農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民土地權(quán)益流失及對(duì)策

張燕梅

（福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 福州 350007）

1 農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵

農(nóng)地的使用權(quán)是指對(duì)農(nóng)地使用的權(quán)利，這種使用的權(quán)利不能超越法律或政策所規(guī)定的農(nóng)地使用屬性。從土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)際情況看，可以區(qū)分為廣義的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和狹義的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。廣義的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是指隨著使用權(quán)利的流轉(zhuǎn)，農(nóng)地的功能也同時(shí)流轉(zhuǎn)，它既包括土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)，即所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，也包括土地功能的流轉(zhuǎn)，如農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地。狹義的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)則是指在不改變農(nóng)地使用性質(zhì)的前提下，農(nóng)地使用權(quán)由一主體轉(zhuǎn)向另一主體［1］。土地流轉(zhuǎn)事實(shí)上是進(jìn)行制度改進(jìn)以獲取更多利益的過程，是指土地作為一種生產(chǎn)要素在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者之間流動(dòng)，從而達(dá)到土地資源優(yōu)化配置的過程，在此過程中必然會(huì)創(chuàng)造出比無流轉(zhuǎn)更多的價(jià)值。

我國農(nóng)村土地資源配置的最大問題是農(nóng)戶戶均擁有的土地面積過于狹小、分散、細(xì)碎。隨著農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，耕地荒廢現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成土地資源的浪費(fèi)。而通過土地流轉(zhuǎn)重新將拋荒的土地集中連片，配置給其他農(nóng)戶并隨之及時(shí)投入生產(chǎn)，或者由村集體統(tǒng)一整治后進(jìn)行投標(biāo)承包，將其配置給集體組織以外的專業(yè)大戶和進(jìn)入農(nóng)業(yè)從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的工商企業(yè)，可避免土地資源的浪費(fèi)，在總體上提高土地資源的配置效率。

近年來，各地通過轉(zhuǎn)包、出租、拍賣、抵押、股份合作等多種形式促進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，目的在于積極探索、放活農(nóng)村土地使用權(quán)的途徑，吸引了一批愿意擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)民或企業(yè)來農(nóng)村土地經(jīng)營，這一方面優(yōu)化配置了農(nóng)村土地和其他社會(huì)資源，另一方面又提高了農(nóng)民收入和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效益［2］。

2 農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民土地權(quán)益流失的問題與原因

2．1 農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐存在的問題

土地流轉(zhuǎn)的成效是巨大的，它在一定程度上解決了耕地拋荒問題，提高了土地利用率、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益和農(nóng)業(yè)的經(jīng)營管理水平，一方面滿足了土地適度規(guī)模經(jīng)營的需要，另一方面也增加了就業(yè)崗位進(jìn)而解決就業(yè)問題。但土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐中也存在一些不容忽視的問題［2］。（1）農(nóng)民集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益分配，目前各地的做法不盡一致，損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，尤其是農(nóng)用地向非農(nóng)用地流轉(zhuǎn)時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織往往以種種名義，將農(nóng)民集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益截留，農(nóng)民意識(shí)到自己的利益受損就會(huì)引發(fā)矛盾［3］。一些地方政府及其官員為了追求政績，追求高速度，急功近利，以犧牲土地侵害農(nóng)民利益的極端做法降低經(jīng)濟(jì)增長的成本。（2）隨著我國經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，房地產(chǎn)行業(yè)也日益繁榮，加上城市化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村集體所有制土地也受到人們的質(zhì)疑，存在著正在向非農(nóng)化形式轉(zhuǎn)變的可能性［4］。在這種轉(zhuǎn)變的過程中，農(nóng)民作為土地使用權(quán)的所有者，并未全部都因?yàn)檗D(zhuǎn)讓農(nóng)地使用權(quán)而富裕起來。實(shí)際上在房地產(chǎn)業(yè)的財(cái)富分配中，經(jīng)常會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)移支付，農(nóng)民并未按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律參與財(cái)富分配，投機(jī)分子從中謀取利潤，從而導(dǎo)致土地收益從農(nóng)民手中流出［5］。

2．2 導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益流失的原因

一是集體土地產(chǎn)權(quán)先天缺陷。從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，中國農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸屬是虛擬的，盡管《憲法》、《土地管理法》等重要法律文件中都明確的規(guī)定，農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，但這里的 “集體”卻是一個(gè)模糊的概念。二是法律和制度困境。由于現(xiàn)行農(nóng)地的使用權(quán)制度不完善和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全導(dǎo)致農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性不高，再加上一直以來戶籍制度存在著很多的缺陷、農(nóng)村社會(huì)保障體制的缺位以及地方政府角色的錯(cuò)位，農(nóng)民的土地權(quán)益經(jīng)常受到損害。三是農(nóng)民自身?xiàng)l件限制。由于農(nóng)民長期受農(nóng)村傳統(tǒng)思想的影響，即便從其他行業(yè)可以獲得一定的收入，也有部分農(nóng)民仍不愿放棄承包土地的經(jīng)營權(quán)，把土地看成了命根子，這種觀念在一定程度上阻礙了土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程，這非常不利于發(fā)展農(nóng)民組織。農(nóng)民缺少利用法律保護(hù)自身權(quán)力的能力，當(dāng)前我國農(nóng)民維權(quán)陷入困境，同時(shí)由于中國農(nóng)民組織運(yùn)行機(jī)制存在著一些問題，這導(dǎo)致我國農(nóng)民組織發(fā)展進(jìn)程緩慢。

3 農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的政策建議

3．1 明確土地產(chǎn)權(quán)

