構(gòu)建有深圳特色的網(wǎng)絡(luò)化社會管理體系

毛軍吉

構(gòu)建有深圳特色的網(wǎng)絡(luò)化社會管理體系

毛軍吉

網(wǎng)絡(luò)化治理理論是20世紀(jì)90年代興起于美國的公共治理理論，該理論適應(yīng)了現(xiàn)代社會公共管理生態(tài)環(huán)境變遷的要求，因而成為美國、英國、新加坡、香港等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)開展社會管理創(chuàng)新的理論路徑。作為全國率先改革開放引入市場體制的新興城市，深圳多年來始終堅(jiān)持改革與創(chuàng)新精神，在取得巨大經(jīng)濟(jì)成就的同時(shí)，各種社會問題也逐漸凸顯，如何創(chuàng)建“快樂生產(chǎn)力”、“民生幸福城市”成為政府和公眾普遍關(guān)注的問題。筆者針對深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的實(shí)際情況，在總結(jié)深圳多年來社會管理經(jīng)驗(yàn)、借鑒西方網(wǎng)絡(luò)化治理理論的基礎(chǔ)上，以深圳社會管理網(wǎng)絡(luò)化治理為視角，探討構(gòu)建以信息化、智能化和科學(xué)化為特征的有深圳特色的社會管理體系。

一、深圳社會管理網(wǎng)絡(luò)化治理模式的緣起

社會管理是社會建設(shè)的重要組成部分，其本質(zhì)是對人的管理和服務(wù)，是對社會成員具體的利益訴求，被理解、被關(guān)懷的情感訴求，公平、正義的價(jià)值訴求的滿足。①深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立30多年來，高度重視發(fā)展社會事業(yè)，不斷創(chuàng)新社會管理體系，建立了全國領(lǐng)先的公共服務(wù)體系、全面覆蓋的社會保障體系，較為完整的社會管理組織體系和制度體系等，初步探索出一條具有深圳特色的社會管理之路。在不到2000平方公里的空間上，打造了一個(gè)承載著1400萬人口的國際化都市。然而，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和改革的不斷深入，各種社會矛盾、社會問題也日益突出。

（一）人口結(jié)構(gòu)特殊，社會管理面臨挑戰(zhàn)

深圳人口總量急劇膨脹，從1980年的31.41萬人，到2011年深圳市常住人口達(dá)到1046.78萬人，其中戶籍人口267.9萬，非戶籍人口778.85萬，而實(shí)際管轄人口超過1400萬人；②并形成了“五湖四海”的人口結(jié)構(gòu)，呈現(xiàn)出“三高”特點(diǎn)：一是高密度。深圳市每平方公里平均承載7200人，人口密度居全國第一、世界第五。人口密度的空間分布格局呈現(xiàn)出原特區(qū)內(nèi)高于原特區(qū)外，原特區(qū)內(nèi)中間高、兩翼低的特征。二是高倒掛。深圳是典型的移民城市，自90年代以來，暫住人口占常住人口的比例基本上在70%以上。三是高流動。年均流入、流出深圳及市內(nèi)遷徙住所的人口在60%以上。

獨(dú)具特色的人口結(jié)構(gòu)給深圳的城市建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施配置、治安管理、政府資源和公共管理等造成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。雖然深圳一直秉持“市民化”的治理理念，試圖讓非戶籍人口感受到“深圳是我家”的脈脈溫情，并且在教育、社保、居住證登記、增容費(fèi)制度等多方面都進(jìn)行了改革，但巨大的生活壓力與城市化進(jìn)程中不同的身份標(biāo)簽，使很多非戶籍人口無法真正融入“深圳生活”，逐漸被邊緣化、孤立化，只能在類群體中尋找認(rèn)同感，獲得情感支持和社會認(rèn)同，排解內(nèi)心的孤寂與落寞。目前深圳“同鄉(xiāng)村”的大量存在正是這種“半城市化”心理的真實(shí)寫照，這一方面增加了社會管理的潛在不穩(wěn)定因素，另一方面也阻礙了“幸福深圳”和“質(zhì)量深圳”的實(shí)現(xiàn)。

