黨代表的作用有多大
——深圳市黨代表任期制的探索與思考

陳家喜 肖嘉睿

黨代表的作用有多大
——深圳市黨代表任期制的探索與思考

陳家喜 肖嘉睿

黨代表是民主集中制下黨內(nèi)民主的實(shí)踐者和推動者。作為近年來黨內(nèi)民主的重要探索，黨代表任期制的推行有助于實(shí)現(xiàn)代表履職機(jī)制的常態(tài)化，進(jìn)而擴(kuò)大黨代表和黨員對于黨內(nèi)事務(wù)的參與度。從深圳黨代表任期制的探索實(shí)踐來看，黨代表的履職功能得到了拓展，實(shí)現(xiàn)了從民主參與到民生關(guān)注，從黨內(nèi)事務(wù)到黨外民情的轉(zhuǎn)換。這一拓展有助于探索新形勢下黨代表的功能領(lǐng)域和履職空間。

一、民主集中制原則下的黨代表

民主集中制既是中國共產(chǎn)黨的組織原則，也是黨的民主原則。作為組織原則，民主集中制強(qiáng)調(diào)四個(gè)“服從”：個(gè)人服從組織、少數(shù)服從多數(shù)、下級組織服從上級組織、全黨各個(gè)組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會，其中最重要的是堅(jiān)持全黨服從中央。作為民主原則，民主集中制注重民主與集中的辯證平衡關(guān)系，強(qiáng)調(diào)民主基礎(chǔ)上的集中與集中指導(dǎo)下的民主。黨的十七屆四中全會提出，在堅(jiān)持民主集中制的原則基礎(chǔ)上推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)，發(fā)揮黨組織和黨員的積極性、主導(dǎo)性和創(chuàng)造性。

在民主集中制的組織原則指導(dǎo)下，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)選舉實(shí)行直接選舉與間接選舉相結(jié)合，并以間接選舉為主的制度。除了基層黨組織實(shí)行直接選舉之外（擁有500名以上黨員的基層組織也可以實(shí)行間接選舉），中央和地方各級黨委均實(shí)行間接選舉。這就意味著，普通黨員所擁有的質(zhì)詢權(quán)、表決權(quán)、評議權(quán)、監(jiān)督權(quán)、罷免權(quán)等項(xiàng)權(quán)利，只能在基層組織層面行使；對于地方黨委以及更高級別黨內(nèi)事務(wù)的參與，則只能借助于各級黨代表得以實(shí)現(xiàn)。黨代表是連接黨組織與黨員的橋梁和紐帶，發(fā)揮著“上情下達(dá)”和“下情上達(dá)”的作用，同時(shí)，黨代表是代表黨員參與黨內(nèi)事務(wù)，表達(dá)意見訴求的代言人，是代表黨員行使民主權(quán)利的重要主體。在這一意義上，黨代表無疑是黨內(nèi)民主的中樞，其功能發(fā)揮狀況決定著黨內(nèi)民主的水平。

然而，作為黨代表功能發(fā)揮主要平臺——各級黨代會，普遍存在周期長、人數(shù)多、會期短的特性，從而制約了黨代表作用的發(fā)揮。按照現(xiàn)有的黨內(nèi)選舉法規(guī)，中央和地方各級黨委每5年進(jìn)行1次換屆選舉，每次會期大都在7天之內(nèi)。并且各級黨代表的人數(shù)往往偏多，黨的全國代表大會代表人數(shù)往往在2000名左右，省級400～800名，地市級300～500名，縣級200～400名。在這一制度設(shè)計(jì)下，黨代表在黨代會期間的權(quán)利行使受到較大限制，黨代表的作用常常被描述為“大會舉舉手，五年沒事干”，由此也制約了黨內(nèi)民主的發(fā)展?fàn)顩r。當(dāng)前黨內(nèi)出現(xiàn)的很多問題，如領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過于集中、決策不透明、干部任用腐敗等現(xiàn)象，一定程度上都與黨代表的作用發(fā)揮不暢有著關(guān)聯(lián)。而黨代表履職機(jī)制經(jīng)常性的問題，在黨的十七大召開之前并沒有相關(guān)的制度規(guī)定。

