試析賦權的合法性風險及其消解——基于公共服務市場化的視角

劉雨辰

（濟南大學，山東 濟南 250022）

試析賦權的合法性風險及其消解
——基于公共服務市場化的視角

劉雨辰

（濟南大學，山東 濟南 250022）

賦權是公共服務市場化改革的必然選擇。賦權的實現(xiàn)與政府合法性存在關聯(lián)，合理賦權有助于增強政府合法性；但是不當賦權也會帶來合法性風險，造成政府公共權力腐化，行政能力虛化，公共責任空化。為此，政府加強賦權管理，規(guī)范公共權力運行，提高戰(zhàn)略控制能力，厘清公共責任邊界，是規(guī)避合法性風險的理性選擇。

公共服務市場化；賦權；合法性風險

一、導語

20世紀80年代以來，公共服務市場化作為西方國家政府再造運動的重要內容之一，已經對發(fā)展中國家的政府改革產生了巨大的示范效應，并逐漸成為世界范圍內公共服務治理模式變革的基本取向。公共服務市場化的核心理念是在公共服務供給領域中，“引入市場機制，打破政府的壟斷地位，構建政府、私營部門、第三部門多維互動的公共服務新秩序，以實現(xiàn)三者之間的角色重新安排及功能互補”［1］（p.139）。為此，需要政府賦權市場，賦權社會，以便市場力量（企業(yè)）和社會力量（非營利組織、社區(qū)以及公民個人等第三部門）等多元主體能夠獲得參與公共服務供給的機會、渠道、資源和能力，形成與公共部門平等的伙伴關系，實現(xiàn)公共服務由政府、市場與社會合作治理的目標。

但是，在向市場和社會賦權的同時，也面臨著無法回避的現(xiàn)實難題。市場化并不是萬能良藥，包治百病，相反過度市場化也可能帶來各種新的困擾，誘致社會矛盾與民眾不滿，從而對政府的合法性形成沖擊，甚至危及政府的執(zhí)政?？梢哉f賦權既可以鞏固政府的合法性，同時也可能削弱政府的合法性。那么，賦權為什么會對政府合法性產生風險？會產生哪些風險？政府又該如何化解和消除這些風險？本文對此進行嘗試性回答。

（一）賦權的概念

賦權也被稱為增權或者充權，它是指“人們獲得開展活動、制定自己的議程以及改變事情的能力”［2］（p.37）。里夫金認為，賦權“可以被定義為創(chuàng)造機會和靈感，使那些沒有權力或影響力的人們，獲得技能、知識和信心來指導自己的生活”［3］。中國學者認為，賦權“就是指改變個體消費者自主結果的能力，也可以指改變被歧視弱勢群體社會地位的能力”［4］。換句話說，賦權的核心就是弱勢者需要賦權授能，使它們獲取資源、機會與能力，改變生存狀態(tài)。在公共服務中，賦權就是“政府主動賦予市場與社會組織等非政府部門相應的職能與資源，以獲得發(fā)展的動力與能力，實質是在要求政府在維護公共秩序、實現(xiàn)公共利益的前提下，將一部分執(zhí)行性工作和服務性工作分享出來，通過賦權方式讓渡 給 社 會 組 織 或 者 私 營 部 門”［5］（p.150）。由此看來，賦權是公共服務市場化的邏輯前提和理論來源。

（二）賦權：中國公共服務市場化的必然

計劃經濟時代，由于政府與私營部門、第三部門之間彼此擁有的信息、資源和權力不同，所以在現(xiàn)實中雙方地位不平等、非對稱，呈現(xiàn)出強弱對比鮮明的態(tài)勢。在這種強政府－弱市場或者強政府－弱社會的關系狀態(tài)下，公私之間難以形成平等伙伴，無法達到良性互動，公共部門與非公共部門缺乏合作的有效基礎。而市場化改革，顯然需要市場和社會的充分發(fā)育與成長。否則，難以打破計劃經濟時代政府單一壟斷公共服務供給的狀況，難以改變國家與社會、政府與市場的統(tǒng)治型關系，難以形成政府、市場、社會合作供給公共服務的治理格局，市場化改革也就無從談起。

為此，公共服務市場化改革就是政府要主動讓渡部分公共職能與權力，把轉移出來的職責讓市場和社會力量承擔。轉移職能的過程，就是賦權市場和社會的過程。通過賦權，私營部門、第三部門和社區(qū)、公民個人等多元行為主體能夠有機會、有渠道、有資源參與公共服務供給，并與公共部門一道建立良好的合作治理秩序，從而“實現(xiàn)政府以較少的資源與較低的成本來實現(xiàn)提供數(shù)量更多、質量更高的公共服務的目的”［6］，這正是公共服務市場化的初衷?？梢?，賦權市場和社會，是公共服務市場化改革的必由之路和理性選擇。