（二）利益格局調(diào)整，社會矛盾調(diào)解困難

深圳市委書記王榮在市委五屆六次全會上指出，與經(jīng)濟(jì)特區(qū)創(chuàng)辦之初相比，深圳“也許少了一分突破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)舊體制的難度，但可能多了一分調(diào)整既有利益格局的阻力”。在深圳30多年高速發(fā)展的過程中，不可避免地出現(xiàn)了貧富差距拉大、社會分配不公等利益格局失衡現(xiàn)象。由于征地拆遷、勞動爭議、企事業(yè)單位改制等關(guān)系到公眾切身利益的因素，導(dǎo)致社會矛盾有所增加，多數(shù)人選擇通過信訪或者訴諸法律，來表達(dá)自身的利益訴求、解決利益糾紛。然而仍有很多矛盾未及時(shí)解決，即使最終得以解決，政府及個(gè)人所付出的成本也相當(dāng)驚人。這表明，在法律調(diào)節(jié)機(jī)制與人民調(diào)節(jié)機(jī)制中，因?yàn)槿鄙俚谌秸{(diào)節(jié)部門的參與，調(diào)解雙方無法在短期內(nèi)達(dá)成共識，最終導(dǎo)致效率的降低與成本的增加，社會矛盾進(jìn)一步激化。

（三）管理主體單一，社會活力難以激發(fā)

現(xiàn)代化社會管理的重要特點(diǎn)之一，即社會管理的內(nèi)涵已由過去的維系社會秩序、促進(jìn)和諧穩(wěn)定延伸到更加注重激發(fā)社會活力，更加注重調(diào)動社會各方積極參與社會管理的熱情。在現(xiàn)代社會，無論是政府、社會組織還是公民個(gè)人，都無法擁有足夠的信息和知識來支撐單獨(dú)行動，“公共事務(wù)的良好治理有賴于多個(gè)治理主體各司其職，各盡所能”。③

特區(qū)建立以來，深圳不斷加大對社會組織登記管理的改革力度，建立社會組織孵化平臺，探索先孵化后登記的管理模式。至2011年6月份，全市社會組織已達(dá)4200家，其中專業(yè)的社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)已有38家，社工崗位數(shù)達(dá)到820多名。社會組織較為廣泛地參與到公共服務(wù)、學(xué)術(shù)建設(shè)、行業(yè)管理等多個(gè)領(lǐng)域，為深圳的社會管理注入了新鮮活力。然而，部分黨政官員受傳統(tǒng)管理方式的影響，不愿放權(quán)、不敢放權(quán)和不會放權(quán)，在調(diào)節(jié)社會矛盾、共享社會資源等關(guān)鍵性領(lǐng)域依然存在管理主體單一化問題，沒有充分利用深圳特有的、強(qiáng)大的非政府組織資源。

（四）部門聯(lián)動性弱，管理信息統(tǒng)籌率低

我國現(xiàn)有的政府管理模式基本為科層制模式，“科層制模式是指一種由訓(xùn)練有素的專業(yè)人員依照既定規(guī)則持續(xù)運(yùn)作的行政(管理)體制”，④該體制具有專門化、等級化、規(guī)則化、非人格化和技術(shù)化的特點(diǎn)，為現(xiàn)代社會組織管理提供了有效的工具。然而，嚴(yán)格的分工造成了部門之間“壁壘森嚴(yán)”，難以溝通合作，組織內(nèi)部的層層授權(quán)，使整個(gè)系統(tǒng)呈現(xiàn)出“金字塔式”結(jié)構(gòu)，部門之間只有在金字塔頂端才能相遇，容易形成一種高度分散的隔離組織。如深圳現(xiàn)有的治安管理體系，每個(gè)政府管理部門、企業(yè)、社會組織在網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面都有很大投入，大都擁有自身的視頻監(jiān)管系統(tǒng)，然而各部門和單位之間缺少溝通與共享，一旦發(fā)生公共危害事件，無法在第一時(shí)間準(zhǔn)確掌握相關(guān)信息，并及時(shí)提出聯(lián)動的應(yīng)對策略。尤其是當(dāng)普通公眾遭遇個(gè)人突發(fā)事件時(shí)，連調(diào)看相關(guān)資料都不容易。而及時(shí)有效地獲取信息和及時(shí)溝通協(xié)作，是實(shí)現(xiàn)多元主體合作的基本條件之一。因此，如果全市的社會管理各部門聯(lián)動性弱、管理信息統(tǒng)籌率低的問題依然得不得重視和解決，那么社會治安的維護(hù)和民生困難的及時(shí)解決都會越來越滯后和被動。

