我國土地市場建設(shè)的經(jīng)驗借鑒和目標(biāo)模式設(shè)計*

山世英 靳相木

土地市場是土地這種特殊商品在流通中發(fā)生的各種關(guān)系的總和。土地作為自然、經(jīng)濟和社會的綜合體，土地市場必然是一個具有多層次、多面性的市場形態(tài)，從不同角度觀測，土地市場的內(nèi)涵呈現(xiàn)出不同的景象。土地市場是一種資源性生產(chǎn)要素市場，同時又是一種產(chǎn)權(quán)市場，交易活動的實質(zhì)是土地權(quán)利的交易。土地市場是一種以不動產(chǎn)為表征的市場，房地產(chǎn)已經(jīng)成為基本消費品和主要投資品，成為中國產(chǎn)品市場的重要組成部分，國際上，幾乎所有國家土地市場與房產(chǎn)市場總是有機結(jié)合在一起。隨著信用和金融關(guān)系的發(fā)達，不動產(chǎn)市場開始與金融市場深度結(jié)合，土地市場中不僅有實物形態(tài)的土地、房產(chǎn)，而且還出現(xiàn)了證券形態(tài)的土地，如土地股票、土地債券、房地產(chǎn)信托基金等有價證券。

人多地少的基本國情，決定了我國土地市場未來的建設(shè)和發(fā)展是在最嚴(yán)格的耕地保護制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度約束下的建設(shè)和發(fā)展，這意味我們可以最大程度地減少政府對土地市場的行政介入，但減少之后的行政介入程度也不會低于其他發(fā)達國家和地區(qū)的水平。土地公有制是我國基本經(jīng)濟制度的重要基石，必須長期堅持，由此決定了土地市場未來的建設(shè)和發(fā)展是在維護好、保護好和實現(xiàn)好土地公有制的前提下展開的。

基于我國經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性特征和土地市場發(fā)展的現(xiàn)狀，建設(shè)和發(fā)展土地市場既要總結(jié)和運用已有的成功經(jīng)驗，又要著力破解面臨的問題和難題，還要著眼于我國未來經(jīng)濟社會發(fā)展和經(jīng)濟體制改革的大局和趨勢。

一、土地市場建設(shè)的經(jīng)驗借鑒

通過對市場經(jīng)濟發(fā)達國家和地區(qū)土地市場模式及經(jīng)驗的分析研究，有以下幾方面的經(jīng)驗可供我國土地市場建設(shè)借鑒。

1.從實際出發(fā)，選擇具有本國特色的土地市場模式

不同國家土地市場的結(jié)構(gòu)和模式往往因受該國的政治制度、土地權(quán)利制度、法律體系、文化歷史傳統(tǒng)和發(fā)展階段等的影響而有很大不同。土地市場的培育和建設(shè)大都從本國實際出發(fā)，形成各具特色的土地市場模式。我國的土地市場建設(shè)也需要從中國的獨特土地公有制、政治體制、法律體系出發(fā)，充分考慮我們經(jīng)濟社會發(fā)展所處的階段，特別是要與過去三十年土地制度改革的成果相銜接。

2.促進土地市場結(jié)構(gòu)簡單化，降低交易費用

發(fā)達國家或地區(qū)的土地市場結(jié)構(gòu)都比較簡單，交易規(guī)則都很簡明，都由平等的市場主體自由交易，政府只是根據(jù)相應(yīng)的法律、政策進行調(diào)節(jié)。我國應(yīng)逐漸簡化土地市場結(jié)構(gòu)，公平對待國有土地和集體土地，明確所有權(quán)和使用權(quán)主體的權(quán)、責(zé)、利，通過稅收、規(guī)劃等政策來調(diào)控市場。

3.對土地市場的管理應(yīng)更多使用經(jīng)濟和法律手段，盡量減少對土地資源配置的直接干預(yù)

土地市場不同于其他市場，政府的介入是必不可少的，而且政府在介入土地市場時出于不同的目標(biāo)對土地市場的管制和監(jiān)控程度也存在一定差異，但其共同點是政府干預(yù)更多使用經(jīng)濟手段和法律手段，盡量減少對土地具體交易的干預(yù)，減少行政手段的使用。在我國土地市場建設(shè)中，今后應(yīng)加強土地法律制度建設(shè)，要協(xié)調(diào)好土地利用總體規(guī)劃及土地利用年度計劃等行政手段與土地市場的關(guān)系，更多依靠稅收、利率等經(jīng)濟杠桿來調(diào)控市場。

