對全球可持續(xù)發(fā)展目標制定中有關問題的思考

孫新章 張新民 夏 成

(1.中國21世紀議程管理中心，北京100038;2.中國環(huán)境科學研究院，北京100012;3.北京大學環(huán)境科學與工程學院，北京100871)

2012年6月22 日，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會(簡稱“里約+20”)在巴西里約閉幕，大會通過了成果文件《我們希望的未來》，明確提出要制定一套全球可持續(xù)發(fā)展目標(Sustainable Development Goals，SDGs)[1]，并將SDGs 納入“2015年后聯(lián)合國發(fā)展議程”。鑒于SDGs 關系到未來全球發(fā)展規(guī)則的制定乃至國家間發(fā)展空間的劃分，在SDGs制定進程中，各主要國家、政治集團為了自身利益，將會予以高度關注并積極施加影響。

1 SDGs 的提出背景

制定全球可持續(xù)發(fā)展目標及相應的監(jiān)測指標一直被國際社會認為是促進可持續(xù)發(fā)展的重要措施。在1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會發(fā)布的《我們共同的未來》報告中就提出應“開發(fā)用于測定和評估發(fā)展進程的方法”[2]，在1992年聯(lián)合國通過的《21世紀議程》、2002年通過的《約翰內(nèi)斯堡執(zhí)行計劃》中均提出應遵循各國國情和優(yōu)先領域開展這方面的工作[3]。多年來，聯(lián)合國系統(tǒng)、民間團體、學術界等就此問題進行了不懈的努力。

在國際社會所制定的各種與可持續(xù)發(fā)展密切相關的全球目標中，最有影響的是聯(lián)合國千年發(fā)展目標(MDGs)。其他較有影響的全球可持續(xù)發(fā)展目標還有減貧目標、溫升控制目標、生物多樣性目標保護、可持續(xù)能源目標等(見表1)。

在測度可持續(xù)發(fā)展的指標(Sustainable Development Index，SDI)方面，較有影響的有:聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展委員會制定的可持續(xù)發(fā)展指標體系、聯(lián)合國開發(fā)計劃署制定的人文發(fā)展指數(shù)以及學術界提出的生態(tài)承載力、生態(tài)足跡、環(huán)境可持續(xù)性指數(shù)、幸福星球指數(shù)等(見表1)?？傮w來看，所制定的各種全球目標中，只有MDGs 與可持續(xù)發(fā)展的整體理念較為一致，其他的目標僅是關注可持續(xù)發(fā)展的某一領域，沒有充分考慮三個維度的平衡及其內(nèi)在聯(lián)系;所制定的各種SDI 中，幾乎沒有一種被成員國政府層面廣泛采用。此外，MDGs 也存在不足，如MDGs 更加側重于發(fā)展，對于資源節(jié)約環(huán)境保護等領域的約束力相對較弱，對于發(fā)達國家影響力較弱。一定程度上看，多年來國際可持續(xù)發(fā)展領域的諸多行動進展緩慢與缺乏清晰、平衡、可行的可持續(xù)發(fā)展目標體系有關，制定SDGs 對于深入推進全球可持續(xù)發(fā)展十分必要。

2 “里約+20”就SDGs 明確的有關事項

對于制定SDGs，不同政治集團的立場存在明顯差別。其中，歐盟極力主張在“里約+20”期間明確SDGs 的原則和優(yōu)先領域，并試圖設立一系列具體目標，希望在水、海洋、土地及生態(tài)系統(tǒng)、可持續(xù)能源、資源有效利用和廢物利用等領域提出有時間表的具體指標;77 國集團、美國、加拿大、俄羅斯等同意發(fā)起SDGs 討論進程，但反對就優(yōu)先領域和目標展開談判，77 國集團還強調(diào)大會應首先明確指導原則，落實執(zhí)行手段，在聯(lián)大框架下建立開放性政府間談判進程;巴西作為本次大會主辦國，把SDGs 視為大會成功的主要標志，積極推動討論SDGs 的優(yōu)先領域?？傮w看，各方爭議的焦點在于可持續(xù)發(fā)展目標的優(yōu)先領域及其約束力，特別是與MDGs 的關系等。

表1 全球可持續(xù)發(fā)展目標或監(jiān)測指標(不完全統(tǒng)計)Tab.1 Global sustainable development goals or indicators (incomplete statistics)

最終通過的成果文件就SDGs 問題明確了以下事項:一是強調(diào)了及時、充分實現(xiàn)MDGs 的重要性，制定SDGs 不應分散國際社會對實現(xiàn)MDGs 的注意力或為之做出的努力。二是肯定了制定SDGs 對推動已有政治承諾的落實具有積極意義，并提出制定SDGs 應以《21世紀議程》和《約翰內(nèi)斯堡執(zhí)行計劃》為基礎，充分尊重所有里約原則并考慮各國國情、能力和優(yōu)先目標，以平衡的方式納入可持續(xù)發(fā)展的三個層面;所制定的目標應具有全球性和普適性，要與“2015年后聯(lián)合國發(fā)展議程”相一致，并納入這一議程。三是決定啟動制定SDGs 的政府間進程，在第六十七屆聯(lián)大會議開幕前設立一個開放的工作組，工作組將向聯(lián)大第六十八屆會議提交一份關于可持續(xù)發(fā)展目標的提議報告。

