城鎮(zhèn)化進程中的“城市病”及其治理路徑探析

姜愛華 張 弛

“城市病”是一個世界性問題，是城市化過程中伴隨著城市人口快速膨脹而出現(xiàn)的城市交通擁堵、環(huán)境污染、資源短缺、就業(yè)困難和各類城市基礎設施供應不足等一系列矛盾。目前，我國雖然整體上城鎮(zhèn)化水平不高，但隨著城市化的快速推進，以交通擁堵和住宅、教育、醫(yī)療、市政基礎設施供應不足等為特征的“城市病”愈加凸顯?！俺鞘胁　钡拇嬖趪乐赜绊懼藗兊纳钯|量和工作秩序，也對城鎮(zhèn)化進程造成了極大制約，如果處理不好很容易引發(fā)各種社會矛盾。因此，從戰(zhàn)略高度加快“城市病”治理已成為城市管理者迫在眉睫的重要任務，也是我國“十二五”時期所面臨的重要課題。

一、我國城鎮(zhèn)化進程中“城市病”的主要表現(xiàn)

“城市病”一詞最早發(fā)源于工業(yè)革命后期的英國，指的是英國工業(yè)革命之后由于城市爆炸而產(chǎn)生的一系列問題。從本質上說，“城市病”是城市資源環(huán)境承載力和城市化發(fā)展規(guī)模速度之間矛盾積累的結果。我國“城市病”主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.城市人口擁擠，密度過高

恩格斯對近代城市的發(fā)展進行過較為深入的論述。他認為城市化主要是近代資本主義工業(yè)化所帶來的人口脫離農(nóng)村向城市集中的過程，城市越大，吸引力越大。伴隨著快速城鎮(zhèn)化，我國城鎮(zhèn)人口正以每年2000萬左右的速度增長。據(jù)國家統(tǒng)計局資料顯示，2011年，城鎮(zhèn)人口比重達到51.27%，與上年相比，上升 1.32個百分點，城鎮(zhèn)人口為69079萬人，增加2100萬人。城鎮(zhèn)人口的迅速增加，呈現(xiàn)出農(nóng)村向城市、中小城市向大城市集聚的特征，特別是北京、上海和廣州等大城市，人口聚集的速度越來越快。以北京市為例，第六次全國人口普查結果顯示，截至2010年11月1日零時，北京市共登記常住人口為1961.2萬人，與2000年第五次全國人口普查相比，增加604.3萬人，平均每年增長3.8%，相當于新添了一個特大型城市的人口。尤其是近幾年，隨著城市的快速發(fā)展，首都北京對外來人口的吸引力越來越大，市區(qū)的外來人口總量從2007年的419.7萬人，激增至2011年的742.2萬人，外來人口占常住人口比重的36.8%，外來人口的大量聚集使市區(qū)人口密度大為增加。北京工業(yè)大學人文社會科學學院和社會科學文獻出版社聯(lián)合發(fā)布的《2011年北京社會建設分析報告》指出，北京“城六區(qū)”的人口密度為每平方公里7837人，超過了世界上以人口密集著稱的大倫敦和東京，居全國第一位。人口的無序集聚和快速膨脹，對城市承載力提出了嚴峻挑戰(zhàn)。

2.道路堵塞嚴重，出行困難

隨著城市人口的迅速增加和車輛的快速增長，我國城市交通堵塞情況越來越嚴重，尤其是上下班高峰期，全國各大城市主干道往往車多為患，寸步難行。交通擁堵與近年來城市汽車數(shù)量快速膨脹有直接關系。據(jù)北京市車管所統(tǒng)計，北京市機動車不僅保有量驚人，近幾年增長速度也異常迅猛。截至2011年底，北京市機動車保有量達到了4756590萬輛。在2003年8月、2007年5月和2009年12月，北京市汽車保有量相繼突破200萬、300萬和400萬輛大關。機動車數(shù)量的急劇增長，使得原本就“先天不足”的道路資源供求矛盾更加凸顯。同時，隨著機動車保有量的激增，停車位缺口也越發(fā)明顯，停車越來越難。停車難加劇了亂停亂放，亂停亂放直接導致“稀缺”的道路資源被進一步占用，交通堵塞也越來越嚴重。交通擁堵現(xiàn)象不僅出現(xiàn)在北京和上海、深圳等特大城市，而且也出現(xiàn)在鄭州、西安、杭州等大城市。在節(jié)假日，主要街道擁堵也已成為一些地市級城市甚至縣城的常態(tài)。交通擁堵給市民工作、生活和出行等帶來了嚴重不便。

