縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的國際經(jīng)驗比較與啟示

茶洪旺 明崧磊

改革開放以來，中國長期持續(xù)的高速經(jīng)濟增長創(chuàng)造了舉世矚目奇跡，2010年中國國內(nèi)生產(chǎn)總值達到58790億美元，首超日本，成為世界第二大經(jīng)濟體，但與之相伴的是城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大，我國城鄉(xiāng)居民收入差距指數(shù)由1978年的2.37擴大到2011年的3.33，遠遠超過了國際警戒區(qū)間，已成為世界上城鄉(xiāng)居民收入差距最大的國家之一，由此引發(fā)出的經(jīng)濟、社會、政治等發(fā)展風險問題被社會各界關(guān)注。過大的城鄉(xiāng)居民收入差距是和諧社會的威脅，構(gòu)建社會主義和諧社會，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距已是當務之急。本文試圖通過對典型市場經(jīng)濟國家美國和政府主導型市場經(jīng)濟國家日本、韓國縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的成功經(jīng)驗綜合分析，旨在借“他山之石”，來加快縮小我國的城鄉(xiāng)居民收入差距。

城鄉(xiāng)居民收入差距縮小的國際經(jīng)驗比較

（一）市場經(jīng)濟模式：美國的實踐經(jīng)驗

美國是世界上高度發(fā)達的工業(yè)化先起國家，但在工業(yè)化進程中的城鄉(xiāng)居民收入差距變化并沒有表現(xiàn)出有異于其他國家的性質(zhì)，同樣經(jīng)歷了一個先擴大、后縮小的過程，所不同的是美國政府從工業(yè)化開始發(fā)展時，就非常重視城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，實行“以工補農(nóng)”扶持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展政策，盡管在工業(yè)化進程中存在著城鄉(xiāng)居民收入差距問題，但差距一直都不是很大。據(jù)有關(guān)資料顯示，1940—1950年期間城鄉(xiāng)居民收入比為1.6—2.0，1970—1990期間，城鄉(xiāng)居民收入差距已逐步縮小，大致在1.28—1.33區(qū)間波動，到了21世紀初其差距為1.17。目前，美國城鄉(xiāng)居民收入水平基本相同。綜合來看，美國縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的主要措施有這樣幾方面。

1.持續(xù)增加農(nóng)業(yè)基礎設施建設投入力度，保證農(nóng)業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展

回顧美國農(nóng)業(yè)發(fā)展歷史，政府持續(xù)增加對農(nóng)業(yè)基礎設施建設投入力度是美國擁有世界最發(fā)達農(nóng)業(yè)的堅強保障。持續(xù)增加農(nóng)業(yè)基礎設施建設主要側(cè)重于交通、電力、水利、網(wǎng)絡信息幾方面：美國國會在1912年就開始撥款資助農(nóng)村郵路建設，1916年國會通過《聯(lián)邦高速公路法》，提供資金資助農(nóng)村公路的修建。在政府的資助下，美國農(nóng)村公路得到了迅速發(fā)展；1936年通過《農(nóng)村電氣化法》，授權(quán)當時的農(nóng)村電氣化管理局使用政府資金為農(nóng)村電力合作社提供低息、長期貸款，用于農(nóng)村配電線路、輸電線路和發(fā)電廠建設；政府每年斥巨資新建農(nóng)村水利設施，2009年4月農(nóng)業(yè)部宣布出資61580萬美元用于農(nóng)村水利設施建設①；1949年修訂《農(nóng)村電氣化法》，為發(fā)展農(nóng)村電話提供低息、長期貸款，1994年克林頓政府批準的商務部因特網(wǎng)信息援助項目中包括對農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)接入的贈款②，2001年農(nóng)村公用事業(yè)服務局提供5億美元貸款發(fā)展農(nóng)村電訊；2010年農(nóng)業(yè)部宣布為14個農(nóng)村地區(qū)提供3.1億美元資金支持農(nóng)村高速網(wǎng)絡建設③。由于美國政府持續(xù)增加對農(nóng)業(yè)基礎設施建設的投入力度，從而有力推動了農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)達、農(nóng)村繁榮。

