基于三螺旋模型的國家糧食安全保障戰(zhàn)略——以河南省為例

解宗方

(河南省農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與信息研究中心，河南 鄭州450002)

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎，而糧食是農(nóng)業(yè)的基礎。河南作為全國農(nóng)業(yè)大省和產(chǎn)糧大省，糧食生產(chǎn)在全國占有舉足輕重的地位，為國家糧食安全做出了重要貢獻。2000－2010年，河南省糧食產(chǎn)量連續(xù)11年居全國第一。2004年以來，河南省糧食產(chǎn)量實現(xiàn)連續(xù)8年增產(chǎn)。2006年以來，連續(xù)6年超過500億kg。2011年，河南省全年糧食總產(chǎn)量達到554.25億kg，比上年增產(chǎn)10.55億kg，增幅為1.9%，成為維系全國糧食安全的戰(zhàn)略基地。在河南省糧食生產(chǎn)取得巨大成就的同時，必須清醒地認識到糧食生產(chǎn)發(fā)展中仍存在一些亟待解決的問題。目前有關基于糧食安全的中央政府、地方政府和種糧農(nóng)民三者之間關系的研究較少，根據(jù)三螺旋理論研究糧食安全問題也未見報道。因此，結合河南省情和糧食生產(chǎn)實際，利用統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對中央政府、地方政府和農(nóng)民農(nóng)戶之間的關系進行研究就具有重要理論價值和現(xiàn)實意義。探討糧食生產(chǎn)過程中存在的突出問題，分析糧食生產(chǎn)過程中的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，構建糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間的利益協(xié)調(diào)機制;建立糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制和糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收的長效機制，促進主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。理順中央政府、區(qū)域(主產(chǎn)區(qū))政府和種糧農(nóng)民(農(nóng)戶)三者之間關系，探索糧食產(chǎn)量與農(nóng)民收入同步提高、主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)利益協(xié)調(diào)和不以犧牲糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)和環(huán)境為代價的糧食生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定和諧發(fā)展之路，為河南乃至全國的糧食生產(chǎn)發(fā)展提供依據(jù)。

1 糧食生產(chǎn)問題分析

1.1 糧食生產(chǎn)模式的演化

1.1.1 指令服從線性模式

在計劃經(jīng)濟時代，中央政府、地方政府和種糧農(nóng)民三者之間是一種層級式和服從的關系，是一種線性和單向的關系，是一種指令性的計劃模式(見圖1)。國家以確保糧食自給和糧食安全為基本國策，忽視糧食生產(chǎn)的商品屬性，不惜犧牲糧食生產(chǎn)主產(chǎn)區(qū)和種糧食農(nóng)民的經(jīng)濟利益，種糧農(nóng)民的利益得不到保障。實行糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，雖然平抑了市場的波動，使得糧食供求不平衡的現(xiàn)象不太明顯和不太經(jīng)常出現(xiàn)，通過糧食配給制度保障了糧食供需的低水平平衡，國家財政對糧食生產(chǎn)基本沒有補貼，是以剝削和犧牲糧食生產(chǎn)者利益為代價的。由于糧食短缺和計劃經(jīng)濟的束縛，糧食作為私人物品，具有的競爭屬性、市場屬性被人為抑制，致使國家為糧食問題背上了沉重包袱[1]。國家通過糧食的統(tǒng)購統(tǒng)銷、城鎮(zhèn)居民糧食定量供應等政策安排，把糧食看作純公共物品，全國大辦糧食，完全扼制了糧食經(jīng)濟運行的市場機制的作用。政府花費了大量的“糧食消費補貼”在城鎮(zhèn)居民身上，付出了較高的糧食安全成本，種糧農(nóng)民的利益沒有得到保障，糧食產(chǎn)量上不去，糧食供給始終徘徊在低水平狀態(tài)[2]。

圖1 糧食生產(chǎn)指令服從線性模式Fig.1 Instruction to the linear mode of grain production

1.1.2 指導互動聯(lián)結模式

改革開放以來，保障國家糧食安全的內(nèi)涵已發(fā)生根本的變化。糧食生產(chǎn)的三個利益相關者——國家政府、地方政府和農(nóng)民農(nóng)戶，已由計劃經(jīng)濟時期的指令服從型轉變?yōu)橹笇б龑秃鸵欢ǔ潭壬系乃缮⒒有?見圖2)，三者利益關系出現(xiàn)了矛盾和不一致。除糧食價格仍由中央政府控制以外，農(nóng)民種糧行為已基本不再受行政力量干預，糧食價格和經(jīng)濟效益成為農(nóng)民糧食生產(chǎn)的重要因素。糧食生產(chǎn)由依靠行政力量轉變?yōu)橐揽拷?jīng)濟手段和服從市場經(jīng)濟規(guī)律。

