我國非營利組織自律的演化：基于集體行動的視閾

陳超陽

（武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072）

我國非營利組織自律的演化：基于集體行動的視閾

陳超陽

（武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072）

我國的非營利部門正處于蓬勃發(fā)展時期，為了提升該部門的整體聲譽(yù)、公信力以及透明度，非營利組織開展了種種自律行動，包括簽署宣言、制定標(biāo)準(zhǔn)以及行為準(zhǔn)則等。通過從集體行動的視角對我國NPO自律行動進(jìn)行闡釋，初步勾勒出自律體系的框架，分析出自律行動的發(fā)展歷程以及面臨的主要障礙，指出只有依靠良好的制度設(shè)計與嚴(yán)格執(zhí)行，才能實現(xiàn)我國NPO自律行動的持續(xù)性和穩(wěn)定性，從而形成更透明、更負(fù)責(zé)、更專業(yè)的非營利部門。

非營利組織；自律；集體行動；準(zhǔn)則

非營利組織（Non-profit Organization，NPO）活躍于社會的各個領(lǐng)域，它們保護(hù)環(huán)境，開展醫(yī)療救助與人道服務(wù)，促進(jìn)教育事業(yè)與消除貧困，支持其他關(guān)乎人類福祉的種種活動，已成為影響全球未來發(fā)展趨勢的一支重要力量。但由于我國歷史傳統(tǒng)、政治法律制度不夠完善以及市民社會發(fā)育不足等因素的影響，非營利組織在其發(fā)展過程中出現(xiàn)了一些諸如濫用資金、貪污腐敗等弊端，這大大損害了非營利組織的公信力和責(zé)任性。因此，必須通過自律和他律等途徑來構(gòu)建完善的監(jiān)管體系，促進(jìn)非營利部門的健康發(fā)展。

一、NPO自律的全球興盛

在全球范圍內(nèi)，非營利組織在范圍、數(shù)量和資產(chǎn)等方面都有了長足發(fā)展，隨著這種發(fā)展，捐助者、政府、公民、媒體、受益人以及組織員工都對NPO的運營與績效表現(xiàn)出極大興趣，并一直關(guān)注著NPO的種種動靜。全世界的非營利組織都面臨著來自多方利益主體日益增長的需求，包括對資助者更多的回應(yīng)、財務(wù)透明、董事會治理、項目管理的效率和效能、加強(qiáng)自身合法性等（Harrow，2006；Svítková＆Ortmann，2006）。因此，NPO 不斷投身于建立聯(lián)合標(biāo)準(zhǔn)與問責(zé)措施的集體努力當(dāng)中，這些主要表現(xiàn)為種種自律行動。

后來，受創(chuàng)新挑戰(zhàn)而驅(qū)動的問責(zé)壓力導(dǎo)致了更多對自律的預(yù)期，這些挑戰(zhàn)包括私有化、公司和個人慈善的增長、效能與績效壓力等。而在中歐和東歐的非營利部門中，問責(zé)動力主要來自“公民社會的重生”以及創(chuàng)造新型國家—公民社會關(guān)系（Salamonetal，1999）。在這種情形下，圍繞著建立非營利部門的合法性、推動慈善事業(yè)發(fā)展和資源開發(fā)、提高非營利部門能力、完善各項制度、對經(jīng)濟(jì)全球一體化的響應(yīng)等問題，出現(xiàn)了更多完善的自律形式（Biekart，1996；Bies，2002）。同時，隨著責(zé)任動力學(xué)（Accountability Dynamic）近十年來的發(fā)展（Bekkers，2003；Hayes，1996），在歐洲一些國家中出現(xiàn)了新的自律模式，轉(zhuǎn)而向全球其他地區(qū)擴(kuò)散。Naidoo（2004）估計全球有四十多個國家已經(jīng)開始了非營利部門的自律行動，如果把次一級的自律性行動方案也計算在內(nèi)的話，這個數(shù)字將會更大。最近的一份全球調(diào)查表明，在世界范圍內(nèi)，有300多個自律性質(zhì)的行動方案正在進(jìn)行（Warren＆Lloyd，2009）。其他區(qū)域性的調(diào)查（例如Bies，2010；Guterty，2010；Sidel，2010）也都表明自律已提上了各國非營利組織的議事日程。