2.多元化的政策支持，為“三農(nóng)”發(fā)展創(chuàng)造優(yōu)惠政策環(huán)境

美國一直通過實施系統(tǒng)多元化的農(nóng)業(yè)政策支持農(nóng)業(yè)健康發(fā)展。首先是財政政策。美國財政年度預算支出中農(nóng)業(yè)預算一直占有很高比重，至今依然如此，2005財政年度農(nóng)業(yè)預算總支出820億美元，較2004年增加40億美元，增幅5％，基本與這一時期美國國民生產(chǎn)總值4％—5％的年增長率同步④。其次是農(nóng)業(yè)信貸政策。早在1916年就通過了第一部《農(nóng)業(yè)貸款法》，此后又陸續(xù)推出了一系列相關(guān)法規(guī)加快農(nóng)業(yè)金融體系建設?！?008年農(nóng)業(yè)法》又對農(nóng)業(yè)貸款作出了重大調(diào)整，最高貸款額從20萬元提高到30萬元，貸款利率從4％降到了1.5％，貸款期限從15年延長到20年，貸款定金從10％降到5％⑤，這一新舉措的推行為農(nóng)業(yè)發(fā)展營造了良好的金融環(huán)境。再次是價格支持政策。從價格支持政策走向來看，近年來美國的價格支持政策逐漸從過去以目標價格、保護價格、貸款差額支付為主向以直接收入支付、反周期支付等為主的收入支持政策轉(zhuǎn)變；補貼工具也開始由“黃箱”政策向“綠箱”政策轉(zhuǎn)變。但無論怎樣變化，美國政府在國內(nèi)農(nóng)業(yè)補貼政策上卻一直都在強化其補貼總量和規(guī)模。2008年《農(nóng)業(yè)法案》再次提升了政府對農(nóng)業(yè)的補貼水平和范圍，農(nóng)業(yè)補助金額達到2900億美元。系統(tǒng)多元化政策的持續(xù)支持，為美國農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民生活提高創(chuàng)造了優(yōu)惠的政策環(huán)境。

3.不斷加強農(nóng)業(yè)教育科技發(fā)展力度，著力于提高農(nóng)業(yè)勞動者素質(zhì)

美國政府不僅對農(nóng)業(yè)發(fā)展予以持續(xù)穩(wěn)定的財政支持，更是重視農(nóng)業(yè)勞動者素質(zhì)的提高。美國的公立義務教育不分城市和農(nóng)村實行城鄉(xiāng)一體化的12年免費義務教育，并不斷加大對義務教育的投入力度。尤其是2000年聯(lián)邦政府設立的《農(nóng)村教育成就項目》（Rural Education Achievement Program，REAP），對提高農(nóng)民的教育水平發(fā)揮了重要作用。據(jù)統(tǒng)計，2010年財政年度用于中小學教育的經(jīng)費為6730億美元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的4.6％，而這一比例在1949年僅為2.3％⑥。美國政府還大力支持農(nóng)業(yè)技術(shù)與職業(yè)教育。早在1862年通過的《莫雷爾法案》就要求各州在5年內(nèi)至少興建一所“贈地學院”，此后，贈地學院及其衍生出來的農(nóng)業(yè)技術(shù)學院已成為美國農(nóng)業(yè)職業(yè)教育的基本模式。目前美國財政每年用于農(nóng)民教育的經(jīng)費達600億美元，以確保農(nóng)業(yè)勞動者素質(zhì)提高?；A研究與應用研究并重一直是政府支持農(nóng)業(yè)科技投入的重要舉措，每年由聯(lián)邦政府撥付大量農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費。農(nóng)業(yè)部在2008—2012年為支持農(nóng)業(yè)和食品研究計劃（AFRI），每年提供7億美元研究經(jīng)費，其中60％用于基礎研究，40％用于將理論轉(zhuǎn)化為應用研究。完善的科研體系使美國農(nóng)業(yè)擁有雄厚的科研實力，農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率高達80％。可見世界一流的農(nóng)業(yè)科技和農(nóng)業(yè)勞動者在支撐著美國擁有世界一流的農(nóng)業(yè)。