圖2 糧食生產(chǎn)指導互動聯(lián)結模式Fig.2 Interactive link mode of grain production guidance

1.2 糧食生產(chǎn)問題分析

1.2.1 政府宏觀目標與農(nóng)民微觀目標不一致

在計劃經(jīng)濟體制下，價格基本上是由政府制定的，它不受市場供求關系的影響，在固定不變的計劃價格下，農(nóng)產(chǎn)品供給目標與農(nóng)民收入目標是基本一致的。農(nóng)民生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品越多，其售出產(chǎn)品的收入也就越多。然而，在市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)產(chǎn)品使用價值與價值的矛盾以及由此而引起的產(chǎn)量和收入、農(nóng)民追求收入最大化目標和政府追求增加農(nóng)產(chǎn)品供給目標的矛盾日益突出。換言之，對單個農(nóng)民而言可能是生產(chǎn)越多越有利，對農(nóng)民整體而言則可能是生產(chǎn)越多，整個市場價格將會降低，農(nóng)民的平均銷售收入越少，當價格降低的幅度大于產(chǎn)量增加的幅度，就會出現(xiàn)農(nóng)民增產(chǎn)不增收的結果。政府的產(chǎn)量目標和農(nóng)民的收入目標是否會發(fā)生沖突，還要取決于農(nóng)產(chǎn)品需求的價格彈性。受恩格爾定律的支配，我國農(nóng)產(chǎn)品總體的價格需求彈性較小，農(nóng)民增產(chǎn)并非必然意味著增收。由于農(nóng)業(yè)低下的比較利益，農(nóng)民的生產(chǎn)目標很難與收入目標相吻合，導致政府的宏觀目標與農(nóng)民微觀目標的錯位，政府通過各種措施號召農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的愿望總是難以得到廣大農(nóng)民的響應[3]。非常能體現(xiàn)這種矛盾的一個案例，是中央、地方和農(nóng)民三方對2008年底至2009年初北方冬麥區(qū)特大干旱的不同態(tài)度。當2009年2月初連續(xù)百天不降水的特大干旱已成定局，中央政府表現(xiàn)出異常的不安。在國務院領導的直接督促下，各有關部委迅速行動起來，層層下派督導組。而大多數(shù)農(nóng)民對抗旱并不積極，其原因是種一畝小麥，好了能賺一兩百元錢，想盡辦法抗旱澆麥不劃算，是受小麥生產(chǎn)經(jīng)濟利益驅動的選擇結果[4]。

1.2.2 糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)利益不協(xié)調(diào)

(1)國家長期向工業(yè)傾斜、向城市傾斜的政策，造成糧食主產(chǎn)區(qū)價值的過分流失，削弱了糧食主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的基礎。長期以來，由于超經(jīng)濟(主要是政府)力量的作用，糧食主產(chǎn)區(qū)商品糧在交換中存在較大的工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差和國家定購糧食價格與市場價格的差價。糧食主產(chǎn)區(qū)因糧食低價而利益受損。這些剪刀差價值和差價流入城市工業(yè)、糧食消費區(qū)或消費者。另外，主產(chǎn)區(qū)糧食的調(diào)出基本上是以商品原糧的方式調(diào)出，糧食加工或轉化增值的價值流入糧食調(diào)入?yún)^(qū)。

(2)糧食產(chǎn)銷政策中的超經(jīng)濟行為，使糧食主產(chǎn)區(qū)不能獲得社會平均利潤。糧食主產(chǎn)區(qū)的商品糧主要由政府支配調(diào)撥，價格由政府制定，而且糧食主產(chǎn)區(qū)出售商品糧承擔著巨額的流通費用。雖然國家制定糧食保護價格，補償生產(chǎn)成本并有適當利潤。但是，有時糧食主產(chǎn)區(qū)糧食保護價格卻低于市場價格，甚至是低于成本價格，缺乏對生產(chǎn)者經(jīng)濟利益的保護。對于糧食主產(chǎn)區(qū)或糧食生產(chǎn)者在商品糧交換過程中的價值流失，雖然國家也采取了一定的補貼方式給予經(jīng)濟補償，但效果有限。

(3)糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)的博弈關系失衡，糧食主產(chǎn)區(qū)處于明顯不利地位。從糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)的博弈關系看，在糧食供大于求時，主銷區(qū)處于主動地位，主產(chǎn)區(qū)處于被動地位。“九五”期間，主銷區(qū)在糧食不愁買不到的前提下，加大農(nóng)業(yè)結構調(diào)整，大力發(fā)展非糧非農(nóng)經(jīng)濟，推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程，農(nóng)民收入提高幅度很大。而國家一方面支持主銷區(qū)進行放開糧食市場改革的同時，另一方面又繼續(xù)對主產(chǎn)區(qū)實行糧食保護價收購政策，結果造成了主產(chǎn)區(qū)糧食庫存壓力和財政壓力[5]。