3 對SDGs 制定中有關問題的分析

3.1 關于重點領域

根據(jù)當前全球可持續(xù)發(fā)展面臨的形勢，在確定優(yōu)先事項時，以下幾個問題可能會成為國際社會共同關注的熱點:

一是全球發(fā)展的不平衡和不公平性。過去20年，全球在消除貧困、改善民生等方面取得了積極進展，但不平衡和不公平問題突出。如貧困人口在亞洲大幅下降，在非洲特別是撒哈拉以南非洲絕對數(shù)量仍在上升;發(fā)達國家與發(fā)展中國家的人均財富水平呈加大趨勢，同時在國家內(nèi)部也呈貧富兩極分化趨勢;不同社會群體在對公共服務、現(xiàn)代技術的獲取能力及渠道方面差距巨大。據(jù)聯(lián)合國有關統(tǒng)計[4]，全球仍有超過10億人處于極端貧困，有2億多人失業(yè)，有72%的人口沒有納入健全的社會保障體系。

二是人口快速增長以及老齡化、城市化的巨大挑戰(zhàn)。當前全球人口已達70億，到2050年將達90億，其中新增人口中將有一半是在非洲，非洲消除貧困與饑餓、實現(xiàn)充分就業(yè)的壓力將更大。在發(fā)達國家和其他發(fā)展中地區(qū)，老齡化將成為人口結構變動的主要趨勢，到2050年發(fā)達國家將有1/3 人口、發(fā)展中國家將有1/5 人口年齡大于60 歲[4]，現(xiàn)有社會保障體系面臨嚴峻挑戰(zhàn)。另外，到2050年全球城市化率將近70%，快速城市化以及人口總量的增長，將對全球食物安全構成巨大挑戰(zhàn)，為滿足到2050年的全球食物需求，全球耕地生產(chǎn)力需要在當前水平上翻番，人類需要盡快拿出全面的解決方案。

三是人類活動持續(xù)超過全球承載能力并且壓力仍在加大。人類對于自然資源、生態(tài)服務的開發(fā)利用早已超過了地球承載能力。過去20年，這種持續(xù)超載現(xiàn)象并沒有得到實質(zhì)性改善，沙漠化、生物多樣性減少、地下水資源耗竭、海洋酸化等問題持續(xù)加劇[5]。更為嚴峻的是全球氣候變化帶來的挑戰(zhàn)。要想實現(xiàn)全球溫升控制在2℃以內(nèi)的目標，減排溫室氣體必須成為全球共同行動，而目前占全球2/3 人口的國家仍沒有完成工業(yè)化、城市化過程，仍有14億人沒有享受現(xiàn)代能源服務，二者的協(xié)調(diào)非常困難。

四是全球可持續(xù)發(fā)展治理機制的不完善。多年來，大部分發(fā)達國家并未完全履行ODA 占其國內(nèi)生產(chǎn)總值0.7%的承諾，發(fā)達國家與發(fā)展中國家間的技術轉讓面臨多重人為障礙。近年來的全球糧食危機、金融危機、歐債危機等凸顯了當前全球治理機制的缺陷，后金融危機時代全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉型以及發(fā)展格局的加快調(diào)整迫切需要全球治理機制的改革和創(chuàng)新。不管是發(fā)展中國家還是發(fā)達國家，都在尋求一個更加有效、符合自身未來發(fā)展需求的全球治理機制，改革和創(chuàng)新全球治理機制是大勢所趨。

3.2 關于各方的可能傾向及博弈結果

SDGs 的制定過程將是“里約+20”談判的繼續(xù)和深入?？傮w來看，發(fā)達國家陣營會依靠其先進的技術和已完成工業(yè)化、城市化進程的優(yōu)勢，在綠色標準、資源效率與生態(tài)環(huán)境保護、氣候變化等領域推動設立相應的目標，淡化其自身責任，并極力鼓吹新興經(jīng)濟體應承擔更多國際責任;發(fā)展中陣營在關注貧困、糧食安全等傳統(tǒng)核心議題的同時，對經(jīng)濟社會轉型也會有更加積極的考慮;兩大陣營的斗爭將持續(xù)，但其陣營內(nèi)部利益訴求趨于多元化，兩大陣營之間的利益共同點也在增加。

從趨勢看，SDGs 可能會出現(xiàn)以下結果:在目標的約束性方面，鑒于南北雙方政治互信不足，分歧嚴重，設定具有法律約束力的全球目標的可能性不大，最終結果可能是設定一些具有政治意義的量化目標。在實現(xiàn)目標的時間方面，鑒于“2015年后聯(lián)合國發(fā)展議程”與千年發(fā)展目標具有銜接性，國際社會可能會重點考慮設定面向2030年的全球可持續(xù)發(fā)展目標，并對遠期目標(如設定為2050年)進行定性展望。就執(zhí)行手段來看，突破“里約+20”已經(jīng)達成的執(zhí)行手段框架的可能性不大。在資金和技術方面，“里約+20”啟動的“可持續(xù)發(fā)展融資戰(zhàn)略備選方案”和“促進清潔、環(huán)保型技術開發(fā)、轉讓和推廣的推動機制備選方案”可能會提出一些新的措施。