（五）大眾傳播拓展，網(wǎng)絡(luò)輿情突發(fā)難控

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展，博客、微博等成為新興的大眾傳媒方式，公眾獲取信息的渠道更加及時(shí)化、多樣化、便捷化和國際化，網(wǎng)絡(luò)逐漸成為社會事件的“放大器”和社會情緒的“發(fā)泄器”。如果無法將大眾傳媒有效地納入社會管理體系之中，只會使社會問題的解決局限于點(diǎn)對點(diǎn)、面對面，而無法適應(yīng)裂變式的信息傳播速度。作為改革開放前沿陣地的深圳資訊更為發(fā)達(dá)，人們的民主維權(quán)意識更強(qiáng)，加之全國和世界對深圳的高度關(guān)注，所以，如何更為妥當(dāng)?shù)爻浞掷酶鞣N傳統(tǒng)媒介和新媒介，更好地服務(wù)于全市的社會管理就顯得更為重要。

二、深圳社會管理網(wǎng)絡(luò)化治理模式的構(gòu)建

近年來，深圳市委市政府大力推進(jìn)社會管理創(chuàng)新，努力營造和諧有序的城市環(huán)境。如南山區(qū)嘗試建立了“一核多元”的社區(qū)管理體制，將小區(qū)業(yè)主委員會、義工組織、物業(yè)管理公司、駐社區(qū)共建單位、中介機(jī)構(gòu)、老年團(tuán)體、民間服務(wù)組織、民間文藝團(tuán)體、農(nóng)城化股份公司等納入社區(qū)服務(wù)體系，社區(qū)建設(shè)不再只有政府這一權(quán)利中心，在政府與市場以外，一些其他的社會組織參與到了社區(qū)治理中來，逐步形成了具有南山特色的多元、多層公共行動系統(tǒng)。此外，深圳市還推出社區(qū)建設(shè)“織網(wǎng)工程”，通過內(nèi)網(wǎng)與外網(wǎng)的有效對接，為社區(qū)居民提供“一站式”的社區(qū)管理服務(wù)，使其足不出戶，便可辦理相關(guān)業(yè)務(wù)。這種有益探索推動了深圳社會管理改革事業(yè)的發(fā)展，但在實(shí)踐中也暴露出覆蓋面不足、部門配合不夠、專業(yè)服務(wù)欠缺等問題，因此構(gòu)建一種更具廣泛性、專業(yè)性、科學(xué)性的社會管理模式成為深圳社會發(fā)展的客觀要求。