4.土地市場管理的重點應(yīng)轉(zhuǎn)向保持市場穩(wěn)定，防止市場波動

經(jīng)濟發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗顯示，隨著經(jīng)濟發(fā)展進入后工業(yè)化階段，土地市場的管理轉(zhuǎn)向保持市場穩(wěn)定，防止市場波動。土地市場調(diào)控政策的焦點轉(zhuǎn)向采用稅收的手段調(diào)控市場投機，其中土地保有稅和增值稅是抑制土地市場投機的重要手段。經(jīng)過20多年發(fā)展，目前我國土地市場的基礎(chǔ)框架已經(jīng)建立起來，地產(chǎn)泡沫問題已經(jīng)出現(xiàn)。今后我國土地市場調(diào)控政策應(yīng)該是培育市場與防范地產(chǎn)泡沫并重。目前，我國土地保有稅稅負(fù)過低，且征收范圍狹窄，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅種過多，不利于土地的合理有效利用，不利于抑制地價的上漲。因此，我們需要盡快改革現(xiàn)行稅制，創(chuàng)設(shè)并建立完善的不動產(chǎn)保有稅體系，降低土地增值稅。

5.注意解決土地資源配置中的效率與公平問題

土地資源配置中的效率與公平問題是土地市場建設(shè)的永恒主題。在土地市場成長的不同階段上，土地資源配置的效率與公平這一對矛盾的重點及表現(xiàn)形式都有所不同。如韓國1990年代土地資源配置的公平問題凸顯，政府隨之開始土地政策的轉(zhuǎn)向，通過國家公司開發(fā)土地、增加住房（特別是中低檔住房）的措施來緩解土地供需的結(jié)構(gòu)性矛盾和社會公平問題，取得較好效果。隨著中國特色土地市場的基礎(chǔ)框架的建立，在土地資源配置效率的問題逐步得到解決的形勢下，土地資源配置的公平問題也將出現(xiàn)，在一定時期甚至可能成為社會矛盾的焦點。這就要求我們在土地市場建設(shè)過程中，關(guān)注和解決土地資源配置中的效率與公平問題。

二、土地市場建設(shè)的目標(biāo)模式設(shè)計

土地市場建設(shè)的指導(dǎo)思想應(yīng)該以服務(wù)經(jīng)濟建設(shè)為中心，全面深化土地使用制度改革，更好地發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，實行最嚴(yán)格的耕地保護制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

1.土地市場建設(shè)的目標(biāo)模式

土地市場建設(shè)的目標(biāo)模式是建立主體平等、產(chǎn)權(quán)清晰、規(guī)則一致、競爭有序的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。具體分為幾方面內(nèi)容：

一是交易主體。政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、土地使用權(quán)的合法權(quán)利人及用地需求者。其中，政府作為市場交易主體的，除因公共利益實行土地征收、征用、收回的情形外，其他主要限于因調(diào)控需要以平等主體方式收購儲備和供應(yīng)土地，因土地資產(chǎn)變現(xiàn)交易土地。

二是交易客體。國有土地使用權(quán)、集體土地使用權(quán)，國家通過征收方式進行的集體土地所有權(quán)的交易，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間進行的土地所有權(quán)置換等。

三是運行規(guī)則。除法律另有規(guī)定外，任何組織和個人都可進入土地市場進行交易；市場主體應(yīng)按照不同的土地權(quán)利對應(yīng)的市場價格平等地進行交易，公平承擔(dān)各種稅負(fù)，防止市場壟斷、不正當(dāng)競爭和行政權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)；交易方式由土地權(quán)利人自行確定，但除涉及國家秘密外的其他土地交易，都應(yīng)按照自愿、等價、互惠的原則公開進行。

四是宏觀調(diào)控。政府根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)和土地市場運行狀態(tài)，主要運用規(guī)劃管制、用途管制、稅收政策、貨幣政策，適當(dāng)運用土地供應(yīng)需求管理政策、價格管制，在確保18億畝耕地總量的前提下，平衡土地市場總供給與總需求，防止市場出現(xiàn)過大波動，解決土地資源配置的公平問題。

五是服務(wù)監(jiān)管。建立健全產(chǎn)權(quán)保護、交易糾紛仲裁與法律援助、市場信息收集與公布、不正當(dāng)交易處置、閑置空閑土地處理等服務(wù)監(jiān)管體系。培育和發(fā)展市場中介組織。