在那些如中國、波蘭等發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家中，一方面非營利部門迅猛崛起，另一方面管制體系又很不健全。在此情境下，非政府組織和政府雙方都面臨著建立更加綜合性的管制框架的巨大壓力，而NPO自律的推動力量同樣也是多元而復(fù)雜的。這些國家NPO自律的動力除卻上面提到的那些因素外，還有著不同的新元素。例如，非營利組織會把自律和制定標(biāo)準(zhǔn)作為加強(qiáng)治理與管理體系的一種途徑，同時也是一種品質(zhì)信號與吸引資助的手段。在某些情境下，非營利部門也把自律作為一種擺脫更嚴(yán)格的政府管制的戰(zhàn)略，或者在政府管制與非營利基礎(chǔ)建設(shè)都很弱的情況下，賦予非營利組織的運作一種合法性?？傊?，這些相互重合的動機(jī)和壓力使得建立一個非營利部門都通行的自律模式顯得尤為困難。

二、責(zé)任與自律：一個關(guān)系

盡管責(zé)任（accountability）的概念是“抽象和復(fù)雜的”，有著“許多可能的意義”（Ebrahim，2003）。但就其最基本的意思來講，“責(zé)任”意味著在某些期望的績效上，對某個主體具有可回答性（answerable）。盡管現(xiàn)在有批評說把責(zé)任概念搞得過于簡單，但是，一些諸如“對誰負(fù)責(zé)（to whom）”和“為什么負(fù)責(zé)（for what）”之類看起來簡單的問題，卻是NPO自律的關(guān)鍵前提。目前，自律行動面臨著通過集體行動的制度化設(shè)計來解決這些問題的挑戰(zhàn)。

（一）責(zé)任主體：向誰負(fù)責(zé)

非營利組織向誰負(fù)責(zé)？非營利組織的主要利益相關(guān)者包括政府、資助者、公民、潛在被服務(wù)對象、員工、志愿者以及董事會（Ebrahim，2003）。上述每一個主體可能都會對非營利組織提出不同的要求，同時它們實現(xiàn)這些要求的力量也各不一樣。不少學(xué)者主張用制度設(shè)計來界定責(zé)任主體，在這種制度化設(shè)計中，一方對另一方以強(qiáng)制性要求、合同等方式來提出一系列績效要求與期望，通過硬性費用約束，使另一方加以遵守（Brehm＆Gates，1997；Wilson，1989；Gruber，1987）。這可以說是非營利組織回應(yīng)外部要求與義務(wù)的一種關(guān)系?！跋蛘l”的構(gòu)建可以是前瞻性或協(xié)商性兩種形式。在前瞻式問責(zé)中，非營利組織自身保證擔(dān)負(fù)責(zé)任（Cornwall，Lucas＆Pasteur，2000）；在協(xié)商式問責(zé)中，非營利組織對內(nèi)外主體都必須負(fù)起責(zé)任，并且在自律模式的構(gòu)建中充當(dāng)積極角色（Benjamin，2008；Ospina，Diaz＆O’Sullivan，2002）。

在NPO自律中，“向誰負(fù)責(zé)”更為關(guān)鍵，因為多元利益相關(guān)者的存在導(dǎo)致了不同的責(zé)任要求（例如向捐助者、受益人、公眾負(fù)責(zé)），這些要求在正式性程度、義務(wù)的清晰性等方面都互不相同，這種復(fù)雜性最終可能導(dǎo)致NPO對誰都無法負(fù)責(zé)。

（二）責(zé)任范圍：對什么負(fù)責(zé)

NPO自律在標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置上應(yīng)該以公正為導(dǎo)向，聚焦于透明性、資源的有效利用或績效評估。此外，諸如透明的信息公開、規(guī)范的財務(wù)、合乎倫理的募款、良好的治理、堅持使命和績效等都應(yīng)體現(xiàn)在NPO自律的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置中（Bowman＆Bies，2005；Brody，2001）。但是在實踐層面上，“對什么負(fù)責(zé)”的問題仍是相當(dāng)模糊，并且這些標(biāo)準(zhǔn)相互之間往往具有沖突性，特別是當(dāng)政治因素、制度安排和組織能力、變化的使命、競爭的價值、評估戰(zhàn)略等都要被考慮的時候。同時，這些因素又不得不考慮，因為它們對自律模式的設(shè)計會產(chǎn)生重要影響（Behn，2001；Ebrahim，2005；Jordan，2007；Kardam，1997）。