2007年召開的黨的十七大，對于黨內(nèi)民主做出重要部署，其中舉措之一就是“完善黨的代表大會制度，實(shí)行黨的代表大會代表任期制，選擇一些縣(市、區(qū))試行黨代表大會常任制”。隨后，2008年中央頒布《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》，對任期制內(nèi)容和黨代表功能做出明確規(guī)定，強(qiáng)調(diào)“代表在黨代表大會召開和閉會期間”，均“享有代表資格、行使代表權(quán)利、履行代表職責(zé)，發(fā)揮代表作用”。2010年黨的十七屆四中全會進(jìn)一步明確了黨代表任期制下的代表活動的領(lǐng)域和范圍，包括建立健全代表參與重大決策、參加重要干部推薦和民主評議、列席黨委有關(guān)會議、聯(lián)系黨員群眾等制度和辦法，做好代表聯(lián)絡(luò)工作，保障代表充分行使各項(xiàng)權(quán)利，充分反映黨員意見和建議。這一做法可以看成是以強(qiáng)化黨代表作用來提升黨內(nèi)民主的重要舉措。在這一精神主導(dǎo)下，全國許多地方如四川、浙江、廣東相繼開展或者進(jìn)一步深化了黨代表任期制的試點(diǎn)。

二、工作室的創(chuàng)設(shè)與代表履職的經(jīng)常化

作為落實(shí)中央精神的實(shí)踐之一，深圳市于2010年頒布《中國共產(chǎn)黨深圳市代表大會代表進(jìn)社區(qū)聯(lián)系群眾暫行辦法》，通過設(shè)立黨代表工作室以及黨員進(jìn)社區(qū)的活動，全面推開黨代表任期制的試點(diǎn)。深圳市以設(shè)立社區(qū)黨代表工作室為依托，將全市黨代表投送到社區(qū)，使其在聯(lián)系基層黨員群眾中實(shí)現(xiàn)履職機(jī)制的經(jīng)?；?。深圳在全市633個(gè)社區(qū)設(shè)立了社區(qū)黨代表工作室，464名市黨代表進(jìn)入工作室聯(lián)系黨員群眾。這些工作室大多統(tǒng)籌利用社區(qū)黨組織辦公場所、黨員管理服務(wù)中心、黨員活動室、黨員會客廳等場地，解決工作室的辦公場所。同時(shí)，深圳市還在市律師協(xié)會、福永商會、寶龍工業(yè)區(qū)等行業(yè)協(xié)會和大工業(yè)區(qū)以及寶安區(qū)教育局、城管局、衛(wèi)生局等機(jī)關(guān)單位建立黨代表工作室，加強(qiáng)部分領(lǐng)域、行業(yè)和單位的黨代表與黨員群眾之間的聯(lián)系，編織一張縱橫交錯、全面覆蓋的黨代表工作室覆蓋網(wǎng)。

深圳市黨代表任期制主要通過黨代表工作室來實(shí)現(xiàn)黨代表在基層社會的功能落實(shí)和行使。深圳市先后制定了《黨代表工作室工作制度》、《黨代表接待黨員群眾工作流程》、《黨代表工作室聯(lián)絡(luò)員工作職責(zé)》等制度，將整個(gè)工作過程細(xì)化為收集、受理、辦理、答復(fù)、反饋、評議、歸檔等緊密銜接、環(huán)環(huán)相扣的7個(gè)工作步驟，確保黨代表工作室收集到的社情民意能夠及時(shí)、準(zhǔn)確、高效、規(guī)范地辦理，而且明確賦予了黨代表工作室在辦理過程中信息采集、轉(zhuǎn)辦分辦、反饋跟蹤的作用。全市各黨代表工作室統(tǒng)一使用市委組織部設(shè)計(jì)的《黨代表社情民意登記表》和《黨代表反映黨員群眾意見建議辦理情況跟蹤明細(xì)帳》，對群眾反映的意見問題及辦理跟蹤情況全部記錄在案，全程跟蹤監(jiān)督。

此外，深圳市各個(gè)區(qū)還針對黨代表多數(shù)為領(lǐng)導(dǎo)干部、平時(shí)業(yè)務(wù)工作繁忙的實(shí)際，通過統(tǒng)一選聘，為每個(gè)社區(qū)黨代表工作室配備1名專（兼）職聯(lián)絡(luò)員。在黨代表開展進(jìn)社區(qū)活動期間，聯(lián)絡(luò)員負(fù)責(zé)工作聯(lián)絡(luò)、資料整理等工作，為黨代表聯(lián)系服務(wù)群眾提供協(xié)助和支持。其余時(shí)間則由聯(lián)絡(luò)員在黨代表工作室坐班接待來訪群眾、收集整理意見建議，協(xié)調(diào)、跟蹤、反饋社情民意辦理情況，協(xié)調(diào)跟進(jìn)黨代表提議和社情民意工作。