（一）治理主體——政府、非政府組織、企業(yè)、公民個(gè)人多元化治理主體

在深圳社會管理網(wǎng)絡(luò)化治理模式下，政府與其他社會力量共同構(gòu)成相互依存的網(wǎng)絡(luò)體系，該體系內(nèi)保持平等開放的合作關(guān)系。政府主要扮演引導(dǎo)者的角色，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)化治理模式的建構(gòu)，提供制度、政策、財(cái)務(wù)方面的支持，為其正常運(yùn)行提供方向性指導(dǎo)，由“劃船”變?yōu)椤罢贫妗?。非政府組織，特別是專業(yè)社工機(jī)構(gòu)，主要扮演協(xié)調(diào)者的角色，動員各部門積極參與該系統(tǒng)，協(xié)調(diào)各部門的溝通、協(xié)作，為公眾提供預(yù)防性、治療性的專業(yè)服務(wù)、為政府提供實(shí)踐性的政策倡導(dǎo)、為管理部門及其他社會組織提供社會治理信息。企業(yè)與公民個(gè)人則主要扮演參與者角色，企業(yè)一方面向該系統(tǒng)提供治理信息，另一方面獲得共享信息回饋，有效減弱信息不對稱的弊端。公民個(gè)人一方面可以通過該系統(tǒng)查詢相關(guān)信息，解決自身實(shí)際困難，另一方面當(dāng)自身遭遇社會生活或情感心理困擾時(shí)，主動求助該系統(tǒng)，獲得所需服務(wù)。

（二）治理工具——社會管理信息系統(tǒng)平臺

深圳社會管理網(wǎng)絡(luò)化治理模式以社會管理信息系統(tǒng)為載體，通過構(gòu)建一種發(fā)散式的信息交流平臺，實(shí)現(xiàn)信息的多方向搜集與傳遞，從而改變各個(gè)治理主體因信息缺失、信息量不足而造成的理性判斷失誤。該系統(tǒng)平臺主要包括三部分：業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)及信息檢索系統(tǒng)。通過構(gòu)建統(tǒng)一的、動態(tài)的、綜合性和智能化的信息平臺，實(shí)現(xiàn)對深圳市各人群、各場域的全面監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)各社區(qū)、企業(yè)、治安部門、交警部門、大眾傳媒等社會部門的各類監(jiān)測資料的全面共享，實(shí)現(xiàn)單位網(wǎng)、局域網(wǎng)、社會網(wǎng)的全面聯(lián)動。通過各類監(jiān)測資料的智能化處理，準(zhǔn)確而全面地掌握個(gè)人相關(guān)信息，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)準(zhǔn)確的定位與追蹤，甚至能夠?yàn)樯鐣葷?jì)、心理輔導(dǎo)等具體個(gè)案提供預(yù)警和預(yù)防性信息。

（三）治理機(jī)制——“四重維度”的合作機(jī)制

構(gòu)建深圳社會管理網(wǎng)絡(luò)化治理模式，需要實(shí)施“四重維度”的合作機(jī)制。一是信任機(jī)制。由于網(wǎng)絡(luò)化治理模式具有“嵌入性”、“聯(lián)動性”等特點(diǎn)，信任機(jī)制的構(gòu)建是必要的前提，也是網(wǎng)絡(luò)化治理得以形成和發(fā)揮作用的關(guān)鍵因素。信任機(jī)制可以推動各治理主體的合作，有效解決彼此間的分歧，減少共同行動中的障礙。二是協(xié)調(diào)機(jī)制。面對各種復(fù)雜的治理環(huán)境，需要網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)中每個(gè)節(jié)點(diǎn)都有能力和動機(jī)相互配合，有效減低系統(tǒng)內(nèi)部由于利益與期望的沖突而產(chǎn)生的不和諧因素，彼此共享資源，達(dá)到治理目的。三是整合機(jī)制。整合機(jī)制就是在治理過程中實(shí)現(xiàn)資源、信息、權(quán)力和組織的整合。該機(jī)制可以在水平和垂直兩個(gè)方向上整合、運(yùn)作，從而更精準(zhǔn)更高效地開展工作。四是互動機(jī)制。互動機(jī)制是網(wǎng)絡(luò)治理的內(nèi)生機(jī)理，能促進(jìn)整個(gè)體系的交流、溝通及演化⑤。通過互動機(jī)制，個(gè)體或團(tuán)體能獲得進(jìn)入其他個(gè)體或團(tuán)體資源的機(jī)會與實(shí)施對隱性資源或知識的交流。

（四）組織結(jié)構(gòu)——構(gòu)建“1+1+3”的組織管理結(jié)構(gòu)