4.建立健全的法律制度，保護農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展

美國的農(nóng)業(yè)立法，最早可以追溯到1933年頒布的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》。由于當時正處“大蕭條”時期，《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》的主要目標是解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過剩、保護農(nóng)產(chǎn)品價格和增加農(nóng)場主收入。此后，美國農(nóng)業(yè)基本法大致每5年修訂1次，不斷在實踐中完善農(nóng)業(yè)法律體系建設。目前，美國的農(nóng)業(yè)基本法為2008年制定的《農(nóng)業(yè)法》，該法案有效期為2008—2012年。此外，美國還制定和頒布了一系列農(nóng)業(yè)配套法律，這些配套法律與農(nóng)業(yè)基本法一起成為農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的重要保障。如通過實施《宅地法》、《荒地法》、《新地開墾法》和《聯(lián)邦土地管理法》等法律來加強農(nóng)業(yè)土地資源的開發(fā)利用；通過實施《農(nóng)業(yè)貸款法》、《農(nóng)場貸款法》和《農(nóng)作物貸款法》等法律來保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款；通過實施《食品農(nóng)業(yè)資源及貿(mào)易法》、《農(nóng)產(chǎn)品銷售協(xié)議法》、《農(nóng)業(yè)貿(mào)易發(fā)展和援助法》等法律提供農(nóng)產(chǎn)品價格和流通支持。正是由于美國的農(nóng)業(yè)發(fā)展走上了法治化軌道，農(nóng)民的利益就不容易受到隨意剝奪。

（二）政府主導型模式1：日本的實踐經(jīng)驗

日本是一個后起的工業(yè)化國家，其經(jīng)濟發(fā)展和完成工業(yè)化進程的速度是驚人的，1968年，也就是在明治維新100周年的時候，日本的GNP超過西德成為僅次于美國的第二經(jīng)濟體。但在快速工業(yè)化進程中卻導致了城鄉(xiāng)居民收入差距一直呈現(xiàn)上升趨勢，最高峰值達到了3.13，且持續(xù)時間也很長，到20世紀60年代才處于一直下降狀態(tài)，1972年成功實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民收入基本平衡，時至今日，城鄉(xiāng)居民收入比值保持在0.86—0.97之間波動?？偨Y(jié)日本縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的成功經(jīng)驗，主要體現(xiàn)在以下幾方面。

1.為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展投入大量的財力支持，并出臺相關(guān)法律法規(guī)來監(jiān)督落實

二戰(zhàn)后，日本政府針對城鄉(xiāng)之間存在的收入差距問題，曾先后三次推動了新農(nóng)村建設，即20世紀50年代中期的第一次新農(nóng)村建設、60年代后期的第二次新農(nóng)村建設和70年代末的“造村運動”。在每次新農(nóng)村建設過程中，政府都投入大量的財力予以支持。第一次新農(nóng)村建設中，日本政府先后為新農(nóng)村建設撥付高達480億日元的補貼款；第二次新農(nóng)村建設中，日本政府擴大了資金扶持的力度和范圍，此次新村建設涉及全國80％的市町村，每個市町村不僅可以獲政府9000萬日元的補貼，還能得到國家農(nóng)業(yè)金融機構(gòu)2000萬日元的貸款；“造村運動”中，為大力推動“一村一品”運動、發(fā)展“1.5次產(chǎn)業(yè)”⑥，政府對農(nóng)產(chǎn)品實行了價格支持制度、建立了農(nóng)產(chǎn)品價格風險基金，同時還不斷加大對基礎設施的投入。尤其是為了提高政府投入大量財力支持的實效性，紛紛制定了與之相配套的一系列農(nóng)業(yè)投入法律法規(guī)來保駕護航。