（三）責(zé)任框架與自律設(shè)計

已有學(xué)者提出了一個問責(zé)的通用框架，其維度有助于理解潛在的NPO自律機(jī)制設(shè)計。例如，Brown和Moore（2001）闡明了自律設(shè)計的關(guān)系基礎(chǔ)，把問責(zé)主體界定為承諾執(zhí)行的個體或組織，這種執(zhí)行承諾從基于法律或道德的義務(wù)，擴(kuò)展到更廣泛的方面，例如，對“抽象目的”之可覺察的責(zé)任。Edwards和 Humle（1996）則關(guān)注自律機(jī)制設(shè)計的實質(zhì)性方面，包括：目標(biāo)，績效標(biāo)準(zhǔn)，操作指引，觀察、監(jiān)督與控制過程，懲戒以及保證責(zé)任方負(fù)責(zé)的其他具體機(jī)制。

三、我國NPO自律體系的演進(jìn)

（一）NPO自律的內(nèi)涵

非營利組織自律是管制治理的一種形式，是影響組織行為的一系列制度或非正式安排的集合［1］。狹義上的非營利組織自律主要是指單個組織內(nèi)部的自我監(jiān)督與約束機(jī)制，即通過完善組織內(nèi)部的各項管理制度，包括財務(wù)管理制度、人事制度、項目管理制度、會計制度、機(jī)構(gòu)設(shè)計制度、審計制度等，以及加強(qiáng)董事會治理等方式，來提高組織的公信力和合法性［2］。廣義上的非營利組織自律不僅包括單個組織內(nèi)部的自我約束和監(jiān)督，還包括整個非營利部門成員之間的相互監(jiān)督，以及各次級類型（sub-sectoral or industry），如基金會的自律。后者是一種全國范圍內(nèi)非營利部門的自律體系，這種部門自律（sectoral self-regulation）體系覆蓋面最廣，參與者最多，主要關(guān)注部門和組織層面責(zé)任性的改善及維持。

如上所定義的自律體系是一個從正式安排（例如，獨立或第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)公布的標(biāo)準(zhǔn)）到非正式安排（例如，自律參與者關(guān)于共同要求與績效規(guī)范的持續(xù)討論）的連續(xù)體，同時也是一個從非自愿性管制到自愿性管制的連續(xù)體。這個連續(xù)體的一頭是非自愿性管制形式，包括傳統(tǒng)的政府管制，以及由公共機(jī)構(gòu)控制參與的準(zhǔn)公共系統(tǒng)（quasipublic systems）?？撮T狗（watchdog）方案，即由第三方組織來提供非營利組織的相關(guān)信息，被認(rèn)為是一種私下的（private）非自愿性形式［1］。另一頭是各種自愿性管制形式，包括各種行為準(zhǔn)則、倫理規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、宣言等。

政府是非營利部門的一個主要管制者，但同時在公共服務(wù)供給方面又與之達(dá)成了協(xié)議。因此，在這樣一個授權(quán)與合同制年代，許多政府都盡力在多變的政府—非營利組織關(guān)系中找到一種合適的互動與監(jiān)督機(jī)制。如果自律作為一種對冗繁而又散漫的政府－非營利組織關(guān)系的組織化工具，同時也作為政府監(jiān)督的補(bǔ)充，那么政府可能會支持自律。此外，自律既是非營利組織獲得政府資金的一個條件，也是獲得資助者資金的一個條件，因為資助者作為非營利組織資源的一個關(guān)鍵提供者，可以對它提出重要的權(quán)利要求（Bies，2002；Sidel，2005）。

在探索我國非營利組織監(jiān)管模式的過程中，多數(shù)學(xué)者都同意采用政府主導(dǎo)下的多元共治模式（周志忍、陳慶云，2001；朱傳一，2004；侯春飛，2004；李松林、李世杰，2006）。它是指在我國當(dāng)前的環(huán)境下，對非營利組織的監(jiān)督治理應(yīng)以政府為主導(dǎo)，通過政府本身對非營利組織的規(guī)制和政府對各種社會監(jiān)督資源的整合、協(xié)調(diào)，最終形成政府、社會的監(jiān)督與非營利組織自我管制相結(jié)合、多個監(jiān)督主體共同協(xié)調(diào)運作的格局。但隨著自律體系的發(fā)展和完善，社會監(jiān)督和部門自律將逐漸成為非營利組織監(jiān)管的主要途徑。