六是政府職能。適度分離政府角色。政府職能主要定位于土地市場的制度供給、耕地保護、市場監(jiān)管、市場調(diào)控和市場服務(wù)。政府直接參與土地市場交易的范圍，僅限于因公共利益征收征用土地，因調(diào)控需要以平等主體方式收購儲備和供應(yīng)土地，因土地資產(chǎn)變現(xiàn)交易土地。其中，政府供應(yīng)土地應(yīng)逐步走向純粹的資產(chǎn)交易，不再附加其他超經(jīng)濟的行政要求，這些要求由土地受讓者取得土地后按照相關(guān)規(guī)定自行辦理。

2.未來土地市場交易主要類型

在城鄉(xiāng)土地市場統(tǒng)一的前提下，土地市場的交易主要包括以下類型：

一是建設(shè)用地使用權(quán)出讓與轉(zhuǎn)讓。建設(shè)用地使用權(quán)出讓是指國家以土地所有者的身份，將建設(shè)用地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付地價款的行為。建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是指土地使用權(quán)者將經(jīng)過出讓程序獲得的土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移的行為，包括出售、交換和贈與。建設(shè)用地使用權(quán)出讓與轉(zhuǎn)讓包括國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓及集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓。要規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

二是建設(shè)用地使用權(quán)租賃。包括政府或農(nóng)民集體直接向用地者出租土地，及其他有權(quán)出租土地的建設(shè)用地使用者出租土地?？梢猿鲎獾慕ㄔO(shè)用地使用權(quán)必須領(lǐng)有國有土地使用證，具有土地建筑物、其他附著物的合法產(chǎn)權(quán)證明。通過行政劃撥方式取得依法同土地管理部門補簽了出讓合同并補交了出讓金的建設(shè)用地使用權(quán)可以依法租賃。

三是建設(shè)用地使用權(quán)入股。土地所有權(quán)人或使用者以一定年限的建設(shè)用地使用權(quán)作價，折合成一定數(shù)額的股份投入股份制企業(yè)的資本運營，按股份享有股東權(quán)益。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以用土地使用權(quán)與其他單位、個人以入股、聯(lián)營形式共同舉辦企業(yè)。

四是建設(shè)用地使用權(quán)擔(dān)保等融資交易。包括抵押、擔(dān)保及其他融資行為。可以設(shè)定抵押權(quán)的建設(shè)用地使用權(quán)包括通過有償出讓轉(zhuǎn)讓方式取得的以及通過行政劃撥方式取得后補簽合同的。

3.未來土地市場交易目標(biāo)模式的運行方式

一是交易類型明確。按照土地權(quán)利法定的原則，以法律的形式明確土地產(chǎn)權(quán)，重點是擴大可以進入市場交易的產(chǎn)權(quán)類型，主要是集體所有的建設(shè)用地使用權(quán)和原有劃撥用地使用權(quán)的權(quán)益。

二是交易原則清晰。具有可交易土地權(quán)利的產(chǎn)權(quán)人，均可在自愿、等價、互惠的原則下自主交易，沒有法律依據(jù)，不得隨意進行行政干預(yù)和設(shè)置交易障礙。

三是交易方式自定。交易的方式由土地權(quán)利人自行確定，但必須按照公平、公正、公開的原則進行，對不正當(dāng)交易行為，由法律授權(quán)政府以合適的方式進行必要的干預(yù)。

四是交易稅費固定。土地交易、權(quán)利保有必須按照國家規(guī)定繳納有關(guān)稅費，政府作為交易主體可根據(jù)國家規(guī)定決定是否繳納的事項。

五是交易權(quán)利保障充分。土地產(chǎn)權(quán)邊界清晰、保障充分，權(quán)利糾紛通過政府仲裁或法院裁定的途徑解決。法律對產(chǎn)權(quán)主體行為的限制符合正義原則，通過權(quán)利自由交易來保證產(chǎn)權(quán)的有效性。

六是交易信息公開。土地市場信息披露機制健全，市場中介組織發(fā)達，中介服務(wù)由社會提供，信息匯集和發(fā)布由政府和社會共同提供，保障公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。

七是交易調(diào)控分層次進行，交易監(jiān)管責(zé)任共擔(dān)。宏觀調(diào)控由縣級以上人民政府和相關(guān)部門依據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)和土地市場運行情況分層次協(xié)調(diào)進行。市場監(jiān)管以公眾參與和政府負(fù)責(zé)的形式實現(xiàn)。