1.2.3 糧食產(chǎn)量增長與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡

糧食生產(chǎn)格局發(fā)生逆轉。在我國經(jīng)濟總體水平不斷提升的同時，由于地區(qū)間經(jīng)濟的不均衡發(fā)展，東南沿海地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的強力推進，內(nèi)陸地區(qū)為解決溫飽的不懈奮斗，并由此引發(fā)了我國糧食生產(chǎn)流通格局發(fā)生了由“南糧北運”到“北糧南運”的大逆轉[6]。

圖3 河南省、浙江省和廣東省糧食播種面積比較Fig.3 Sown area of grain in Henan，Zhejiang and Guangdong Province

進入90年代后，沿海發(fā)達地區(qū)(廣東、浙江等省份)自給率迅速下降，過去的糧食調(diào)出省份轉變?yōu)楫a(chǎn)銷平衡區(qū)或主銷區(qū)(見圖3，圖4)。歷史上的“湖廣熟，天下足”、“蘇湖熟，天下足”已經(jīng)被“河南熟，天下足”所代替，廣東、浙江成了糧食調(diào)入大省，湖南、湖北的糧食僅僅局限于滿足自己省的需求。商品糧調(diào)出省份越來越少，到2009年能夠年調(diào)出1 000萬t 以上商品糧的僅有河南、黑龍江、吉林和安徽。糧食主產(chǎn)區(qū)對保障國家糧食安全具有重要作用。以河南省為例，河南省1978年糧食播種面積為9 123.3 千hm2，2009年為9 683.6千hm2，比1978年增加6.14% ;浙江省1978年糧食播種面積為3 350 千hm2，2009年為1 290.09千hm2，比1978年減少61.49% ;廣東省1978年糧食播種面積為5 825.3千hm2，2009年為2 538.5 千hm2，比1978年減少56.42% 。河南省1978年糧食總產(chǎn)為1900萬t，2009年為5 389萬t，比1978年增加183.63% ;浙江省1978年糧食總產(chǎn)為1395萬t，2009年為789.15萬t，比1978年減少43.43% ;廣東省1978年糧食總產(chǎn)為1 632萬t，2009年為1 314.5萬t，比1978年減少19.46% 。

在糧食生產(chǎn)格局發(fā)生變化的同時，不同區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的差距拉大，不同區(qū)域財政收入和農(nóng)民收入差距擴大，糧食生產(chǎn)愈多的區(qū)域是經(jīng)濟發(fā)展緩慢、財政收入不高和農(nóng)民收入偏低的區(qū)域，出現(xiàn)種糧愈多愈吃虧愈受窮的現(xiàn)象。

區(qū)域財政收入比較。2005年河南省財政收入為537.65億元，浙江省財政收入為1 066.60億元，財政收入差距為528.95億元。2010年河南省財政收入為1 381.32億元，浙江省為2 608.47億元，財政收入差距為1 227.15億元，財政收入差距繼續(xù)擴大，浙江省財政收入是河南省財政收入的近2倍(見圖5)。

圖4 河南省、浙江省和廣東省糧食產(chǎn)量比較Fig.4 Grain yield in Henan Province，Zhejiang Province and Guangdong Province

圖5 河南省和浙江省財政收入比較Fig.5 Finance income comparison between Henan province and Zhejiang province

區(qū)域農(nóng)民純收入比較。1980年河南省農(nóng)民人均純收入為160.78元，浙江省為219.18元，收入差距為58.4元，河南省農(nóng)民人均純收入為浙江省的73.36% ;2009年河南省農(nóng)民人均純收入為4 806.95元，浙江省為10 007.31元，收入差距為5 200.36元，河南省農(nóng)民人均純收入僅為浙江省的48.03%，收入差距不斷擴大(見圖6)。