（二）組織內(nèi)部自律

目前，我國非營利組織的自律主要是內(nèi)部自律，如原青基會會長徐永光在談到“希望工程”的成功時，認(rèn)為在當(dāng)時既缺乏外部監(jiān)管又沒有行業(yè)自律的情況下，那是一個特例?！跋Ｍこ獭钡某晒χ饕壳嗷鶗?nèi)部的那種道德驅(qū)動的自律，這種自律受組織中那種強(qiáng)烈的使命感和社會責(zé)任感而激發(fā)。

但是，在中國特殊的行政管理體制和社會背景下，絕大部分非營利組織都沒有清晰的使命和愿景，因而組織成員對于組織沒有根本上的認(rèn)同，也就形不成共同的理想和目標(biāo)［3］。這樣，不管是組織還是其成員，都無法達(dá)到一種道德上的至高境界，產(chǎn)生不了道德驅(qū)動的自律。即便大部分組織都形成了自律的道德動力，但僅靠觀念形態(tài)上的道德自律無法達(dá)到目的。希望工程的這種道德化自律也是外化成了較完善的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制才產(chǎn)生了良好效果。希望工程的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制建設(shè)涉及組織建設(shè)（監(jiān)察、監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)立）、基本原則的確立（如五透明、五不準(zhǔn)）、規(guī)章制度建設(shè)（《希望工程實施管理規(guī)則》、《希望工程監(jiān)察巡視員制度實施辦法》等20余項）、技術(shù)保障（如計算機(jī)管理信息系統(tǒng)）等多個方面［4］。此外，這種道德式自律還動員和借助了外部監(jiān)督資源，如此才讓“希望工程”成為自律的成功典范。

因此，如果要實現(xiàn)自律的可持續(xù)性與穩(wěn)定性，促進(jìn)第三部門的健康成長，加快我國公民社會的建設(shè)，那么必須把這種道德驅(qū)動的內(nèi)部自律轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫然男袠I(yè)自律，讓自律不僅僅是個別組織的內(nèi)部行為，而是整個非營利部門的集體行動。

（三）NPO行業(yè)自律集體行動的歷程

早在十幾年前，中國NPO業(yè)內(nèi)就開始對建立行業(yè)自律機(jī)制進(jìn)行了積極探索。發(fā)展至今，大致經(jīng)歷了三個階段：

第一階段：萌芽階段（1990－1995）

1990年，第一次中國民間基金會會議在河北承德召開，一共有14個基金會參加。1993年，第二次中國民間基金會會議在北京召開，這次有三十多個基金會和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)參加。1994年，中華基金會聯(lián)合會籌備委員會成立，由十多家全國性基金會聯(lián)合倡議，旨在推動交流合作和行業(yè)自律。1995年，中華基金會聯(lián)合會籌備委員會未能注冊，被責(zé)令停止活動［5］。

本階段的自律行動主要由基金會發(fā)起，通過會議的形式來討論和倡導(dǎo)，并初步成立了聯(lián)合會籌委會，初期的這些努力反映出我國NPO開展行業(yè)自律的美好愿望，但是由于國家管制的嚴(yán)格以及相關(guān)法律法規(guī)的不完善，導(dǎo)致本階段的自律行動以失敗收場，收效甚微，但毫無疑問啟動了我國NPO自律的進(jìn)程。

第二階段：初步發(fā)展階段（1998－2004）

1998年，中國基金會與NPO信息網(wǎng)亮相，這是由中華慈善總會和中國青基會等18家非營利組織聯(lián)合成立的互聯(lián)網(wǎng)虛擬組織，致力于推動NPO的信息交流和公信力建設(shè)。2001年，中國基金會與NPO信息網(wǎng)更名為NPO信息咨詢中心，并通過登記成為具有法人資格的實體組織。2002年，NPO信息咨詢中心在北京召開《中國NPO誠信國際研討會》。2003年，公布了《中國非營利組織（NPO）公信力標(biāo)準(zhǔn)》，數(shù)十名NPO負(fù)責(zé)人在上面簽名［5］。

在本階段，繼續(xù)由基金會擔(dān)任自律行動的倡導(dǎo)者，通過建立NPO信息咨詢中心和發(fā)布《中國非營利組織（NPO）公信力標(biāo)準(zhǔn)》，強(qiáng)調(diào)NPO的信息公開和公信力建設(shè)，以此作為實現(xiàn)NPO自律的途徑。本階段自律行動存在的一個主要問題是覆蓋面很窄，參與者有限，局限于基金會這一類非營利組織中，如同第一階段一樣，這只能算一種分類自律（industry self-regulation）而不是整個非營利部門的部門自律（sectoral self-regulation）。