2.創(chuàng)建農(nóng)業(yè)協(xié)同組合，切實保護農(nóng)民利益

日本的農(nóng)業(yè)協(xié)同組合（簡稱農(nóng)協(xié)）在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活發(fā)展過程中發(fā)揮著重大作用。日本農(nóng)民根據(jù)政府1947年頒布的《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》，1948—1949年間在全國范圍內(nèi)建立了農(nóng)協(xié)組織。農(nóng)協(xié)是一個自我管理的、兼具企業(yè)和社會團體性質(zhì)的互助性組織，其基本理念是在各個商業(yè)環(huán)節(jié)上保護好農(nóng)民利益，避免金融資本、商業(yè)資本、工業(yè)資本對農(nóng)民的剝削。日本農(nóng)協(xié)有著系統(tǒng)的組織構(gòu)架，但各級農(nóng)協(xié)之間沒有隸屬關(guān)系，上級農(nóng)協(xié)只對下級農(nóng)協(xié)進行業(yè)務指導，因此組織結(jié)構(gòu)嚴密而靈活。農(nóng)協(xié)的主要職能包括兩個方面：一是生產(chǎn)組織功能。其職能覆蓋了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通、金融信用、保險等方方面面。二是利益表達功能。在日本，農(nóng)協(xié)還承擔了一部分政府的公共服務功能，由于日本的農(nóng)協(xié)兼有農(nóng)民民間組織、準政府機構(gòu)、農(nóng)民自身利益維護等職能，為縮小城鄉(xiāng)居民收入差距做出了很大貢獻。

3.立法和資金投入雙管齊下，保證農(nóng)村義務教育和職業(yè)技術(shù)教育健康發(fā)展

日本的農(nóng)村義務教育起始于明治維新時期，1872年明治政府頒布《學制令》，開始大力普及小學教育。到1908年，日本的小學入學率就高達97.8％。戰(zhàn)后，日本先后制定了《日本教育法》和《學校教育法》，在財政極度困難的情況下開始全面推行9年義務教育，并將發(fā)展教育作為基本國策。為保障農(nóng)村義務教育經(jīng)費，日本政府在1952年重新制定了《義務教育經(jīng)費國庫負擔法》、1958年頒布了《義務教育諸學校設施費國庫負擔法》，規(guī)定日本農(nóng)村教育經(jīng)費主要由國庫負擔，包括國庫直接撥付和向地方政府進行轉(zhuǎn)移支付兩部分。在2001年文部科學省的預算中，國庫直接負擔的義務教育費用為3兆153億日元，占文部科學省總預算的45.8％⑦。發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育是提高農(nóng)民專業(yè)技能的重要舉措，1899年頒布的《實業(yè)學校令》第一次提出興辦實業(yè)學校、發(fā)展職業(yè)教育。1921年頒布《職業(yè)介紹法》，規(guī)定由政府專門機構(gòu)負責職業(yè)介紹，并給予就業(yè)人員必要的就業(yè)指導。二戰(zhàn)后，日本政府又先后頒布了《職業(yè)安定法》、《雇傭?qū)Σ叻ā贰ⅰ懂a(chǎn)業(yè)教育振興法》、《職業(yè)訓練法》和《職業(yè)能力開發(fā)促進法》等一系列職業(yè)教育法律，并先后多次進行修訂，逐步形成了系統(tǒng)的職業(yè)技術(shù)教育立法。政府每年撥付文部科學省大量財政資金用于職業(yè)教育項目。

4.實行農(nóng)產(chǎn)品價格保護和補貼政策，確保農(nóng)民收入穩(wěn)步增長

日本政府對農(nóng)產(chǎn)品價格保護的范圍較廣，實行價格保護的糧食占全部上市糧食的80％。農(nóng)產(chǎn)品價格保護政策包括國內(nèi)價格保護政策和對外貿(mào)易保護政策。在國內(nèi)市場上，政府通過實施價格管理制度來保護農(nóng)產(chǎn)品的價格，其中最核心的是大米的價格保護政策。從20世紀50年代初期就開始控制米價，以此作為提高農(nóng)民收入的重要手段。在對外貿(mào)易方面，日本政府采取了一系列關(guān)稅和非關(guān)稅政策來保護農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易。2004年日本農(nóng)產(chǎn)品的平均關(guān)稅為17.7％，是總體平均關(guān)稅水平的2.8倍⑧。

日本是世界上農(nóng)業(yè)補貼最高的國家之一，據(jù)經(jīng)合組織調(diào)查顯示：2000年農(nóng)業(yè)增加值占GDP的1.1％，而農(nóng)業(yè)補貼卻占GDP的1.4％。日本農(nóng)業(yè)補貼主要有農(nóng)田水利基礎設施建設補貼、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化設施補貼、農(nóng)業(yè)貸款利息補貼、農(nóng)產(chǎn)品價格補貼、農(nóng)業(yè)保險補貼。為適應WTO的農(nóng)業(yè)協(xié)定，2000年后日本政府逐漸削減了“黃箱政策”補貼，開始轉(zhuǎn)向“綠箱政策”，在農(nóng)業(yè)基礎設施、科技研發(fā)、病蟲害防治等方面大量投入，補貼的形式也逐漸從價格支持轉(zhuǎn)向收入支持。以2000年頒布的《針對山區(qū)、半山區(qū)地區(qū)等的直接支付制度》為例，該制度對當?shù)剞r(nóng)戶進行直接的收入補貼，符合要求的農(nóng)戶每年可享受上限為100萬日元的補貼，全國補貼規(guī)模為每年700億日元⑨。高額的農(nóng)業(yè)補貼政策提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進了農(nóng)民增收致富。