二、賦權與合法性的關聯(lián)

《布萊克維爾政治學百科全書》認為，合法性“這一概念意指某個政權、政權的代表及其命令在某些方面是合法的。它是一種特性，這種特性不是來自正式的法律或法令，而是來自有關規(guī)范所判定的、下屬據以給予積極支持的社會認可和適當性”［8］（p.439）。換句話說，合法性意味著民眾對政府治權的認同和自覺服從。一般而言，合法性是統(tǒng)治秩序穩(wěn)定的基因，一種政治秩序乃至社會秩序之所以能夠持久，關鍵在于其自身的存在具有合法性。有學者認為，“在某種情況下，失去合法性對一個政權來說，具有產生生存危機的后果”［9］（p.262）。一旦出現(xiàn)合法性危機，那么政府就會陷入生存困境。因此，政府合法性是維持政府有效執(zhí)政的政治與法理基礎，合法性要求政府確保其代表和維護公共利益，并且依照已有法制框架規(guī)范運行，來增強社會的認同與服從。就賦權而言，它與政府合法性之間存在著因果關聯(lián)，這種邏輯關系體現(xiàn)在以下兩個方面：

第一，賦權可以發(fā)揮積極功能，增強政府的合法性。如前所述，在賦權條件下，公共部門與市場、社會力量共同協(xié)商，平等對話，相互合作，共同提供公共產品和服務，具有積極的正向功能：一方面，創(chuàng)造了更具資質的合作對象和更有利的合作條件，政府與市場、社會在賦權互動中形成良性的公私伙伴關系，有助于提高對合作治理合法性的認同；另一方面，也給中國公共服務供給帶來了活力，有效地滿足了市場需求，降低了政府運行成本，提高了公共服務質量，擴大了非政府行為主體的生存空間，推動了社會和諧持續(xù)發(fā)展。賦權所帶來的經濟和社會收益，會同時擴展到政治領域，因為政府通過賦權市場和社會，滿足了社會成員的公共服務需求，實現(xiàn)了社會福利最大化，并通過選舉獲得了社會成員持續(xù)的“權力讓渡”與支持，從而獲得合法性，鞏固執(zhí)政地位，使公共治理的有效性得到增強。

第二，賦權也可以發(fā)揮消極作用，損害政府的合法性。在向市場和社會賦權的過程中，錯綜復雜的人為因素、組織因素、政治因素以及社會因素，在實施過程中可能會存在操作差別，以致出現(xiàn)賦權不當。不當賦權大致有兩種情況：第一種情況是賦權不足。這種情況與計劃經濟時代相似，市場和社會沒有獲得政府有效和充分賦權，而導致市場和社會發(fā)育不足，無法完成合作供給公共服務的任務，致使政府繼續(xù)壟斷公共服務供給，公共服務數(shù)量與質量也無法滿足公眾需求，民生質量得不到改善。因而民眾對政府執(zhí)政能力產生質疑，不認同、不支持政府，不服從政府的命令，甚至向政府抗議示威，從而使政府的合法性受到沖擊。第二種情況是賦權過度。所謂賦權過度，就是政府向市場和社會過多地授權增能，甚至把公共權力向市場和社會不當分享，形成對市場和社會的過度依賴，從而導致治理秩序混亂［6］（pp.161－161）。一是將不可分享的權力分享。例如將直接關系到公共利益、公民基本權利、主權和國家暴力行使等應當由政府壟斷的權力，在缺乏法定依據、程序或足夠謹慎措施的情況下，授予了非政府的合作者。二是將決策權力分享。把政府部門的核心決策權力，授予非政府的合作者，將公共權力注水，從而稀釋了公共權力的權威性。三是將權力與缺乏資質的合作者分享。當政府與沒有資源和能力的存在重大資質瑕疵的合作者分享權力時，僅僅是以外部合作者的無能力替代了自身的無能力。四是將權力與存在利益沖突的合作者分享。公共權力代表和維護的是國家利益和公共利益，在賦權中政府要避免合作者的行為直接對于其自身利益或關聯(lián)利益帶來影響。例如，避免合作者獲得管制和評估其關聯(lián)企業(yè)的權力，等等。當這種不利情況出現(xiàn)時，將無限增大監(jiān)督合作者的成本。因此，過度賦權與賦權不足一樣，同樣會對政府造成合法性損害，使政府陷入執(zhí)政危機。