1.2.4 糧食生產(chǎn)增長與農(nóng)民收入不同步

根據(jù)統(tǒng)計，農(nóng)民人均純收入全省排名后30名的縣中有25個縣屬于平原農(nóng)區(qū)糧食主產(chǎn)縣。更為尷尬的是，河南貧困人口出現(xiàn)了向糧食主產(chǎn)區(qū)集中的趨勢。2000年，河南省52個縣的貧困人口576.12 萬人，占全省貧困人口的69.41%;到2008年年底，貧困人口為334.55 萬人，占全省貧困人口的78.9%。8年間52個產(chǎn)量大縣(市、區(qū))的貧困人口比例上升了9.49個百分點。按照《國家糧食戰(zhàn)略工程河南核心區(qū)建設規(guī)劃》確定的93個糧食主產(chǎn)區(qū)縣，有52個縣農(nóng)民人均純收入低于全省平均水平，其耕地面積占全省耕地面積的48%，糧食產(chǎn)量占全省糧食產(chǎn)量的57%，目前還有33個縣是扶貧開發(fā)工作重點縣，占全省重點縣數(shù)的3/4[6]。糧食產(chǎn)量的增長過程中，農(nóng)民收入并沒有出現(xiàn)與其同步增長，出現(xiàn)糧食生產(chǎn)大縣與較低的農(nóng)民收入和尷尬的貧困現(xiàn)象。

圖6 河南省和浙江省農(nóng)民純收入比較Fig.6 Net income of farmers in Henan Province and Zhejiang Province

糧食單產(chǎn)提升與物質投入效率下降。改革開放以來，化肥和農(nóng)藥的使用量一直在增加，我國已成為世界上化肥用量最大的國家(見圖7)。以河南省為例，1980年施用化肥(折純，下同)101.70 kg/hm2，糧食單產(chǎn)2 430 kg/hm2，每kg 化肥生產(chǎn)23.89 kg 糧食，化肥與糧食的投入產(chǎn)出比為1∶23.89;1990年施用化肥(折純，下同)307.50 kg/hm2，是1980年化肥施用量的3倍;糧食單產(chǎn)3 540 kg/hm2，是1980年糧食單產(chǎn)的1.46倍，每kg 化肥生產(chǎn)11.51 kg 糧食，化肥與糧食的投入產(chǎn)出比為1∶11.51;2000年施用化肥(折純，下同)611.92 kg/hm2，糧食單產(chǎn)4 542 kg/hm2，化肥與糧食的投入產(chǎn)出比為1∶7.42;2008年施用化肥(折純，下同)835.40 kg/hm2，糧食單產(chǎn)5 589 kg/hm2，化肥與糧食的投入產(chǎn)出比為1∶6.69;2008年糧食單產(chǎn)是1980年2.3倍，化肥施用量是1980年的8.2倍，化肥與糧食的投入產(chǎn)出比由1∶23.89下降到1∶6.69。隨著化肥施用量的增加，增加了糧食生產(chǎn)成本。一方面造成化肥增產(chǎn)的邊際效益逐年下降，種糧食效益不高;另一方面造成了嚴重的農(nóng)業(yè)面源污染，影響資源環(huán)境。因此，土地高產(chǎn)出(糧食單產(chǎn))與資源低效率并存，物質投入對糧食產(chǎn)量的增長具有重要作用，但也付出了資源環(huán)境代價。

圖7 河南省糧食單產(chǎn)與化肥投入Fig.7 Grain yields and fertilizer inputs in Henan Province

糧食生產(chǎn)成本與糧食價格的背離。現(xiàn)行糧食價格不完全反映和真實地糧食生產(chǎn)成本。我國歷來沒有農(nóng)地成本，更談不上計入總成本和決定糧價，造成了名義上糧食總成本長期偏低的局面，如果計入土地成本，糧食生產(chǎn)成本是比較高的。我國現(xiàn)行的糧食收購“最低保護價”，是在不計算土地成本的前提下給予農(nóng)民略有微利的糧價，遠遠低于發(fā)達國家推行的保護價，有時甚至還低于市場價?，F(xiàn)行糧價過低還反映在與國際糧價的巨大差異上，2008年國際糧價幾乎是國內(nèi)糧價的3－4倍。如果加上生產(chǎn)資料的漲價因素，則糧食生產(chǎn)成本大幅上升，甚至糧食直接補貼額還抵不上生產(chǎn)資料價格的上漲[4]。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本增幅遠超農(nóng)產(chǎn)品價格上升幅度，急劇擠壓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲益空間。以化肥和玉米為例，2007－2008年，遼寧省北票市尿素、嘉吉二銨、三元復合肥的漲幅都在35%以上，而玉米價格僅提高了1.4%。在成本快速上漲的擠壓下，2008年安徽省南陵縣早稻平均凈收益比上年減少33.7%，遼寧省朝陽市玉米平均凈收益減少28.6%。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格提高，不僅嚴重侵蝕著減免農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)補貼等惠農(nóng)政策帶給農(nóng)民的好處，也給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來嚴重的負面影響。種糧收益下降挫傷農(nóng)民增加農(nóng)業(yè)投入的積極性。不少農(nóng)戶削減農(nóng)資、人工和農(nóng)業(yè)技術投入，許多地方種植業(yè)復種指數(shù)下降、精耕細作減少、“冬閑田”、“拋荒田”增加[7]。