3.3 關于對中國的可能影響

制定SDGs 對中國推進可持續(xù)發(fā)展既是機遇，也是挑戰(zhàn)。從機遇來看，清晰、明確的全球可持續(xù)發(fā)展目標對于中國制定中長期的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略將具有重要的借鑒意義;在實現(xiàn)目標的過程中，國際合作尤其是綠色技術領域的合作將更加廣泛和深入，這將為我們加快綠色轉型提供更多的機會。

從挑戰(zhàn)來看，中國將承受更多的國際壓力，轉型空間可能會被迫壓縮。這主要體現(xiàn)在:中國已經(jīng)居于世界第二位的經(jīng)濟總量、每年近10%的經(jīng)濟增速、居于世界首位的能源消耗總量，使SDGs 實現(xiàn)進程中的中國角色備受關注，中國承受的來自發(fā)達國家和發(fā)展中國家內(nèi)部的“雙重壓力”趨于加大;中國基本完成工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的時間段一般認為是在2030 至2040年，如果將實現(xiàn)SDGs 的時間點定在2030年或更早，中國就需要實施一系列強化轉型戰(zhàn)略，轉型空間壓縮，轉型成本加大。

4 我國參與SDGs 進程的有關思考

我國應盡快組織相應領域專家圍繞SDGs、高級別政治論壇、2015年后聯(lián)合國發(fā)展議程等積極參與聯(lián)合國主導的相關后續(xù)行動，深入研判形勢并制定對策，以期在未來的全球發(fā)展議程設置和規(guī)則制定中占據(jù)主動。就參與SDGs 進程來說，以下幾個原則應予以重點考慮:

第一，在總體目標設置方面，強調(diào)經(jīng)濟、社會和環(huán)境三大支柱的協(xié)調(diào)性，突出發(fā)展的公平性。應與廣大發(fā)展中國家密切合作，努力推動SDGs 將全球公平以及發(fā)展中國家的經(jīng)濟發(fā)展、社會進步等列為優(yōu)先事項;對于資源環(huán)境問題將重點放在提高可持續(xù)利用能力上，強調(diào)發(fā)達國家率先改變不可持續(xù)的消費與生產(chǎn)方式的重要性。

第二，在目標的約束性方面，強調(diào)指導性，鼓勵各國以全球目標為參考設立符合本國國情的具體目標。應強調(diào)各國在全球目標的框架下，根據(jù)本國可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)先事項制定相應的目標，避免制定約束性的全球目標。

第三，在實現(xiàn)目標的時間方面，強調(diào)預留充足轉型期的重要性，努力延長戰(zhàn)略機遇期。在SDGs 的時間節(jié)點問題上，應盡量避免設立早于2030年的目標，并盡快組織相關領域專家深入開展國內(nèi)可持續(xù)發(fā)展目標和相應的監(jiān)測指標體系研究，以及相應的綠色轉型路徑研究等。

第四，在執(zhí)行手段方面，強調(diào)在“共同但有區(qū)別的責任”原則指導下加強國際合作的重要性，主動拓展對發(fā)展中國家的資金和技術支持/合作的力度。針對國際環(huán)境的新形勢、新特點，適時調(diào)整國際談判策略，平衡“共同”與“有區(qū)別”的權重，在不承擔超過自身能力與發(fā)展階段的責任與義務的前提下，向廣大發(fā)展中國家，特別是最不發(fā)達國家、非洲、小島嶼發(fā)展中國家提供更多的支持和幫助，努力增強在發(fā)展中國家陣營中的影響力和領導力。

致謝:在本文寫作過程中，中國21世紀議程管理中心的彭斯震副主任、周海林處長提出許多建議，在此表示衷心感謝!

References)

[1]United Nation Conference on Sustainable Development.The Future We Want[R].2012.

[2]世界環(huán)境與發(fā)展委員會.我們共同的未來[M].北京:世界知識出版社，1989:245－294.[World Commission on Environment and Development.Our Common Future [M].Beijing:The World Knowledge Press，1989:245－294.]

[3]UNCSD Secretariat.Current Ideas on Sustainable Development Goals and Indicators[R].2012.

[4]UN System Task Team on the Post－2015 UN Development Agenda.Realizing the Future We Want for All[R].2012.

[5]郭日生.全球實施《21世紀議程》的主要進展與趨勢[J].中國人口·資源與環(huán)境，2011，21(10):21－26.[Guo Risheng.The Main Progress and Trend of Agenda 21 in the World[J].China Population，Resources and Environment，2011，21(10):21－26.]

[6]孫新章.聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展行動的回顧與展望[J].中國人口·資源與環(huán) 境，2012，22(4):1－6.[Sun Xinzhang.Review and Prospect on the UN’s Efforts for Sustainable Development[J].China Population，Resources and Environment，2012，22(4):1－6.]