3.資源能源緊張，浪費突出

隨著城市擴張、人口規(guī)模的迅速擴大以及資源能源的大量消耗和浪費，我國城市資源緊張狀況進一步加劇。我國人均水資源量只有2300立方米，僅為世界平均水平的1/4，是全球人均水資源最貧乏的國家之一。然而，中國是世界上用水量最多的國家。僅2002年，全國淡水取用量達到5497億立方米，大約占世界年取用量的13%，是美國1995年淡水供應量4700億立方米的約1.2倍。20世紀80年代以來，中國的水荒由局部逐漸蔓延至全國，情勢越來越嚴重，對農(nóng)業(yè)和國民經(jīng)濟帶來了嚴重影響。另外，我國城市還存在能源利用效率低、浪費嚴重、二次能源回收利用率低以及城市開發(fā)建設隨意性大、城市土地利用集約化程度低等問題。能源緊缺已成為我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要制約因素。

4.房價居高不下，就業(yè)困難

大量人口向以北京、上海和深圳為中心的大城市集中，使城市住房需求持續(xù)增加，高房價問題比較突出。高房價問題甚至向小城市、小城鎮(zhèn)蔓延，讓大多數(shù)居民難以承受。以河南省鄭州市為例，從2004年下半年開始鄭州市房價一路狂升，雖然在國家宏觀調控政策的干預下，房價上漲趨勢得到一定程度的控制，但房價依然保持較高水平。①2011年上半年，鄭州市區(qū)商品房銷售均價為每平方米7845元，其中，商品住房銷售均價為每平方米6269元，與2010年同期相比上漲了1184元，同比漲幅23.28%。②如此高的房價使大多數(shù)城市居民和想在城市定居的農(nóng)民望而卻步。

我國是人口大國，就業(yè)形勢一直十分嚴峻。大量人口的無序聚集，必然導致城市就業(yè)困難。當前我國又面臨著新成長勞動力就業(yè)、經(jīng)濟轉軌失業(yè)人員再就業(yè)和農(nóng)村富余勞動力轉移就業(yè)“三峰疊加”的就業(yè)壓力，全國城鎮(zhèn)每年需要安置就業(yè)、再就業(yè)人口與新增城鎮(zhèn)就業(yè)崗位之間缺口巨大，就業(yè)崗位嚴重不足，形勢更為嚴峻。

二、我國“城市病”產(chǎn)生的主要原因

“城市病”的產(chǎn)生主要源于近年來城市的快速發(fā)展和城市規(guī)劃與管理的相對落后，體現(xiàn)為以下幾個方面。

1.基礎設施建設不能滿足城市發(fā)展的需要

城市公共服務設施承載力與城市發(fā)展、人口迅速膨脹不相適應，是導致“城市病”的主要原因之一。從總量上看，目前我國城市人均擁有道路面積12.79平方米，每萬人擁有公共交通車輛11.12臺，人均公共綠地面積10.66平方米，城市用水普及率96.21%，城市燃氣普及率91.41%。這與發(fā)達國家，乃至與發(fā)展中國家相比，我國城市基礎設施人均都處于較低水平。隨著城市化進程的快速推進，基礎設施的數(shù)量不足和質量不高，已經(jīng)成為我國加快城鎮(zhèn)化進程和促進城市健康持續(xù)發(fā)展的主要矛盾和瓶頸。

2.城市規(guī)劃建設不科學不合理

從大多數(shù)城市來看，我國普遍存在城市基礎設施規(guī)劃設計水平低、工程布局不合理、建設質量不高等問題?！胺暧瓯匮?、積水嚴重，一遇暴雨就使整個城市堵得一塌糊涂”是我國大多數(shù)城市基礎設施建設水平低的真實寫照。我國城市規(guī)劃的不科學、不合理主要表現(xiàn)在:一是城市規(guī)劃缺乏科學論證，以領導意志為轉移。二是專項規(guī)劃各行其是，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調性。城市基礎設施的相關部門，各自為戰(zhàn)，相互之間缺乏溝通與協(xié)調，不僅造成交通擁堵，也給城市的健康發(fā)展埋下隱患。三是城市規(guī)劃急功近利，缺乏長遠眼光，致使城市規(guī)劃跟不上城市發(fā)展的需要。四是經(jīng)濟至上，弱化資源和環(huán)境約束。很多城市規(guī)劃只注重GDP等經(jīng)濟指標，對資源和環(huán)境等指標很少考量，從而造成資源浪費和環(huán)境污染。五是規(guī)劃實施中存在行政干預和人為影響因素。