（三）政府主導型模式2：韓國的實踐經(jīng)驗

韓國是后發(fā)展國家實施工業(yè)化成功的典范。20世紀60年代初開始大力推進以城市為主的工業(yè)化，雖然工業(yè)化促進了國民經(jīng)濟高速增長，但隨之相伴的卻是城鄉(xiāng)居民收入差距的不斷擴大。為了從根本上縮小城鄉(xiāng)居民收入差距擴大，20世紀70年代，韓國政府以新農(nóng)村建設為基點，致力于縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。到2004年，韓國城鄉(xiāng)居民收入幾乎持平，即1∶0.9。究其韓國縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的成功經(jīng)驗，主要體現(xiàn)在以下幾方面。

1.深入持久推進“新村運動”，為縮小城鄉(xiāng)居民收入差距奠定了堅實基礎

始于1970年的“新村運動”是韓國縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的重要舉措?！靶麓暹\動”提倡自強不息，依靠自身力量建設新農(nóng)村，同時政府加大投資力度。從1970—1978年，政府財政對農(nóng)業(yè)投資增加82倍。財政資金的大量投入極大完善了農(nóng)村基礎設施建設，為農(nóng)民增收創(chuàng)造了良好的環(huán)境。概括起來，“新村運動”大致分為三個階段：第一階段（1970—1973年）為基礎設施階段，政府無償為農(nóng)村提供一定數(shù)量的鋼筋和水泥，用于改善農(nóng)民的生產(chǎn)、生活條件；第二階段（1974—1976年）為農(nóng)民增收階段，政府進一步加強農(nóng)村水利、住房等設施建設，加快和推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)普及，通過發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來提高農(nóng)民收入；第三階段（1977年之后）為鞏固提升階段，政府鼓勵和引導特色種植業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展，支持和援助農(nóng)村文化事業(yè)發(fā)展。深入持續(xù)的“新村運動”使韓國在20世紀90年代末期實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化，農(nóng)村生產(chǎn)生活條件基本與城鎮(zhèn)相同，城鄉(xiāng)收入差距基本消除。

2.鼓勵農(nóng)民發(fā)揮自主精神，創(chuàng)辦農(nóng)民協(xié)會組織

20世紀60年代，韓國還是一個落后的農(nóng)業(yè)國，國民普遍缺乏市場經(jīng)濟所需的開創(chuàng)和自主精神，“宿命論”在國民思想觀念中依然十分厚重。為改變農(nóng)民的這種落后觀念，韓國政府把“農(nóng)村啟蒙”運動作為新村建設的重要內(nèi)容，在各地農(nóng)村紛紛興建“村民會館”，為農(nóng)民提供活動場所。通過一些群眾喜聞樂見的活動形式，培育廣大農(nóng)（漁）民“勤勞、自助、合作”的思想觀念，提高他們自我發(fā)展的內(nèi)生動力。以充分發(fā)揮農(nóng)民自主精神為核心的“農(nóng)村啟蒙”運動，從根本上改變了農(nóng)民的價值觀和精神面貌，最大限度調(diào)動了農(nóng)民的自覺性，激發(fā)了農(nóng)民用自己的雙手和力量去改造貧窮落后家園的自主精神。