第三階段：大規(guī)模集體行動階段（2005－現(xiàn)在）

2005年2月，由愛之橋服務(wù)社、歷道證券博物館等35家機(jī)構(gòu)聯(lián)合倡議，發(fā)起了民辦非企業(yè)單位自律與誠信建設(shè)活動，提出了關(guān)于遵守法律、加強(qiáng)行業(yè)自律以及信息披露等五條準(zhǔn)則。民政部亦把2005年定為民辦非企業(yè)單位自律與誠信建設(shè)活動年［6］。同年11月，中國青基會、中國扶貧基金會、愛德基金會和NPO信息咨詢中心聯(lián)合主辦中國NPO自律論壇并商討開展NPO自律行動。2006年1月，扶貧基金會、中國青基會、愛德基金會聯(lián)合發(fā)起中國NPO自律行動，成立了自律行動指導(dǎo)委員會，并指定NPO信息咨詢中心為執(zhí)行機(jī)構(gòu)。中國NPO自律行動遵循自愿、自律、自救的原則，旨在通過建立自律準(zhǔn)則，加強(qiáng)NPO行業(yè)的行為規(guī)范，提高社會公信力，促進(jìn)我國公益性NPO的健康發(fā)展［5］。2006年2月，民政部召開了全國民辦非企業(yè)單位自律與誠信建設(shè)活動年表彰會，授予相關(guān)組織和單位榮譽(yù)稱號，這是政府對民辦非企業(yè)單位自律與誠信建設(shè)活動的肯定，并建議2006年繼續(xù)深入開展這一活動。2007年，《中國公益性NPO自律準(zhǔn)則》初步定稿。2007年5月，國家民間組織管理局局長孫偉林在“公平發(fā)展與民主治理”的項目的簽約儀式上談到國家民間組織管理局一直在尋找一種合適的渠道，為民間組織提供更多服務(wù)，促進(jìn)民間組織的行業(yè)自律。然而，作為國家行政機(jī)構(gòu)，民管局顯然不合適直接來做這件事，在這樣的背景下，一個諸如民間組織聯(lián)合會之類的組織將應(yīng)運而生［7］。2008年1月，中國社會組織促進(jìn)會宣布成立，其宗旨包含推進(jìn)社會組織的自律與誠信，其首批會員包括一些聲望較好的基金會、民辦非企業(yè)和社會團(tuán)體、個人會員，以及全國十四五個省、自治區(qū)、直轄市早前成立的民間組織促進(jìn)會、聯(lián)合會等社會團(tuán)體。2008年4月，《中國公益性NPO自律準(zhǔn)則》正式發(fā)布推廣。《自律準(zhǔn)則》依據(jù)我國現(xiàn)有非營利組織的法律法規(guī)，借鑒了歐美、亞洲其他國家NPO的自律準(zhǔn)則和公信力標(biāo)準(zhǔn)，從使命、內(nèi)部治理、籌資、人員、項目、信息公開等九個方面制定了一百多個指標(biāo)條款，比較全面和嚴(yán)謹(jǐn)。2008年9月，在國家民間組織管理局的指導(dǎo)下，中國社會組織促進(jìn)會、南都公益基金會等數(shù)家基金會共同發(fā)起了首屆“中國非公募基金會發(fā)展論壇”。2009年7月，該論壇發(fā)布了《中國非公募基金會自律宣言》。2009年10月，中國非公募基金會高層參訪團(tuán)訪美時達(dá)成共識：基金會行業(yè)自律從信息公開開始，決定成立中國基金會中心［5］。2010年1月，在中國非營利組織自律行動指導(dǎo)委員會和中國非公募基金會發(fā)展論壇的共同推動之下，28家基金會通過認(rèn)真溝通，本著“行業(yè)自律、自治、自我規(guī)范、自我服務(wù)”的原則，同意共同發(fā)起“基金會中心”。同年7月，基金會中心正式成立，這是基金會行業(yè)自律進(jìn)程中的一個重大事件。