2011年，雖然河南糧食豐收、糧價走高，但由于農(nóng)資、用工等價格的大幅上漲，導致種糧收益增幅低于成本增幅近一成。據(jù)對全省40個縣(市、區(qū))600個農(nóng)戶糧食生產(chǎn)成本及收益情況的調(diào)查結果顯示:2011年被調(diào)查農(nóng)戶全年種植夏秋糧生產(chǎn)成本平均為14 370.0元/hm2，比上年增加1 954.5元/hm2，增幅為15.7%;平均凈收益為9 291.0元/hm2，比上年增加472.5元/hm2，增幅為5.4%;如果加上種糧實際得到的補貼后，平均總收益為10 513.5元/hm2，比上年增6.5%，低于成本增幅9.2個百分點。其中，夏糧生產(chǎn)成本增加收益減少;秋糧成本收益均增，但收益增幅趕不上成本增幅。從糧食生產(chǎn)成本和收益情況來看，糧食生產(chǎn)正逐步步入高成本時代，糧食生產(chǎn)比較效益低的問題日益顯現(xiàn)[8]。

基于國際糧食供給偏緊形勢和我國又是人口大國的國情，在糧食安全問題上的必須立足于國內(nèi)糧食生產(chǎn)和供需平衡的基本方略。面對我國人多地少和資源匱乏的現(xiàn)實，在耕地面積基本穩(wěn)定或可能減少的情況下，必須靠提高糧食單產(chǎn)來實現(xiàn)糧食總產(chǎn)的增長。糧食主產(chǎn)區(qū)在提高糧食總產(chǎn)過程中居于重要地位，而主產(chǎn)區(qū)政府和農(nóng)民生產(chǎn)糧食積極性不高，與糧食安全保障相關的中央政府、地方政府和農(nóng)民農(nóng)戶三者利益不一致、合力不強，致使保障國家糧食安全的基礎不牢和動力不強，因此，在相當長的時期內(nèi)，糧食供需處于一種供給偏緊的平衡態(tài)，糧食安全保障“短期無慮，長期有憂”。

2 糧食安全三螺旋模型和政策建議

三螺旋模型理論。三螺旋是由美國的亨利·埃茨科瓦茨和荷蘭的勒特·雷德斯道夫首次提出的關于創(chuàng)新模式的概念模型。該模型認為大學、產(chǎn)業(yè)、政府都可以成為創(chuàng)新的來源，三者之間是平等的伙伴關系。大學產(chǎn)業(yè)政府這三個機構都表現(xiàn)出另兩者的一些能力，同時又保留著自己原有的作用和獨特的身份。用中央政府、地方政府和農(nóng)民農(nóng)戶來代替大學、產(chǎn)業(yè)、政府來分析三螺旋關系，雖然內(nèi)容不完全一樣，但三者相互作用、相互耦合的關系是相似的，故用三螺旋來分析中央政府、地方政府、農(nóng)民農(nóng)戶三者之間的關系仍然是可行的。周金勝等用三螺旋理論對政府、農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社的互動關系進行了研究[9]。

在三螺旋模型中，每個螺旋之所以能夠自運動以及產(chǎn)生交互作用，其蘊含的理論前提是每條螺旋體都是能夠獨立做出決定的理性組織。一是每個組織符合追求利益最大化的特點。不同的螺旋體追求的利益不同，如中央政府追求糧食生產(chǎn)數(shù)量，確保國家糧食安全，實現(xiàn)國家和全社會利益最大化;地方政府追求區(qū)域經(jīng)濟利益最大化，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展;農(nóng)民農(nóng)戶追求種糧收益最大化等。對于利益的原始渴望，使螺旋體產(chǎn)生需求，從而具有旋轉的可能。二是理性組織具有自身的社會功能和主體意愿。每個螺旋都具有追求實現(xiàn)自己的社會功能，符合自身利益，盡量與社會期望靠攏的特點。三螺旋模型要求每個螺旋體能夠獨立做出決定。保障糧食安全參與主體以中央政府、地方政府和農(nóng)民農(nóng)戶為主要利益相關者，三條螺旋要保持相對獨立，某一利益相關者自身過于弱勢的深度融合不僅會導致自身的瓦解，還將破壞三螺旋的耦合協(xié)同結構[10]。

圖8 糧食生產(chǎn)耦合互動共贏模式——三螺旋模型Fig.8 Food production coupled interactive win-win mode:Triple Helix Model