韓國農(nóng)民協(xié)會組織成立于1961年，是依據(jù)《農(nóng)協(xié)法》成立的公法社團。根據(jù)《農(nóng)協(xié)法》的規(guī)定，農(nóng)協(xié)受政府委托行使部分公共權(quán)力，其主要職能包括三個方面：教育及文化，主要是推動農(nóng)業(yè)教育和農(nóng)業(yè)技術(shù)的發(fā)展，培養(yǎng)農(nóng)民法制意識；農(nóng)產(chǎn)品流通，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供應，農(nóng)產(chǎn)品的采購、加工、儲藏、運輸、銷售以及品牌建設等；金融服務，包括以城市為主的農(nóng)協(xié)銀行和以基層農(nóng)協(xié)為主的“合作金融”，其中“合作金融”是韓國農(nóng)村金融事業(yè)的主體。截止2010年底，韓國農(nóng)協(xié)已經(jīng)擁有1171個基層組合，幾乎覆蓋了全部農(nóng)戶。⑩農(nóng)民協(xié)會組織在推動農(nóng)業(yè)發(fā)展、促進農(nóng)民增收方面也發(fā)揮了重要作用。

3.重視普及農(nóng)村教育，著力提高農(nóng)民學習能力和專業(yè)技能

由于日本在占領(lǐng)期間長期實施愚民政策，朝鮮半島在1945年光復時的文盲率高達78％。光復后韓國政府非常重視農(nóng)村人力資本開發(fā)，從1953年開始，政府曾先后開展了五次“掃盲教育計劃”，大規(guī)模普及農(nóng)民初等教育，1958年12歲以上人口文盲率大幅下降到4.1％，掃盲運動取得巨大成效。1976年韓國宣布六年義務教育已經(jīng)完全普及，三年初中義務教育普及工作隨之展開，1985年政府頒布的《關(guān)于實施初中義務教育的規(guī)定》中明確指出，初中義務教育從農(nóng)村逐步推向城鎮(zhèn)，足以驗證韓國政府重視農(nóng)村教育的程度。為了提高農(nóng)民的學習能力和專業(yè)技能，政府還統(tǒng)籌規(guī)劃了農(nóng)民教育體系，由農(nóng)協(xié)、農(nóng)村振興廳和農(nóng)業(yè)大學負責實施，其中包括面向農(nóng)村青少年的4H教育［11］、面向農(nóng)業(yè)后備勞動力的農(nóng)漁民后繼者教育和更高水準的專業(yè)農(nóng)民教育。這一覆蓋不同年齡段和不同層次農(nóng)村群體的農(nóng)民教育體系，成為全面提升農(nóng)民學習能力和專業(yè)技能的重要保障。

4.適時出臺農(nóng)業(yè)補貼政策，為農(nóng)民增收致富提供了重要保障

在20世紀60年代末之前，韓國經(jīng)濟發(fā)展水平還比較落后，財政能力十分有限，因此對農(nóng)業(yè)沒有任何補貼。20世紀60年代末以來，隨著工業(yè)化水平的逐步提升，國民經(jīng)濟開始好轉(zhuǎn)，政府財政得到積累，韓國適時進入農(nóng)業(yè)補貼政策時代。與日本相似，韓國農(nóng)業(yè)補貼政策的調(diào)整也在經(jīng)濟快速增長的70年代初完成，率先從提高大米收購價格開始。從1968年開始采用“高價收購、低價銷售”的價格政策促進糧食生產(chǎn)，并且連續(xù)4年提高大米收購價格，最高的一年提高幅度達到25％。20世紀90年代后期，由于價格支持引發(fā)農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力下降，韓國政府開始實施直接補貼政策。2009年，韓國直接補貼支出增長到1.8萬億韓元，比1995年增加8000億韓元［12］。此外，政府還對農(nóng)業(yè)貸款、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料采購、農(nóng)業(yè)科研等方面提供補貼資助。當前韓國農(nóng)業(yè)補貼政策依舊以價格支持為主，2007—2009年價格支持占到生產(chǎn)者補貼的90％；直接補貼占對生產(chǎn)者補貼比重則從1％提高到10％?？梢哉f，韓國政府的農(nóng)業(yè)補貼政策，實實在在地為農(nóng)民增收致富提供了重要保障。

綜上所述，美國是市場經(jīng)濟典范國家、日本、韓國是政府主導型市場經(jīng)濟國家，雖然三個國家的國情各異，但城鄉(xiāng)居民收入差距的縮小都主要得益于中央政府長期持續(xù)在資金、財稅補貼、優(yōu)惠政策方面給予大力扶持。政府行為方式的選擇和效果對縮小城鄉(xiāng)居民收入差距具有舉足輕重作用，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，政府至關(guān)重要，這是世界工業(yè)化發(fā)展進程中的一條普適性規(guī)律。