八是公共利益和社會公平由政府保障。主要是為確保18億畝耕地，必須嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)用總量；為確保公益性建設(shè)項目用地，政府可行使土地征收和收回權(quán)，征收集體所有土地和收回國有土地使用權(quán)，并給予合理補償。為保障低收入家庭住房權(quán)利，由政府以優(yōu)惠的方式提供土地建設(shè)保障性住房等，同時，基于土地國情，對市場機制運行中產(chǎn)生的不合理用地狀態(tài)，政府針對不同的用地項目將會長期采取規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)控制政策。

三、對設(shè)計模式的績效評估

1.積極作用

一是行政干預(yù)空間大為減少。在這一模式中，政府征收和直接供應(yīng)土地范圍大大減少，只有在公共利益、市場調(diào)控和土地資產(chǎn)變現(xiàn)的前提下才能進行，且后兩種交易則是按市場平等主體地位取得和出讓土地使用權(quán)的行為，因此，地方政府通過行政干預(yù)獲取土地收益的空間將會大大壓縮，違反規(guī)劃用地、越權(quán)批地、低價協(xié)議出讓，低價征收高價出讓等行政干預(yù)行為將會受到其他市場主體的抵制與抗?fàn)?，政府將會逐步回歸市場調(diào)控監(jiān)管者的角色。

二是交易更加活躍，競爭將會更加充分有序。隨著城鄉(xiāng)土地市場的統(tǒng)一，市場交易限制將大為縮小，交易的主體和范圍將大大增加，特別是數(shù)量龐大的集體建設(shè)用地將進入市場，屆時，一方面土地交易將更加活躍，另一方面市場競爭將會更加激烈。

三是進一步保障農(nóng)民土地權(quán)益。實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場，集體建設(shè)用地在統(tǒng)一的市場規(guī)則下可以流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)將得到充分的體現(xiàn)。同時由于有集體建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)作為參照，農(nóng)民在土地征收過程中將有更多的話語權(quán)，征收價格也將進一步市場化。

四是有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的根本途徑是工業(yè)化、城市化，讓農(nóng)民分享發(fā)展成果，但其前提是讓農(nóng)民主動參與進來，而不是被動服從。讓農(nóng)民集體的土地能夠分享土地級差收益是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要政策手段之一。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，賦予集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地相同的權(quán)利，讓農(nóng)民集體分享城市化過程帶來的土地增值收益，提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收入水平，讓農(nóng)民更多地享受城市文明。

五是促進節(jié)約集約用地。通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場，釋放農(nóng)村集體建設(shè)用地集約利用的潛力空間。在統(tǒng)一的價格形成機制下，農(nóng)村集體建設(shè)用地價格的回歸將會進一步約束土地使用者的用地需求，引導(dǎo)土地的節(jié)約集約利用。而且隨著政府不合理行政干預(yù)的大幅度減少，市場在土地資源配置中將起主導(dǎo)作用，同時由于交易的活躍，市場優(yōu)化配置土地資源的能力將得到大幅提高。

2.不利因素

一是交易協(xié)調(diào)過程延長。目前新增國有建設(shè)用地主要來源于征收集體土地。城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場后，集體建設(shè)用地可以進入市場，土地需求者主要的談判對象將會轉(zhuǎn)向相對分散的農(nóng)民集體，較大規(guī)模的用地可能同時需要跟幾個農(nóng)民集體談判，土地交易協(xié)調(diào)的過程將會延長，從而影響開發(fā)建設(shè)的時間。同時，由于土地收益的提高，征收集體土地時農(nóng)民談判的積極性也會更高，征地的過程也將會延長。

二是用地成本可能提高。由于集體建設(shè)用地可以進入市場，土地征收定價機制給予了農(nóng)民更多的談判空間，農(nóng)民集體的收益將會高于目前征收土地的補償，由此，不僅帶來經(jīng)營性用地成本的提高，而且會帶來公益事業(yè)建設(shè)用地成本的提高。

三是城市政府直接供應(yīng)土地的收益有所減少。城鄉(xiāng)土地市場統(tǒng)一后，政府可出讓的土地僅限于存量國有建設(shè)用地，征地僅限于公益性，征地范圍將會大大縮小，地方政府直接來自土地的收益將會減少，來源于土地收益的城市建設(shè)資金將會減少。

統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場，使土地價格真正回歸市場，符合我國資源緊缺的狀況，符合市場經(jīng)濟改革方向，也有利于保障農(nóng)民土地權(quán)益，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，引導(dǎo)城市化、工業(yè)化的健康發(fā)展，實現(xiàn)國家的和諧穩(wěn)定發(fā)展?？傮w上看利大于弊。

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