在不同的工作室的類型中，黨代表的組織形式和活動方式也體現(xiàn)出差異性。根據(jù)黨組織隸屬關(guān)系，市級黨代表工作室的設(shè)立分為四類：定點(diǎn)聯(lián)系社區(qū)的黨代表工作室，在所在單位的行業(yè)協(xié)會黨代表工作室，機(jī)關(guān)單位黨代表工作室，企業(yè)園區(qū)黨代表工作室，黨代表按照組織隸屬關(guān)系開展履職活動。社區(qū)黨代表工作室主要是依托社區(qū)綜合黨委，作為定點(diǎn)聯(lián)系該社區(qū)的各級黨代表與社區(qū)黨員群眾的橋梁紐帶，做好黨代表進(jìn)社區(qū)活動的聯(lián)絡(luò)服務(wù)、具體組織實(shí)施以及社情民意的收集、整理、交辦和跟蹤反饋等方面工作。鹽田區(qū)將社區(qū)黨代表工作室與人大代表工作室、政協(xié)委員工作室整合于一體，成立“民意表達(dá)工作室”，全區(qū)305名“兩代表一委員”被統(tǒng)籌安排進(jìn)各工作室，采取包干到戶的聯(lián)系方式聯(lián)系社區(qū)居民、黨員和企業(yè)?！皟纱硪晃瘑T”有自己固定的走訪日和接訪日，同時(shí)工作室為他們開通社情民意專線電話，公布“兩代表一委員”的身份和聯(lián)系方式，便于及時(shí)準(zhǔn)確地收集、整理群眾的意見建議?；鶎狱h員群眾提出的意見和建議會被整理成《社情民意登記表》，提交相關(guān)部門解決。

行業(yè)協(xié)會黨代表工作室依托行業(yè)黨組織，為本行業(yè)的各級黨代表聯(lián)系服務(wù)本行業(yè)內(nèi)的黨員群眾、收集黨員群眾意見建議提供陣地平臺。如深圳寶安區(qū)福永商會黨代表工作室擁有9名市黨代表和23名區(qū)黨代表，所在轄區(qū)企業(yè)有1700余家，從業(yè)人員50余萬。商會黨代表工作室將每周三定為黨代表的“坐診日”，企業(yè)可提前約訪或直接上門與黨代表座談。接訪日之外，企業(yè)可將意見內(nèi)容遞交工作室聯(lián)絡(luò)員。同時(shí)，不定期組織流動“黨代表工作室”，深入企業(yè)開展拜訪、調(diào)研，評議等活動。活動的主要內(nèi)容是宣傳黨的路線方針政策，收集社情民意，聯(lián)系黨員群眾反映的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題、困難訴求，開展專業(yè)行業(yè)性的調(diào)研咨詢。

企業(yè)園區(qū)黨代表工作室主要依托企業(yè)園區(qū)管理部門黨組織，為本園區(qū)內(nèi)的各級黨代表聯(lián)系服務(wù)園區(qū)內(nèi)企業(yè)以及企業(yè)內(nèi)的黨員群眾，促進(jìn)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、維護(hù)各方合法權(quán)益提供平臺渠道。

三、任期制與黨代表功能的拓展

從現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)文本來看，黨代表的制度功能體現(xiàn)為民主參與和利益聚合兩個(gè)方面。二者互為關(guān)聯(lián)，利益聚合是民主參與的基礎(chǔ)，而民主參與是利益聚合的實(shí)現(xiàn)。但它們有所側(cè)重，民主參與是黨代表的主體功能，而利益聚合則是輔助功能。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》，黨代表的作用主要是通過參加會議的方式發(fā)揮“黨內(nèi)民主”功能，包括：會議期間向大會提案，閉會期間向黨委會提案；通過參加座談、列席會議等方式參與黨內(nèi)重大決策的制定，進(jìn)行調(diào)研，對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、黨的建設(shè)等重大決策和黨內(nèi)重要文件的制定，提出意見和建議。同時(shí)，黨代表還可以采取適當(dāng)方式發(fā)揮“利益聚合”功能，如基層黨員和群眾加強(qiáng)聯(lián)系，了解黨的決議、決定在執(zhí)行過程中遇到的問題，反映基層單位黨員和群眾的意見和建議；根據(jù)同級黨的委員會安排，參加重要干部的民主推薦，參加對同級黨委、紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)班子的民主評議，參加對同級黨委工作的評議。