構(gòu)建“1+1+3”的組織管理結(jié)構(gòu)，為深圳社會管理網(wǎng)絡(luò)化治理模式的運(yùn)行提供組織基礎(chǔ)。“1+1+3”組織管理結(jié)構(gòu)，即1個(gè)主管部門——市委；1個(gè)監(jiān)管部門——市社會工作委員會（以下簡稱“市社工委”）；3個(gè)運(yùn)作部門——技術(shù)支持部、社會團(tuán)體部、紀(jì)律監(jiān)察部。市委、市社工委、各運(yùn)行部門角色定位不同，職責(zé)分工明確。具體而言，市委：制定有關(guān)全市社會管理網(wǎng)絡(luò)化治理的政策、文件，明確要達(dá)到的整體要求與目標(biāo)；協(xié)調(diào)撥付?？铋_展相關(guān)工作。市社工委：具體負(fù)責(zé)規(guī)劃、指導(dǎo)、管理并監(jiān)督各部門的工作；負(fù)責(zé)工作人員的選拔、任用、培訓(xùn)與考核等工作；定期向市委匯報(bào)相關(guān)工作的開展情況。3個(gè)部門：技術(shù)部——負(fù)責(zé)開發(fā)社會管理信息系統(tǒng)，不斷完善業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)及信息檢索系統(tǒng)的功能。社團(tuán)部——其實(shí)就是執(zhí)行部門，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各社會管理部門收集相關(guān)數(shù)據(jù)信息；就潛在問題及公眾求助問題，及時(shí)聯(lián)系相關(guān)部門或社會機(jī)構(gòu)開展調(diào)研、預(yù)防和處置工作。監(jiān)察部——評估各部門工作成果；接受公眾反饋與投訴；信息保密工作；紀(jì)律檢查等工作。如圖所示：

“1+1+3”組織管理結(jié)構(gòu)圖

三、結(jié)語

上述社會管理網(wǎng)絡(luò)化治理模式是一種自上而下與自下而上相結(jié)合的多中心治理模式、是一種平行發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)組織結(jié)構(gòu)，是一種分權(quán)化與分割化相結(jié)合的公共政策過程、是一種共享多樣化社會資源的治理系統(tǒng)⑥。該模式主要具有以下特征：1.多元化。存在多元行為主體，政府作為其中一個(gè)主體并不是權(quán)威中心，而是構(gòu)建一個(gè)讓各方合作的平臺。2.聯(lián)動性。所有行為主體整合進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)內(nèi)，在平等自由的基礎(chǔ)上，進(jìn)行共享與互助。3.智能化。智能化信息系統(tǒng)的構(gòu)建，為各項(xiàng)功能的實(shí)現(xiàn)提供技術(shù)保障?？傊W(wǎng)絡(luò)化治理在新的社會歷史條件下為眾多的行動主體彼此合作、做好社會服務(wù)工作，構(gòu)建和諧社會提供了一種具有啟發(fā)性的理論視野和一個(gè)具有可操作性的實(shí)踐框架。

注釋：

①杜飛進(jìn)、裴智勇、廖文根：《和諧社會的中國智慧——探索中國特色社會主義社會管理體系（下）》，《人民日報(bào)》2011年7月30日。

②深圳市統(tǒng)計(jì)局：《深圳市2011年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://news.gd.sina.com. cn/news/20120412/1274808.htm l。

③田星亮：《論網(wǎng)絡(luò)化治理的主體及其相互關(guān)系》，《學(xué)術(shù)界》2011年第2期。

④王春娟：《科層制的涵義及結(jié)構(gòu)特征分析——兼評韋伯的科層制理論》，《學(xué)術(shù)交流》2006年第5期。

⑤⑥陶丹萍:《網(wǎng)絡(luò)治理理論及其應(yīng)用研究——一個(gè)公共管理新途徑的闡釋》，《上海交通大學(xué)》（網(wǎng)絡(luò)版）2010年第7期。

（作者：深圳市委黨校副研究員）

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