面對糧食生產(chǎn)和糧食安全的新形勢，三螺旋模型是糧食安全保障的理想模型(見圖8)。中央政府、地方政府和農(nóng)民農(nóng)戶是保障國家糧食安全的重要的三大利益者，三者在糧食生產(chǎn)和發(fā)展過程中有著直接和間接的聯(lián)系，國家糧食安全目標和糧食產(chǎn)量增長是三者努力實現(xiàn)的共同點，糧食生產(chǎn)是基礎，糧食生產(chǎn)效益是動力，糧食政策是保障，三種力量和利益交叉影響又相互依存，共同促進和保障國家糧食安全。正確處理中央政府、地方政府和農(nóng)民農(nóng)戶的三者之間的利益關系，實現(xiàn)三者目標的耦合互動，形成三者各得其所、協(xié)同合作、行為適度、利益均衡、履行職責、共生互贏的發(fā)展格局。中央政府、地方政府和農(nóng)民農(nóng)戶之間的關系由過去的單向服從變?yōu)殡p向互動，由過去的層級關系變?yōu)槠降然锇殛P系;由三者目標不一致變?yōu)橄鄬σ恢隆⑾鄬ζ降群拖鄬Κ毩?，又相互依賴、相互耦合、協(xié)同進化和共同發(fā)展，不斷強化糧食安全保障，改變“產(chǎn)糧大省，工業(yè)小省，財政窮省，發(fā)展緩慢”的局面。

2.1 行為適度，利益均衡

國家糧食安全保障系統(tǒng)的各個主體行為只有保持適度和利益均衡，才能整體有效和諧、相輔相成、共生共長。

中央政府、地方政府和農(nóng)民農(nóng)戶三者是互動互聯(lián)的關系，有共同目標又都具有自身的利益。中央政府的目標是確保糧食產(chǎn)量增長、糧食供給穩(wěn)定和國家糧食安全，保障社會經(jīng)濟穩(wěn)定，重視糧食的社會價值，是一種“社會人”，是糧食生產(chǎn)和政策的主導者、調(diào)控者;產(chǎn)區(qū)政府重視區(qū)域經(jīng)濟增長和發(fā)展績效，上對國家負責，下對農(nóng)民服務，是一種“經(jīng)營人”，是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和糧食生產(chǎn)的組織者和經(jīng)營者;農(nóng)民農(nóng)戶是糧食生產(chǎn)的“經(jīng)濟人”，重視糧食的經(jīng)濟價值，關心種糧收益，是糧食生產(chǎn)者。三者具有不同的價值追求，國家和中央政府追求的是糧食的社會功能，地方政府需要的是糧食的發(fā)展價值，而農(nóng)民農(nóng)戶追求的是糧食部分自用的使用價值和用于出售和交換的糧食的商品價值和經(jīng)濟價值。因此，中央政府利益與地方政府利益、地方政府之間的利益和糧食生產(chǎn)者與政府利益都不完全一致。這種不一致也是合情和理性的。但是，要想實現(xiàn)國家糧食安全的目標，又必須樹立雙贏乃至多贏的意識，使參與博弈的各方認識到:都根據(jù)各自的利益做出決策，但是最后的結果卻是集體遭殃。單純地追求一方利益最大化時，往往導致的不是集體利益的最大化，而只有在集體利益最大化的前提下，每一方的參與者才可以得到更大的發(fā)展[11]。借用博弈論分析糧食安全中的中央、地方和農(nóng)民的三者關系，如果各自單純追求自身利益最大化，其結果是整體利益受損，國家糧食安全得不到有效保障，各自利益也不能實現(xiàn)最大化。由此可見，人們應塑造博弈的新理念——由單向的零和博弈轉變?yōu)榛拥淖兒筒┺?，追求均衡合作、雙方共贏的新范式。“謝林定理”認為主動約束自己隨意性和主動性反而會增強自我主動性，以便實現(xiàn)雙方的合作。在博弈過程中，如果博弈的一方表現(xiàn)過于強勢，其實并不是優(yōu)勢策略，有時往往讓步是達成“均衡”的優(yōu)勢策略。托馬斯·謝林還認為:博弈過程中參與人可以建立一個良好的博弈合作環(huán)境，從而實現(xiàn)長期合作;并且短期讓步可以贏得長期利益，“合作是有利的‘利己策略’”。為了達到雙方的共同目的——雙贏，有時一方或雙方需做必要的退讓[12]。