從深圳黨代表任期制的實(shí)踐來看，黨代表功能發(fā)揮出現(xiàn)了重心的轉(zhuǎn)移——從“黨內(nèi)民主”功能的發(fā)揮轉(zhuǎn)向“民意聚合”功能的行使，從參與黨內(nèi)決策到關(guān)注基層利益表達(dá)。借助于設(shè)在社區(qū)、機(jī)關(guān)、園區(qū)、協(xié)會的黨代表工作室，黨代表深入草根社會，與基層黨員群眾面對面地交流和溝通。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，深圳市級黨代表每兩個(gè)月進(jìn)社區(qū)聯(lián)系群眾不少于一次，每年入戶走訪群眾不少于10戶，每年7月為“市黨代表活動月”。由市黨代表主動聯(lián)系社區(qū)黨代表工作室，確定進(jìn)社區(qū)接訪的具體時(shí)間，黨代表工作室提前一周在社區(qū)公布。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2010年11月市黨代表進(jìn)社區(qū)活動啟動到2011年底，深圳市先后圍繞建設(shè)“幸福廣東”、提升“質(zhì)量深圳”、迎辦大運(yùn)等主題，開展了4次全體市黨代表進(jìn)社區(qū)統(tǒng)一行動。寶安區(qū)輪流安排各級黨代表，每周1-2次在黨代表工作室接待群眾。鹽田區(qū)安排區(qū)黨代表每月1次、每次半天到社區(qū)黨代表工作室值班接訪群眾，并公布手機(jī)號碼，讓黨代表“全天候”服務(wù)群眾。鹽田區(qū)社區(qū)黨代表工作室對老黨員和困難黨員情況建立了臺帳，實(shí)行檔案動態(tài)管理，組織市、區(qū)兩級黨代表有針對性地開展慰問活動、給予重點(diǎn)幫扶，為需要幫助的黨員送去組織的關(guān)懷。

在代表進(jìn)社區(qū)的過程中，黨代表的利益聚合也超越了單純黨內(nèi)事務(wù)的范疇，從關(guān)注基層黨員和黨內(nèi)事務(wù)，拓展到社情民意的收集和反饋。在黨代表工作室的支持配合下，黨代表走到百姓家門口，廣泛聽取群眾意見建議，關(guān)心和慰問社區(qū)困難群眾，幫助反映和推動解決群眾在生活中遇到的問題。截至2011年底，深圳市級黨代表共收集社情民意2041條，通過組織部門100%轉(zhuǎn)辦、答復(fù)和反饋。其中，通過社情民意辦理，解決民生問題753個(gè)，正在積極推進(jìn)解決的1026個(gè)，因政策原因或歷史遺留問題一時(shí)無法解決而作出解釋反饋的262個(gè)。從實(shí)踐過程來看，黨代表工作室成為履職盡責(zé)的“加油站”，化解矛盾的“防洪堤”，溝通干群的“連心橋”，凝心聚力的“民心室”。而借助于黨代表工作室，黨代表可以“名正言順”、“理直氣壯”地行使其收集基層民意和幫助解決基層矛盾的代表功能。

在黨代表任期制背景下，黨代表功能的轉(zhuǎn)換和拓展有著現(xiàn)實(shí)的需求。從深圳發(fā)展的現(xiàn)實(shí)來看，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和大規(guī)模的城市更新改造，造成了一定范圍的社會積怨和矛盾。而偏重于僵化硬性管控的信訪和維穩(wěn)體制，面對這些矛盾時(shí)常常顯示出失效和失靈的狀況，進(jìn)而影響到地方社會政治的穩(wěn)定。因此，在既有體制無法化解這些社會隱患的壓力下，如何建構(gòu)和開發(fā)新的吸納和消解社會矛盾的機(jī)制和渠道，就顯得十分緊迫。正是在這一背景下，深圳試點(diǎn)黨代表任期制，通過在基層社會設(shè)立黨代表工作室的方式，讓黨代表在深入社區(qū)、園區(qū)、協(xié)會收集社情民意、排查矛盾糾紛，實(shí)現(xiàn)了代表功能從民主到民生，從黨內(nèi)到黨外的拓展。