3.城市建設理念存在偏差

在城市建設理念上，我國大多數(shù)城市都存在著不同程度的偏差，“以物為本”理念較為突出，“以人為本”理念被淡化。在我國城市建設和城鎮(zhèn)化發(fā)展中常常存在這樣的誤區(qū):一提城鎮(zhèn)化和城市建設，就是擴建大道、修建豪華漂亮城市廣場、搞標志性建筑;一說發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，就是建飯店、蓋商場。在城市建設中只重視看得見、摸得著的“臉面工程”，忽視社會事業(yè)的協(xié)調發(fā)展。建設方案主要突出“新、奇、特、大”，卻很少考慮配套實施的建設和就業(yè)崗位的增加。由于沒有致力于創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位、不能提供更好的服務和進行更多的人力資本投資，社會事業(yè)發(fā)展嚴重滯后，從而產(chǎn)生生活設施網(wǎng)點缺乏、交通擁擠、出行不暢，上學不便、就醫(yī)困難等諸多問題，致使“城市病”越來越嚴重，城市居民生活質量和幸福感越來越低。

4.城市管理落后

近年來，隨著城市化步伐的快速推進，我國城市管理落后的弊端也逐步凸顯。從總體上看，管理水平不高、管理方法落后，是我國“城市病”產(chǎn)生的重要原因之一。我國城市管理落后主要表現(xiàn)在兩個方面:一是在管理理念上，我國城市管理普遍存在“重建設、輕管理，重地上、輕地下，重形式、輕內(nèi)容”等問題。一些城市盲目追求規(guī)模擴大，不重視城市功能完善和品位提升，臟、亂、差問題突出。二是管理方法也比較落后、單一。在不少城市，一提到加強管理，相關部門往往采取計劃經(jīng)濟時期的做法，要么提高進城門檻，要么清理清退人員，而不是提高服務質量，這就嚴重影響了城市的可持續(xù)發(fā)展能力。尤其是多頭管理、政出多門、各自為戰(zhàn)等現(xiàn)象比較突出，經(jīng)常是有利爭管，無利扯皮，為“城市病”的產(chǎn)生埋下了隱患。此外，多數(shù)城市的基礎設施建設、使用、經(jīng)營和管理效率低，基礎設施建筑質量差，事故頻發(fā)等，更加劇了“城市病”。

三、有效治理“城市病”的對策建議

應對“城市病”，應防治結合才能取得切實成效。

1.構建科學合理的城鎮(zhèn)體系

構建科學合理的城鎮(zhèn)體系，是防治“城市病”的重要前提。防治“城市病”，要堅持從我國實際出發(fā)，遵循城鎮(zhèn)發(fā)展的客觀規(guī)律，注重大中小城市并舉、數(shù)量和質量并重、職能等級協(xié)調，努力構建國家區(qū)域性中心城市、省域中心城市、中小城市、中心鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)五級城鎮(zhèn)體系。應通過壯大中心城市、提升城市能級有效解決農(nóng)民“進城”落戶問題，決不能以“城市病”來否定大城市發(fā)展，削弱大城市在區(qū)域發(fā)展中的引擎作用。另外，應加快新型農(nóng)村社區(qū)建設來有效解決農(nóng)民留守安居問題，因為新型農(nóng)村社區(qū)建設順應農(nóng)村發(fā)展新階段的客觀要求以及廣大農(nóng)民過上美好生活的意愿，是推進城鄉(xiāng)一體化的切入點和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的結合點，也是促進農(nóng)村發(fā)展的增長點。在抓好兩頭的同時，發(fā)展壯大縣城，打造一批特色中心鎮(zhèn)，進一步優(yōu)化城鎮(zhèn)的空間布局，從而有效分解快速城鎮(zhèn)化所帶來的壓力，預防“城市病”的進一步發(fā)生。