三、不當賦權的合法性風險

在公共服務市場化語境中，賦權如果不合理，就可能會衍生一系列的問題，使政府面臨合法性風險。這些風險具體表現(xiàn)在以下三個方面：

第一，公共權力腐化。賦權市場和社會的過程中涉及利益格局的重塑，市場化改革中的不當賦權，存在著公共權力腐化的誘因，往往存在部分官員把公 共 權 力 私 用 自 肥 的 現(xiàn) 象［6］（pp.140－141）。一是以市場化為名，將服務外包給存在各種關聯(lián)利益的市場企業(yè)或組織。二是操縱市場化的招標過程，排斥競爭，不認真監(jiān)督合同的履行，以贏得來自中標者的各種直接和間接的利益反饋。三是不正當?shù)亟o予合作者各種公共權力，并分享權力市場化的收入；采取虛假市場化的方式，繼續(xù)對企業(yè)化后的服務單位進行事實上的行政領導，分享商業(yè)利益。四是在不合適的職能領域，以不適當?shù)姆绞綄⒎胀獍o不具備合作能力的合同商，謀取個人或小集團的利益。五是通過市場化將國家資產、資源和投資不正當?shù)剞D移到官員個人、家屬或私人部門的賬戶。六是官員在任期內或任期結束后的一定期間內，在合作者企業(yè)或其關聯(lián)企業(yè)內擔任職務，或者獲得股權或紅利等形式的收入。這些官員利用權力尋租的行為，必然損害政府的形象，使政府喪失公信力。

第二，行政能力虛化。過度賦權將政府直接的服務能力，包括人才、設施、知識、技能和管理體系，部分地轉移到政府直接控制的組織之外，使政府的公共權力受到市場和社會的侵蝕，以致權力邊界收縮，形成外部依賴。當然這不是相互依賴，而是一種不對稱依賴，當這種不對稱依賴發(fā)展到高度水平時，就可以被稱為“政府空心化”。政府空心化給公共利益的實現(xiàn)帶來一系列障礙：首先，過度賦權形成市場對政府的不對稱權力，降低了政府的談判能力。使政府提供公共服務的能力嚴重受制于外部服務者的組織利益與戰(zhàn)略。當服務提供具有剛性需求時，則政府的控制能力愈低，難以對合作者施加有效影響。其次，過度賦權導致政府公共管理能力下降。由于政府缺乏對服務生產過程的了解，缺乏相應的管理人才和經驗，使得政府對于合作者的監(jiān)管削弱，難以迅速有效地實現(xiàn)政策意圖。另外，由于缺乏直接有效的管制能力，政府在借用外部工具的情況下，可能無法迅速調動和協(xié)調資源，形成快速應變和實施的能力，而征用等方式只有在特殊和危機的情況下才能使用，并且會造成較大的補償成本。行政能力的下降與虛弱，必然直接影響政府的行政效能，同時也會弱化政府繼續(xù)執(zhí)政的有效基礎。

第三，公共責任空化。政府把公共服務職能以簡單、不負責任的方式向市場和社會讓渡，放棄對賦權合作者的權力行使的監(jiān)督和控制，那么這將會帶來一系列問題：首先，如果放任市場，就會出現(xiàn)市場失靈，“過大的國家會壓制企業(yè)和積極性，過大的市場則會壓制同情心和合作精神”［10］。因此，當私營部門由于自利而導致公共服務質量下降時，政府的監(jiān)督和控制、懲罰機制都應該體現(xiàn)它們的功能。其次，如果第三部門在供給公共服務的過程中出現(xiàn)生存困難，就會出現(xiàn)志愿失靈，影響供給公共服務的積極性，造成公共服務短缺。再者，市場和社會的力量有可能會因為逐利而缺乏自律，往往利用政府的賦權而謀取單邊利益。最后，在賦權條件下，作為外部合作者的企業(yè)不可避免會試圖對服務的價值鏈進行市場化改造，但這可能帶來“挑肥揀瘦”的選擇性策略，損害公共服務的公平性。例如公共服務供給出現(xiàn)向高支付能力人群傾斜的傾向，在低收入人群中則出現(xiàn)供給不足、質量下降或者更多的供給時段限制。上述這些情況都需要政府積極承擔公共責任，充分發(fā)揮引導、保障、服務和監(jiān)管功能，保證公共服務供給的有效性、充分性與公平性。賦權讓渡的僅僅是公共服務的生產權，而不是公共服務的保障權和監(jiān)管權。如果政府忽視了自身的公共責任，對部分公共職能一放了之，監(jiān)督與控制出現(xiàn)缺位，就會監(jiān)管不力，使公共責任流于空化，從而會損害政府的威信，削弱公眾對政府的信任，造成政府公信力不足，導致政府的合法性缺乏。