因此，基于保障國家糧食安全的目標，中央政府、地方政府和農(nóng)民農(nóng)戶三者各自的行為要適度，三者利益要均衡，才能實現(xiàn)互利共贏。糧食生產(chǎn)和糧食產(chǎn)量增長不僅是農(nóng)民的事情，也是全國人民共同關心的產(chǎn)業(yè)和生存與發(fā)展的重要物質基礎。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，從事糧食生產(chǎn)農(nóng)民數(shù)量不斷減少，其準公共物品性質的特征就越突出，這就要求政府充分重視糧食的準公共物品特征，突出其主導者和供給者的職能，同時，應將農(nóng)民視為合作者和優(yōu)先保障者，加強政府的政策傾斜力度、調(diào)控力度和投入力度，給農(nóng)民更多的發(fā)展機會和空間，鞏固糧食安全保障基礎[13]。對中央政府而言，在保障國家糧食安全目標的前提下，要考慮主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和糧農(nóng)增收問題，不能為了糧食安全的單一目標，而犧牲糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展和農(nóng)民發(fā)展，通過加強對主產(chǎn)區(qū)的政策支持，實現(xiàn)糧食安全、區(qū)域發(fā)展和農(nóng)民發(fā)展的適度均衡。對主產(chǎn)區(qū)政府而言，其三者的利益均衡也同樣適用。對于種糧農(nóng)民而言，不能一味追求種糧的經(jīng)濟效益，而是種糧的適度效益和長期效益，也是對糧食安全的支持和貢獻。中央政府、地方政府和農(nóng)民農(nóng)戶三者之間通過變和博弈、利益均衡、合作互動、互讓互利，實現(xiàn)國家糧食安全的有效保障。

2.2 履行職責，共同發(fā)展

2.2.1 發(fā)揮中央政府國家糧食安全的主導性，強化對主產(chǎn)區(qū)的“輸血”功能，提高糧食綜合生產(chǎn)能力

中央政府是國家糧食安全的主導者，只有中央政府才具有宏觀性全局視野、戰(zhàn)略調(diào)控能力和強大的公共資源。宏觀層次的政策支持能夠提供必要的制度資源和經(jīng)濟資源，也是中央政府職責和國家意志的體現(xiàn)。國家力量和中央政府權威是無可替代的。因此，中央政府作為保障國家糧食安全的主導者和主導力量不僅是必要的，也是可行的。

加強對糧食主產(chǎn)區(qū)的財政支持和物質投入。加強耕地資源保護和改善，加大對糧食主產(chǎn)區(qū)建設物質投入，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，為國家糧食安全保障奠定堅實的基礎。完善糧食生產(chǎn)補貼政策，加大對糧食主產(chǎn)區(qū)扶持力度。依據(jù)糧食生產(chǎn)狀況，加大糧食價格支持與保護力度。根據(jù)糧食生產(chǎn)和生產(chǎn)要素價格變化，適時適度擇機進行糧食價格調(diào)整，一方面防止“谷賤傷農(nóng)”，另一方面要預防“糧貴通脹”。構建糧食產(chǎn)銷區(qū)利益協(xié)調(diào)機制，促進主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。糧食安全不僅僅是糧食主產(chǎn)區(qū)的事情，更是一個國家的問題，同時也是主銷區(qū)的事情。建立產(chǎn)銷區(qū)的利益協(xié)調(diào)機制，由糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)共同承擔由糧食供求不平衡以及由此引起的市場價格波動帶來的市場風險和獲得與所承擔風險的相應收益。

2.2.2 發(fā)揮地方政府糧食生產(chǎn)主動性，強化“活血”功能，

提高糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力

地方政府是糧食生產(chǎn)的組織者。糧食主產(chǎn)區(qū)是我國糧食生產(chǎn)及商品糧供給的核心地區(qū)，對于國家糧食安全具有重要地位。地方政府是糧食生產(chǎn)組織者、經(jīng)營者，糧食生產(chǎn)和市場信息傳播者，生產(chǎn)技術普及者，公共產(chǎn)品提供者和服務者。地方政府要充分發(fā)揮主動性，把單一農(nóng)戶辦不好、辦不到的事情辦好。對上把國家和中央糧食生產(chǎn)政策貫徹執(zhí)行好，把國家糧食優(yōu)惠政策爭取好;對下為種糧食農(nóng)民服務好，把區(qū)域資源整合好，把糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)營好，提高糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力，充分發(fā)揮地方政府糧食安全的“活血功能”。

加強糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力建設。在提高糧食綜合生產(chǎn)能力的基礎上，大力發(fā)展糧食轉化加工，提高糧食加工增效益，提升區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展活力。加強科技服務、農(nóng)民培訓、市場信息等公共服務體系建設，滿足主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。重點推廣化肥深施、配方施肥、精量半精量播種、旱作節(jié)水、重大病蟲害防治等技術。挖掘中低田的生產(chǎn)潛力，推廣與中低產(chǎn)田配套的作物品種、施肥栽培技術。加強糧食資金整合，發(fā)揮支農(nóng)資金的使用效益。加強糧食生產(chǎn)資料監(jiān)督管理。防止價格上漲而提高糧食生產(chǎn)成本，影響糧食生產(chǎn)收益。