2.加強和改善城市公共基礎設施建設

目前，我國很多城市基礎設施的承載能力都達到了臨界點，即以往建成的公共基礎設施已接近其最大負荷，而城市人口的過快增加，又抵消和弱化了新建基礎設施的效果。隨著更大強度的需求和消耗，公共基礎設施建設落后和薄弱的問題會不斷暴露出來。所以，加大政府投入，創(chuàng)新機制吸引民間資本，加快和改善公共基礎設施建設已經(jīng)刻不容緩。加快和改善城市公共基礎設施建設，應按照先地下后地上、功能配套完善的現(xiàn)代城市建設要求，高標準統(tǒng)籌水、電、氣、暖等基本市政公用設施建設，全面提高運行效率，確保城市的有效運轉。一是合理配置各城市主次干道和支路網(wǎng)密度，優(yōu)化路網(wǎng)結構，構建快速通道。二是加快推進城市雨水污水、生活垃圾處理設施和地下管網(wǎng)一體化建設，重點改造城市積水點，加強城市預警應急體系建設，完善城市防洪、消防等公共安全設施。三是建立健全分層次的住房供應體系，加大保障性住房建設力度，尤其是廉租房和公共租賃住房的供給，要通過合理規(guī)劃，避免形成富人區(qū)與窮人區(qū)的隔離和對立。

3.規(guī)劃科學，從源頭上緩解城市交通擁堵

規(guī)劃是“龍頭”，是指導城市建設發(fā)展的總綱。國內(nèi)外城市化建設的經(jīng)驗證明，規(guī)劃帶來的效益是最大的效益，規(guī)劃帶來的失誤是最大的失誤?，F(xiàn)階段某些“城市病”就是因為規(guī)劃無序造成的。因此，在城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，尤其要重視規(guī)劃的作用，切實做到規(guī)劃先行，強化規(guī)劃的引領約束作用。在制定地方發(fā)展規(guī)劃時要著眼長遠、通盤謀劃，在遵循經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃的前提下，加強城市規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、重大基礎設施建設規(guī)劃之間的銜接。在制定規(guī)劃時要做到以下幾點:一是要把發(fā)展熱情與科學精神緊密結合起來，增強預見性，減少盲目性，不留后遺癥。二是在制定規(guī)劃時要堅持深入實際調查研究，掌握第一手資料，力求全面科學，使規(guī)劃具備全局眼光、前沿思維，努力使推進城市建設、加快城鎮(zhèn)化的過程成為集思廣益、凝聚人心的過程。三是要嚴格依法編制和變更規(guī)劃，加大規(guī)劃的公開宣傳力度，充分利用網(wǎng)絡等新的信息平臺，讓群眾了解規(guī)劃、明白規(guī)劃，讓群眾成為規(guī)劃實施的監(jiān)督主體，讓社會輿論成為保證規(guī)劃實施的重要約束力量。

4.有效控制并引導私人小汽車合理使用

與工業(yè)國家相比，我國私家車的擁有量并不高，每千人擁有汽車數(shù)量遠低于世界平均水平。我國交通擁堵之所以愈演愈烈，一方面是因為城市公共交通不發(fā)達，不能滿足廣大市民出行需求，另一方面則是因為私家車的不合理使用。對此，應采取措施引導私家車的合理使用:一是采取優(yōu)惠鼓勵措施，鼓勵占出行總量約45%左右的5公里范圍內(nèi)的私車車主自愿承諾終止這類不合理使用行為，采用自行車出行。二是動員私車車主在早晚上下班通行時間盡可能乘公交出行，對兌現(xiàn)承諾的私車車主給予先進榮譽和適當現(xiàn)金獎勵。三是鼓勵共乘車(即我國所謂的拼車)制度。歐美等國的這一成功經(jīng)驗引進到中國，為北京、上海、廣州、深圳舉辦奧運會、世博會、亞運會、大運會期間的城市交通改善起到了重要作用，值得推廣。

注釋

①②林憲齋、喻新安:《河南城市發(fā)展報告(2011)》，社會科學文獻出版社，2011 年，第7、95 頁。

［1］高中崗.從京、滬城市交通政策的差異看北京的交通擁堵［J］.城市規(guī)劃匯刊，2004，(4).

［2］河南省社會科學院課題組.河南城市發(fā)展方式轉變研究［G］//河南城市發(fā)展報告(2011).北京:社會科學文獻出版社，2011年.

［3］彭建，王雪松.國際大都市區(qū)最新綜合交通規(guī)劃遠景、目標、對策比較研究［J］.城市規(guī)劃學刊，2011，(5).

［4］王建國.河南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展研究［G］//河南城市發(fā)展報告(2011).北京:社會科學文獻出版社，2011年.

［5］張庭偉.20世紀規(guī)劃理論指導下的21世紀城市建設［J］.城市規(guī)劃學刊，2011，(3).

［6］張云峰.美國《城市機動化年度報告》及其啟示［J］.國際城市規(guī)劃，2011，(4).