四、合法性風險的消解路徑

賦權市場和社會，存在收益和風險同時并存的現(xiàn)實，這就對政府提出了嚴峻挑戰(zhàn)：一方面要獲取賦權收益，增強自身合法性，同時還要降低賦權成本，防止合法性遭到損害。這看似兩難，但是，“合法性不是生來就有的，對政府和法律的情感也不是憑空產生的。要在人民對某政權‘具有相當時期的經驗’之后，受了它的訓練，從它得到‘象征性獎賞’之后，該政權才能取得合法性?？傊?，合法性必須是掙得的”［11］（p.144）。為了實現(xiàn)賦權收益最大化，成本最小化，政府應該對賦權進行戰(zhàn)略控制管理。在權力規(guī)范、責任界定和強化能力等方面進行系統(tǒng)性地改進，預防不當賦權，才能“掙得”合法性。

第一，規(guī)范公共權力運作。首先，要建設陽光政府，做到信息透明，自覺把權力運作置于社會監(jiān)督之下，關閉權力尋租的窗口，杜絕暗箱操作，防止幕后交易；其次，要反對商業(yè)賄賂，對于違規(guī)違法者進行報復性懲罰，增大違法賦權成本；再次，定期對公共部門的權力運作進行檢查，查出問題立即整改，減少問題賦權的實質傷害；另外，把公共權力運作置于合作治理的框架中，以多元治理主體共同對公共權力進行規(guī)范和監(jiān)督，防止政府被特定利益集團“俘獲”?？傊?，政府加強規(guī)范權力運行，做到合理賦權是增強合法性認同的重要基礎。

第二，強化戰(zhàn)略控制能力?？梢砸M企業(yè)戰(zhàn)略控制的理念，實施合理的賦權管理，預防風險發(fā)生，提高賦權的質量，降低合法性成本。政府在實施賦權前，需要認真研究權力運行所面臨的合理與不合理的約束與限制，以及在賦權后實際的權力分享和責任分擔，據此設計過程控制的方案。方案要堅持透明、平等、公民或利益相關者的參與、程序法定等原則。在賦權過程中，政府要預防由于合作無序性而形成的合法化漏洞，需要在合作領域擴展的次序、深化的速度以及對外依賴的程度上進行宏觀評估與控制，杜絕迅速的和跳躍式的公私合作，以減少制度配套的困難；政府可以通過實施有管理的競爭，保持部分的直接服務提供能力，避免完全的對外依賴。完成賦權后，政府也要對賦權的績效定期進行獨立評估，針對發(fā)現(xiàn)的問題及時進行自我修復，增強糾偏能力。

第三，厘清公共責任邊界。在賦權語境下，公共行政的責任是著力界定政府、市場和社會的責任歸屬的轉化與分擔，借鑒吸收、細化完善市場賦權和社會賦權的配套制度。在技術層面上，強化問責制實施，建立懲罰機制，防止出現(xiàn)賦權管理的灰色地帶。在公共服務合同中可以要求合作者對其服務的實際提供效果負經濟責任，并承擔在實施委托行為中造成的損害賠償義務。當這種賠償不能兌現(xiàn)或者受害人追訴行政責任時，政府仍將負責。只有進行風險分擔，才能確保問責制的總體平衡和維持。另外，公共責任還要求政府在行政過程中注重公平正義，做到效率與公平的統(tǒng)一。“政府行政效率的追求應該是在服務于社會公平和正義的前提下的追求。”［12］（p.453）這是后現(xiàn)代公共服務對政府行政價值的重塑，也是必須要堅持的基本責任。

五、結語

政府向市場和社會賦權，已成為中國公共服務改革的基本邏輯。賦權市場和社會，除了極大地激發(fā)公共服務的供給活力，提高公共服務的質量之外，還鞏固了政府在民眾中的聲望，樹立了良好形象，公共利益得到了有效實現(xiàn)和維護，政府的合法性得到增強。但在政府獲得市場化收益的過程中，不恰當賦權與不合理賦權也在現(xiàn)實中時有發(fā)生，二者都可能對政府的合法性產生沖擊。

需要指出的是，如果因為這種擔擾而放棄向市場和社會賦權，那么這就是因噎廢食的不明智做法。合理而恰當?shù)馁x權是政府公共服務市場化改革的理性選擇，只要政府在賦權過程中堅持依法行政、民主行政和責任行政，實施戰(zhàn)略控制管理，就會避免或者減少不當賦權，把不當賦權的風險與改革成本降低到最小。當然，如何在動態(tài)中監(jiān)測賦權的合理性，評估賦權的績效，這需要建立科學可操作的模型，也是日后有待于進一步研究的課題。

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D63

A

1008－7168（2012）02－0068－04

10.3969/j.issn.1008-7168.2012.02.013

2011-11-08

山東省高等學校優(yōu)秀青年教師國內訪問學者計劃資助。

劉雨辰（1972－），男，山東蒼山人，濟南大學政治與公共管理學院講師。

楊 ?。?/p>