在這一階段的集體行動中，從基金會到民辦非企業(yè)都參與進(jìn)來，將前面階段的分類自律擴(kuò)展為整個非營利部門的部門級自律。同時，政府亦以積極的姿態(tài)參與NPO自律行動。NPO與政府就行業(yè)自律開展了友好合作，政府主要從政策方面來支持NPO行業(yè)自律，但是并沒有從資源或稅收方面來做出實質(zhì)性支持行動。本階段的自律行動延續(xù)了前面兩個階段的主要做法，自律的內(nèi)容還是關(guān)于信息公開、透明、公信力建設(shè)等，主要手段也是召開會議，成立集體行動聯(lián)合機(jī)構(gòu)，頒布行動準(zhǔn)則等。此階段的自律仍然是一種自愿性質(zhì)，即各非營利組織自行決定是否參與這種集體自律，且沒有制定相關(guān)的認(rèn)證機(jī)制以及信用評級機(jī)制來管理自律行動的參與者。一家NPO如果加入這些自律集體行動，它并不能獲得可見的特別收益，例如，蓋上一個統(tǒng)一的標(biāo)志性圖章作為正式認(rèn)可，或者獲得稅收上的優(yōu)惠，或者聲譽(yù)的提升以及更多的捐款。另一方面，NPO幾乎不存在參與成本，既沒有認(rèn)證費用，也沒有所謂的入會費，它只需在自律宣言上簽字或者聲明遵守該宣言。這種極不顯著的參與成本與收益，讓NPO缺乏參與自律集體行動的激勵，再加上執(zhí)行機(jī)構(gòu)并沒有制定相關(guān)的懲戒措施，甚至都不擁有實質(zhì)性執(zhí)行權(quán)力。所以，這種情境下的集體行動仍是一種不緊密的關(guān)系，有著天生的不穩(wěn)定性以及非強(qiáng)制性。解決這個問題的出路在于自律行動的制度化和規(guī)范化以及懲戒機(jī)制的建立。

考察我國NPO行業(yè)自律的發(fā)展歷程可以看出，自律準(zhǔn)則制定之后，伴隨著一個相當(dāng)緩慢的實施和執(zhí)行階段，而且關(guān)于自律的集體行動在起草階段比實施、執(zhí)行與擴(kuò)散階段更順利更成功。此時的自律主要聚焦于問責(zé)、透明，以及在面臨大眾質(zhì)疑與媒體關(guān)注的情形下提升整個部門的品質(zhì)，排除劣質(zhì)或不誠實的組織，讓自律成為政府及捐助者等利益相關(guān)者衡量非營利組織的一個標(biāo)準(zhǔn)。

四、NPO自律的集體行動范式及主要挑戰(zhàn)

（一）NPO自律：一個集體行動范式

在NPO自律動機(jī)與行動的背后，投射出一種集體行動的范式。在這種范式中，非營利組織形成各種各樣的機(jī)制去監(jiān)管自身。通過這種有效的自律集體行動不僅能夠幫助NPO實現(xiàn)關(guān)于責(zé)任性、透明性以及專業(yè)性等目標(biāo)，而且還可以提供信息上的好處，這將進(jìn)一步提高政府、資助者和其他參與者在自律行動上的基本一致性。

我國NPO自律首先發(fā)自于某一類型組織，例如基金會的行動，這構(gòu)成了我國NPO自律發(fā)展的第一階段，但這一階段以及第二階段的集體行動都是一種松散的聯(lián)盟性行動，非常有限的參與者通過自愿性協(xié)議達(dá)成行動準(zhǔn)則，這種自律方案不僅在規(guī)定上非常抽象，難于執(zhí)行，而且沒有任何機(jī)構(gòu)具有合法或足夠的權(quán)力去獎懲那些遵守或不遵守該準(zhǔn)則的組織。并且當(dāng)時的外部環(huán)境非常不成熟，也沒有與主要管制者——政府建立友好合作關(guān)系，因此第一階段的集體行動最后被政府取消，也是意料之事。但是，在自律的第三階段中，政府從制止到主動指引NPO自律行動，這是一個巨大的轉(zhuǎn)變。這表明政府開始轉(zhuǎn)變對NPO自律的態(tài)度，從開始時認(rèn)為自律是與政府管制相沖突的觀念變成了認(rèn)為自律是非營利部門實現(xiàn)自身健康發(fā)展的一個必要途徑的觀念。中國政府的這種轉(zhuǎn)變與印度政府對待其國內(nèi)志愿部門自律的轉(zhuǎn)變有些類似，印度政府同樣也是從忽視轉(zhuǎn)為支持。