美、日、韓等國縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的經(jīng)驗啟示

“他山之石，可以攻玉”。美國、日本和韓國在縮小城鄉(xiāng)居民收入差距方面的經(jīng)驗，對我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)居民收入差距具有重要的啟示意義。尤其是日本、韓國在縮小城鄉(xiāng)居民收入差距過程中遇到的問題與我國現(xiàn)在的情況有很多相似之處，他們在縮小城鄉(xiāng)居民收入差距方面采取的措施很值得我們借鑒。

1.一定要強化政府在縮小城鄉(xiāng)收入差距中的主導作用

國外工業(yè)化發(fā)展的實踐表明，政府對縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的重要作用不僅是其他任何組織或個人無法替代的，而且是完全必要的。美日韓三國在縮小城鄉(xiāng)居民收入差距方面都無一例外地充分發(fā)揮了政府的主導作用，并有力證明了政府的行為方式和效果在很大程度上決定了城鄉(xiāng)居民收入差距縮小或擴張的時間表。美國用了近70年的時間，日本用了40多年的時間，韓國僅用了近20年的時間，就使農(nóng)民收入達到或超過城市居民收入。即便在市場經(jīng)濟高度發(fā)達的其他國家，多年來為縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，緩和社會矛盾，都在致力于啟動政府龐大的公共開支。我國是一個發(fā)展中農(nóng)業(yè)人口大國，目前又是世界上城鄉(xiāng)居民收入差距最大的國家之一，一定要充分認識到縮小城鄉(xiāng)居民收入差距在構(gòu)建公平、正義、和諧的社會主義國家中的深遠意義。強化政府在縮小城鄉(xiāng)居民收入差距中的主導作用，最關(guān)鍵的就是要實現(xiàn)政府職能的根本性轉(zhuǎn)變，由“建設型政府”向“服務型政府”轉(zhuǎn)變。服務型政府，是一個能夠公正、透明、高效地為公眾和全社會提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和服務的政府。然而，建設服務型政府是一項比經(jīng)濟體制改革更為艱巨的任務，只要我們成功地實現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變，我們就有條件和能力加快縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，在世界工業(yè)化發(fā)展進程中創(chuàng)造出一個發(fā)展中大國成功縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的奇跡。

2.應當加快立法規(guī)范監(jiān)督落實政府對“三農(nóng)”的扶持政策

美國、日本、韓國縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的成功經(jīng)驗都是通過制定法律法規(guī)的形式實現(xiàn)，其主要有基本法和專項性行業(yè)法規(guī)兩種形式?；痉ǎ缑绹摹掇r(nóng)業(yè)法》、日本的《農(nóng)業(yè)基本法》、韓國的《農(nóng)業(yè)基本法》。所有的農(nóng)業(yè)政策都必須在基本法的指導下制定；專項性行業(yè)法規(guī)，將涉及本行業(yè)的財政扶持政策予以法制化。如美、日頒布的《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定了農(nóng)業(yè)休耕補貼、農(nóng)產(chǎn)品價格補貼等制度。通過制定相關(guān)法律法規(guī)，進一步將經(jīng)濟主體納入法律法規(guī)的界限內(nèi)，做到經(jīng)濟活動有法可依、違法可究，以提高政府保護、支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村發(fā)展政策實施的實效性和持續(xù)性。規(guī)范化的法律法規(guī)創(chuàng)造了穩(wěn)定可預期的制度環(huán)境，限制了政府的道德風險行為，為縮小城鄉(xiāng)居民收入差距保駕護航。近十幾年來，黨中央、國務院十分重視解決“三農(nóng)”問題，連續(xù)9年發(fā)布以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民為主題的中央一號文件。并相應出臺了一系列惠農(nóng)政策，如農(nóng)產(chǎn)品補貼政策、農(nóng)機具購置補貼政策、農(nóng)村新農(nóng)合、新農(nóng)保等社會保險制度等等。我國不是沒有扶持“三農(nóng)”的優(yōu)惠政策，而且還比較完善，關(guān)鍵在于政策落實不夠到位和持續(xù)性差。有鑒于此，我們應當通過法定的程序，把中央和各省區(qū)出臺的惠農(nóng)政策和舉措上升到法律法規(guī)的層面，加快推進農(nóng)村公共財政的立法步伐，完善各級政府落實“三農(nóng)”的優(yōu)惠政策的政績考核目標和行政問責制度，為提高政府扶持“三農(nóng)”政策的穩(wěn)定性、持續(xù)性、實效性提供法律法規(guī)方面的制度保障。