全面保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的源頭在于產(chǎn)權(quán)的規(guī)范界定上，只有產(chǎn)權(quán)清晰才能推進(jìn)制度全面深入。如果產(chǎn)權(quán)是清晰界定的，則可以解決土地產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制問題，有利于形成農(nóng)民對(duì)土地的穩(wěn)定預(yù)期，從而產(chǎn)生農(nóng)民對(duì)土地的投入激勵(lì)和積累激勵(lì)，將極大地提高農(nóng)民保護(hù)耕地的自覺性和增加土地投入、擴(kuò)大再生產(chǎn)的積極性。因此，農(nóng)地制度首先要界定和明確邊界：一是在集體所有制的前提下明確界定所有權(quán)邊界，規(guī)范所有者職能；二是明確使用權(quán)的職能以及邊界，使農(nóng)地使用權(quán)具有更大的靈活性，發(fā)揮激勵(lì)作用。再嚴(yán)格界定使用權(quán)，只有土地使用權(quán)得到保證，土地的收益和處分權(quán)才能落實(shí)，承包權(quán)的財(cái)產(chǎn)性質(zhì)才會(huì)穩(wěn)定。因此，推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)決落實(shí)土地承包期30年不變的政策，杜絕隨意侵犯農(nóng)戶承包權(quán)的行為，并在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，以法律的形式明確宣布農(nóng)地承包的長期化，把集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包權(quán)的收益更好地兼顧起來。

3．2 找準(zhǔn)政府定位

在解決 “三農(nóng)”問題中政府負(fù)有重要的責(zé)任，關(guān)鍵是要對(duì)政府的角色進(jìn)行重新定位，應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受侵犯的職責(zé)。必須從根本上改革現(xiàn)有的財(cái)稅體制和政績考核等相關(guān)制度，使政府向公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變，讓市場在資源配置中充分發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。施蒂格勒的研究發(fā)現(xiàn)，管制對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)的危害挺大的，政府應(yīng)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中充當(dāng)引導(dǎo)員、服務(wù)員和組織者。政府不能與處于弱勢地位的農(nóng)民進(jìn)行博弈，政府重在管理，雖然必要干預(yù)是需要的，但更多的職能應(yīng)該回歸管理服務(wù)作用?！皽刂菽Ｊ健?、“蘇南模式”、“珠江三角洲模式”等這些服務(wù)性政府的成功案例體現(xiàn)了好的產(chǎn)權(quán)制度、法律制度以及流轉(zhuǎn)市場的建立與完善都離不開政府執(zhí)政能力的提高，離不開政府職能的轉(zhuǎn)型，更離不開政府管制向服務(wù)公民的意識(shí)轉(zhuǎn)型。要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能：一方面必須建立新的政績評(píng)價(jià)制度，努力實(shí)行政府工作目標(biāo)與群眾預(yù)期目標(biāo)一致，建立政府職權(quán)、責(zé)任和財(cái)政預(yù)算相匹配的工作體制。另一方面政府職能轉(zhuǎn)變的方向要從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，要想使我國農(nóng)村脫貧致富，政府就必須改變以往計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的管理方式，用市場經(jīng)濟(jì)的思維來處理農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題。

3．3 完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制

要想更好地保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，必須建立真正有效的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制 國家要從宏觀上來完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制：一是要加大農(nóng)民對(duì)土地的使用力度；二是要允許各區(qū)域根據(jù)因地制宜的原則，創(chuàng)造多種多樣的土地流轉(zhuǎn)的形式；三是要完善土地使用權(quán)市場，形成一種公開、透明的市場；四是要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，有關(guān)部門要控制、監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)市場和土地交易活動(dòng)，禁止投機(jī)分子倒賣耕地牟取利益，要做到有法可依、違法必究。為了防止地方政府濫用職權(quán)變賣土地，必須要堅(jiān)持民主集中制，明確表決機(jī)制的作用，農(nóng)民有權(quán)收回自己的地權(quán)利益，按照市場原則交易，保證農(nóng)民獲得合理的補(bǔ)償，不至于其權(quán)利被剝奪［6］。在土地流轉(zhuǎn)方式上，要充分尊重農(nóng)民意愿，結(jié)合實(shí)際情況，創(chuàng)新完善流轉(zhuǎn)方式。

4 結(jié)語

農(nóng)民的土地權(quán)益保護(hù)關(guān)乎農(nóng)民切身利益，不僅直接影響到農(nóng)民的農(nóng)業(yè)積極性，也影響到農(nóng)地資源的配置和農(nóng)民對(duì)農(nóng)地的生產(chǎn)投入等。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，土地作為重要的資源必然要重新配置，適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。資源重新配置就打破原有的利益格局，要用新的制度規(guī)范新的利益格局 我們應(yīng)該要在保障農(nóng)民土地權(quán)益的基本前提下來創(chuàng)新農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這要求不脫離中國國情，將公平和效率兼顧，甚至在經(jīng)濟(jì)落后的地方更多關(guān)注社會(huì)公平，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)增長。

［1］朱光．規(guī)范流轉(zhuǎn)機(jī)制確保農(nóng)民權(quán)益——關(guān)于農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的探索 ［J］．桂海論叢，2005，21（1）：74－77．

［2］吳戰(zhàn)勇 ．農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制淺析 ［J］．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2009（6）：58－59．

［3］趙利兵，王東杰．農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題淺析 ［J］．懷化學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，27 （12）：25－27．

［4］鄧慧．利用貝克爾模型分析農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益分配問題 ［J］．安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2008，36（11）：4745－4746，4772．

［5］韓慶華，鄧慧．利益集團(tuán)視角下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題分析——一個(gè)貝克爾模型的應(yīng)用 ［J］．經(jīng)濟(jì)研究參考，2008（39）：51－55．

［6］鄭安文 ．現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地制度中存在的主要問題及對(duì)策 ［J］．成都教育學(xué)院學(xué)報(bào)，2004，18（9）：34－35．