在關(guān)于自律行動的階段性特征上，我國NPO自律始于某類組織（例如基金會）建立統(tǒng)一行為準(zhǔn)則的企圖，后來逐漸發(fā)展為建立包含著更嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的部門自律體系的努力，同時也從內(nèi)部自發(fā)性模式轉(zhuǎn)向集體行動模式。在這種發(fā)展過程中，出現(xiàn)了自律的多種混合形式。其中，制定標(biāo)準(zhǔn)以及行為準(zhǔn)則的方式更為普遍，還包括公共部門、私人和NPO共同合作建立全國性的數(shù)據(jù)銀行或內(nèi)部行動方案。但是，也存在著多重自律體系同時發(fā)展的問題，那么，這些體系在多大程度上能相互共存與補(bǔ)充，或者外部壓力（尤其是政府）是否能將整個非營利部門推向更高更聯(lián)合的全國性自律體系，這都是亟待解決的重要事項。

我國NPO自律模式的發(fā)展表明了自律將隨著非營利部門的發(fā)育成熟以及民主治理的完善而變化。在我國，相對于政府而言，非營利部門更為年幼與弱小。在此種情境下，自律的一個主要問題是國家管制具有優(yōu)先權(quán)，而這種管制在某種程度上對非營利部門的發(fā)展具有侵入性。現(xiàn)有的自律類型已逐漸向全國范圍擴(kuò)展，政府和資助者的涉入程度是很高的，因為國內(nèi)慈善事業(yè)的發(fā)育程度較低，另外自律和問責(zé)與民主治理的程度密切相關(guān)。對NPO自律的推動者來說，自律將聚焦于加強(qiáng)本部門的合法性，建立相關(guān)的制度、規(guī)范以及關(guān)系。

（二）NPO自律集體行動面臨的主要挑戰(zhàn)

我國非營利組織開展的種種自律行動都面臨著一些共同的障礙，這些障礙可能對NPO自律的集體行動來說是更難解決的問題。

第一，把各種準(zhǔn)則、宣言真正貫徹執(zhí)行的困難，不管是通過認(rèn)證、強(qiáng)制性執(zhí)行還是其他手段。這不僅僅是在怎樣去貫徹和強(qiáng)制執(zhí)行自律規(guī)范（也被稱為“對不可執(zhí)行之服從”（obedience to the unenforceable））中的負(fù)責(zé)問題［8］，也是使 NPO 自律跳出僅僅在行為準(zhǔn)則或類似文件上簽名這樣簡單而被動的程序的重大困難。

第二，關(guān)于在財務(wù)上保障自律行動可持續(xù)發(fā)展的問題。在歐洲和美國，已經(jīng)出現(xiàn)了這樣的情況，即由于自律執(zhí)行機(jī)構(gòu)或參與者在財務(wù)上的困難，導(dǎo)致自律行動難以為繼。特別是在那些參與自律與獲得政府好處（例如，稅收減免或者資金支持）這兩者之間缺乏聯(lián)系的情形下，各非營利組織可能更不愿意對自律行動做出實質(zhì)性貢獻(xiàn)。

第三，施加于同一組織的多重自律需求的重疊問題。例如，全國性的自律準(zhǔn)則或認(rèn)證，行業(yè)性（指某一具體類型，如基金會）的準(zhǔn)則或其他機(jī)制，某個協(xié)會的要求以及志愿網(wǎng)絡(luò)在國家或省級范圍上的自律倡議，等等，這些在內(nèi)容或范圍上存在交叉的種種自律方案，往往給同一個組織提出了不同的甚至存在沖突的要求，并且各方案的強(qiáng)制性以及標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置都存在很大的差異，這就給組織帶來了遵守或執(zhí)行上的困難。因為它不知道到底該遵守或執(zhí)行哪個方案，還是該遵守或執(zhí)行所有方案。事實上，正如前面已經(jīng)說過的那樣，有些行動準(zhǔn)則或倫理準(zhǔn)則本身就具有“難以執(zhí)行性”（unenforceable）。因此，這種多頭重復(fù)自律行動方案已成為一個亟待解決的問題，這對那些規(guī)模更小、范圍更為地方性以及財務(wù)更為窘迫的組織具有更大威脅性，它們會發(fā)現(xiàn)自己被迫去服從不同層面上的多重自律規(guī)范，以及來自捐贈者與政府的要求。