四、深化代表任期制的政策空間

一是轉(zhuǎn)變代表履職的動力機(jī)制，實(shí)現(xiàn)從動員履職到主動履職的轉(zhuǎn)換。從現(xiàn)行的探索實(shí)踐來看，黨代表任期制是在組織部門的統(tǒng)一部署和強(qiáng)力動員下展開的。從制度規(guī)范到人員場地，再到具體實(shí)施，市區(qū)兩級組織部門發(fā)揮著組織動員的角色，而黨代表則是被“安排”和“分配”進(jìn)社區(qū)履職的。對于一些非公職人員的黨代表，還給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。顯然這種組織動員的工作方式在任期制試點(diǎn)初期是必要的，但卻不具備持續(xù)性。被硬性安排進(jìn)社區(qū)的黨代表，很容易陷入走過場和形式主義。從長遠(yuǎn)來看，要實(shí)現(xiàn)代表履職機(jī)制的經(jīng)?；仨殞?shí)現(xiàn)動員到主動的轉(zhuǎn)換。這就需要將黨代表履職狀況與黨代表的監(jiān)督、考核、評價(jià)以及獎懲機(jī)制結(jié)合起來，對于那些在代表履職中表現(xiàn)突出，成績優(yōu)異的黨代表，應(yīng)當(dāng)給予嘉獎，并在干部公選和職務(wù)晉升上優(yōu)先推薦。同時(shí)，還可以選擇一定數(shù)量的黨代表進(jìn)行屬地化公推直選的試點(diǎn)，即黨代表由其所在社區(qū)黨員群眾公推直選產(chǎn)生，這也有助于提升黨代表在履職時(shí)的代表意識、責(zé)任意識和回應(yīng)意識，增強(qiáng)代表履職的積極性和主動性。

二是實(shí)現(xiàn)民生與民主的結(jié)合，重視黨代表的民主參與和民主監(jiān)督功能的開發(fā)。當(dāng)前，過于重視黨代表的民生功能，一定程度上忽略了民主功能的行使。盡管黨代表利益聚合功能的發(fā)揮具有廣泛的現(xiàn)實(shí)意義，但從黨代表的主體功能和中央推進(jìn)黨代表任期制的初衷出發(fā)，黨代表的民主功能同樣應(yīng)當(dāng)給予足夠的重視。應(yīng)當(dāng)將民主參與和利益聚合的功能結(jié)合起來，黨代表及時(shí)將在基層發(fā)現(xiàn)的普遍問題凝聚成有價(jià)值的黨內(nèi)提案，向黨委會或者常委會提出，轉(zhuǎn)化成黨內(nèi)決策。同時(shí)，進(jìn)一步增強(qiáng)黨代表對黨內(nèi)重大決策、重要干部任用和黨委領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)督權(quán)力，在會議期間允許黨代表代表基層黨員訴求充分表達(dá)個(gè)人意見和主張，形成生動活潑的黨內(nèi)民主氛圍。

三是注重代表資源的集約使用與功能區(qū)分，形成“兩代表一委員”的整體推進(jìn)。發(fā)展黨內(nèi)民主，以黨內(nèi)民主帶動人民民主是中央推進(jìn)黨內(nèi)民主和社會主義民主的重要方針。作為黨內(nèi)民主的探索形式之一，推進(jìn)黨代表任期制，開展黨代表進(jìn)社區(qū)，收集民情、化解矛盾，拓展了黨代表的履職功能，但卻一定程度上擠占或者弱化了人大代表和政協(xié)委員的履職空間。這種片面重視開發(fā)黨代表政治功能的做法，卻可能以虛化現(xiàn)行基本政治制度為代價(jià)，顯然也有悖于“以黨內(nèi)民主帶動人民民主”的中央精神。因此，在推行黨代表進(jìn)社區(qū)的同時(shí)，還需要進(jìn)一步地探索人大代表和政協(xié)委員在社情民意表達(dá)上的功能，要對三者的功能發(fā)揮進(jìn)行設(shè)計(jì)、區(qū)分和銜接，實(shí)現(xiàn)代表資源的集約使用。

[本文為國家社科基金“公推直選模式優(yōu)化與黨內(nèi)選舉制度創(chuàng)新研究”（11BZZ024）和廣東省哲學(xué)社科基金“公推直選與黨內(nèi)選舉改革研究”（GD10YZZ01）的階段成果。]

（作者：陳家喜，深圳大學(xué)當(dāng)代中國政治研究所副教授；肖嘉睿，深圳市委組織部副處長）

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