǎo)邁向行政判例法［J］.貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報，2009，（1）.

D922.1

A

1008－7168（2012）02－0097－06

10.3969/j.issn.1008-7168.2012.02.018

2012-02-05

張魯萍（1987－），女，江蘇鎮(zhèn)江人，武漢大學(xué)法學(xué)院博士生.

楊 健］