2.2.3 發(fā)揮農(nóng)民農(nóng)戶糧食生產(chǎn)主體性，強化“造血”功能，提高農(nóng)民自生發(fā)展能力

培育合作組織，保障農(nóng)民權益。農(nóng)民農(nóng)戶是保障國家糧食安全微觀基礎和糧食生產(chǎn)主體，提高農(nóng)民種糧收入的關鍵是農(nóng)民在更有利的經(jīng)營環(huán)境中增強自生能力，即收入增長的“造血”功能要遠遠重要于政府外部的“輸血”功能。在改革農(nóng)村土地產(chǎn)權制度和管理制度的基礎上，大力引導農(nóng)民生產(chǎn)的合作化和組織化，在生產(chǎn)領域鼓勵農(nóng)民發(fā)展“農(nóng)有、農(nóng)治、農(nóng)享”的自發(fā)性合作組織[14]。

加強科技培訓，提高農(nóng)民素質。加大高產(chǎn)優(yōu)質高效糧食生產(chǎn)栽培技術的培訓力度，為農(nóng)民提供全程技術指導和技術咨詢服務，提高廣大農(nóng)民的科學種田水平，增強農(nóng)民對糧食增產(chǎn)技術的應用能力。通過科技的普及，提高糧食單產(chǎn)水平，確保糧食綜合生產(chǎn)能力的提高[15]。

3 結論與討論

改革開放以來，糧食生產(chǎn)的三個利益相關者——國家政府、產(chǎn)區(qū)政府和農(nóng)民農(nóng)戶三者利益關系出現(xiàn)矛盾，政府的宏觀目標與農(nóng)民微觀目標的不一致。在糧食產(chǎn)量不斷增長的同時，糧食主產(chǎn)區(qū)出現(xiàn)了“四低”狀況，即糧食主產(chǎn)區(qū)財政收入低、農(nóng)民收入低、種糧效益低和物質投入產(chǎn)出低。出現(xiàn)了“四不”現(xiàn)象，即政府宏觀目標與農(nóng)民微觀目標不一致，糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)利益不協(xié)調(diào)，糧食產(chǎn)量提高與區(qū)域發(fā)展不平衡，糧食生產(chǎn)發(fā)展與農(nóng)民種糧效益不同步。糧食主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、政府財政收入和農(nóng)民純收入與非主產(chǎn)區(qū)的差距越來越大;在糧食產(chǎn)量增長的同時，糧食生產(chǎn)成本不斷提高，糧食物質投入出現(xiàn)邊際效益遞減。因此，國家糧食安全是以主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展緩慢、種糧食農(nóng)民效益低下和資源環(huán)境為代價的，糧食安全保障“短期無慮，長期有憂”。

三螺旋耦合協(xié)同模式是保障糧食安全的理想模型。根據(jù)三螺旋理論，保障國家糧食安全應該在“國家糧食安全”、“糧食生產(chǎn)者效益”和“區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展”之間尋找一個平衡點，理順糧食生產(chǎn)與糧食價格、糧食增產(chǎn)與糧農(nóng)增收、糧食產(chǎn)區(qū)與糧食銷區(qū)的關系，實現(xiàn)糧食的價值、使用價值和商品價值的統(tǒng)一，達到國家宏觀糧食政策調(diào)控、中觀區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和微觀農(nóng)民種糧食效益的協(xié)同。在保障途徑上，要實現(xiàn)中央政府、地方政府和農(nóng)民農(nóng)戶行為的協(xié)調(diào)耦合;在策略行為上糧食安全利益相關者之間，行為要適度，互讓互動，互利互贏，共生共長，共濟共榮。充分發(fā)揮中央政府主導性、地方政府主動性和農(nóng)民農(nóng)戶主體性，實現(xiàn)國家糧食安全、糧食產(chǎn)量增長、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民種糧收益的有機統(tǒng)一，爭取糧食的社會價值、使用價值和商品價值的基本協(xié)調(diào)，促進糧食綜合生產(chǎn)能力提高、糧食產(chǎn)業(yè)能力提速和農(nóng)民發(fā)展能力的良性循環(huán)，保障糧食生產(chǎn)和糧食安全的持續(xù)穩(wěn)定。

本文主要從糧食生產(chǎn)供給和政策的視角探討了國家糧食安全問題，分析了基于糧食安全的中央政府、地方政府和農(nóng)民農(nóng)戶的三者之間的關系，但未曾對糧食安全與糧食流通、貯存、市場和消費者等關系進行研究，顯得研究不夠系統(tǒng)和完整，這些問題有待進一步深入研究。

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