第四，在資助者需求、管制需求以及自律需求之間缺乏有效的協(xié)調(diào)。自律規(guī)范在擴(kuò)張的事實并不意味著資助者以及政府就會減少對NPO施加的監(jiān)督和控制。事實上，這種對立經(jīng)常存在。一方面NPO要應(yīng)付新的、多層面的、重復(fù)的且并非一致的各種自律規(guī)范，另一方面資助者和政府卻同時給它們增加了報告與管制的負(fù)擔(dān)。目前，在我國的非營利部門里，政府管制、資助者要求與自律機(jī)制之間，甚至都沒有關(guān)于如何達(dá)成這三者之間基本目標(biāo)的任何討論，更不用說達(dá)成基本一致的要求。

第五，搭便車也是NPO自律集體行動中的一個重要問題。對于那些不遵守或不執(zhí)行自律方案的組織，并沒有明確的制度規(guī)定可以將其排斥出局。當(dāng)絕大部分組織因遵守或執(zhí)行自律方案而導(dǎo)致了整個非營利部門聲譽(yù)以及公信力等的提高時，那些不遵守或不執(zhí)行的組織同樣可從中受益，可以不付出任何成本就獲得好的聲譽(yù)，獲得更多的捐款以及其他資源。NPO自律中搭便車問題的有效解決，有賴于獎懲機(jī)制的建立以及真正執(zhí)行。

五、結(jié)語

綜上，集體行動理論一方面揭示了非營利部門開展自律集體行動所面臨的固有障礙，尤其是那些認(rèn)為非營利部門更不合法或面臨極大壓力的情形。另一方面同樣也告訴我們良好的制度設(shè)計能夠緩和或解決這些挑戰(zhàn)［8］。例如，自律宣言之類全國性的自愿自律體系面臨著更大的信任挑戰(zhàn)，因為遵守與否是完全出于自愿且沒有監(jiān)督的。然而認(rèn)證認(rèn)可和信用機(jī)制能發(fā)揮更好的監(jiān)管效力，因為它有著更強(qiáng)硬的執(zhí)行力。

我國NPO自律的證據(jù)清晰地表明，集體行動范式在解釋自律的倡導(dǎo)、行動方案以及標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置等方面是一個重要的工具。但遵守總是更加困難，這不僅在我國如此，在亞洲的其他國家（例如印度、菲律賓和柬埔寨）等國亦如此。從我國及其他國家的經(jīng)驗來看，集體行動并不能徹底解決遵守（compliance）、實施（implementation）以及執(zhí)行（enforcement）等問題［9］。但是，非營利部門正為解決這些問題而努力，新的自律行動在不斷涌現(xiàn)，必將給我們帶來一個更高品質(zhì)與更值得信賴的部門。

［1］Mary K.Gugerty，Mark Sidel，Angela L.Bies.Introduction to Minisymposium：Nonprofit Self-Regulation in Comparative Perspective-Themes and Debates［J］.Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly，2010，（39）.

［2］王忠平.建立中國非營利組織的自律體系探討［J］.當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2008，（5）.

［3］龐娜.對非營利組織的社會公信力困境探析［J］.山東行政學(xué)院學(xué)報，2005，（6）.

［4］周志忍，陳慶云.道德驅(qū)動的自律和制度的自律——希望工程公共責(zé)任和監(jiān)督機(jī)制研究［J］.中國行政管理，2001，（3）.

［5］基金會中心簡訊第1期［EB/OL］.http：//www.foundationcenter.org.cn/guanli/worklist.html？type＝j(luò)xlieb.

［6］關(guān)于開展民辦非企業(yè)單位自律與誠信建設(shè)活動的倡議書［EB/OL］.http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/tzl/200711/20071100003936.shtml，2005-03-01.

［7］宋揚.中國民間組織促進(jìn)會橫空出世，我國NGO將有行業(yè)領(lǐng) 頭 羊［EB/OL］.http：//news.sohu.com/20071023/n252802644.shtml，2007-10-23.

［8］Mark Sidel.The Promise and Limits of Collective Action for Nonprofit Self-Regulation：Evidence from Asia［J］.Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly，2010，（39）.

［9］Mary K.Gugerty.The Emergence of Nonprofit Self-Regulation in Africa［J］.Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly，2010，（39）.

D523

A

1008－7168（2012）02－0072－06

10.3969/j.issn.1008-7168.2012.02.014

2011-08-12

陳超陽（1981－），女，湖南湘鄉(xiāng)人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士生。

王 篆］