3.政府必須長期持續(xù)增加對“三農(nóng)”的投入和扶持力度

雖然發(fā)達國家有著強大的經(jīng)濟體系和經(jīng)濟實力，但發(fā)達國家的農(nóng)民仍然是弱勢群體，農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村是弱勢區(qū)域。因此，發(fā)達國家政府都持續(xù)增加對處于弱勢的“三農(nóng)”提供了各種保護和支持政策，所不同的只是各國政府在選擇投入的數(shù)量、方式、重點方面。概括起來可歸納為兩大方面：（1）持續(xù)為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供優(yōu)惠的財政、稅收和信貸政策；持續(xù)為農(nóng)業(yè)基礎設施建設、農(nóng)業(yè)科研、農(nóng)村教育、信息化服務等進行大量的直接投入。如美國政府對農(nóng)業(yè)基礎設施的支持非常有力，大型灌溉設施的投資往往都是由聯(lián)邦和州政府承擔的。盡管美國在20世紀40年代就完成了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的歷史任務，可是財政對農(nóng)業(yè)的支持力度一直都在增長，由1979年的64.3億美元增加到1982年的145.5億美元。日本大致走了和美國相同的道路，雖然日本財政收入中來自農(nóng)業(yè)的僅占1％左右，但農(nóng)業(yè)投入占財政支出的比重卻在10％以上，到了20世紀90年代，財政對農(nóng)業(yè)的資金援助的年增長率更是穩(wěn)定在13.4％左右。（2）為增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量予以優(yōu)惠政策支持。如韓國的“新村運動”和日本2000年出臺的《針對山區(qū)、半山區(qū)地區(qū)等的直接支付制度》的特殊政策等等。改革開放30多年來，雖然我國政府不斷增加對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的投入，推進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展發(fā)生了可喜變化。但是我國財政投入扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展的力度仍然不足，不僅遠遠低于發(fā)達國家，而且也低于發(fā)展中國家財政對農(nóng)業(yè)投入的一般水平。我國在“三農(nóng)”發(fā)展問題上，教訓多于經(jīng)驗，理應深刻總結(jié)。實踐證明，在“三農(nóng)”發(fā)展中，政府財政投入的力度幾乎與“三農(nóng)”問題的有效解決成正比。因此，我們一定要持續(xù)增加中央和省、市（州）三級財政對“三農(nóng)”的投入力度，為縮小城鄉(xiāng)居民收入差距奠定堅實的基礎。

4.中央財政要持續(xù)增加對農(nóng)村教育投入力度，切實提高農(nóng)業(yè)勞動者素質(zhì)

綜觀美、日、韓三國縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的過程，無一例外都非常重視農(nóng)村教育的推進作用，通過立法保證農(nóng)業(yè)教育所必需的人力、物力和財力，改革和完善農(nóng)業(yè)教育體系，造就和培養(yǎng)了大批農(nóng)業(yè)技術(shù)人才。日本從明治時代起就制定法令大力扶助和發(fā)展中等農(nóng)業(yè)教育。二戰(zhàn)后日本中等農(nóng)業(yè)教育事業(yè)發(fā)展相當快，日本的《學校教育法》規(guī)定在初中課程中設置農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、水產(chǎn)、家政等五科，促使農(nóng)村很多初中都設置了農(nóng)業(yè)科。美國聯(lián)邦政府1917年通過的《史密斯——休斯法案》規(guī)定，在公立學校中必須開展中等農(nóng)業(yè)職業(yè)教育。1997年國會通過的《食物和農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，聯(lián)邦農(nóng)業(yè)部要繼續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)教育，負責培養(yǎng)、管理和使用農(nóng)科畢業(yè)生。由于美國政府持續(xù)增加對農(nóng)民教育的投入力度，促進了農(nóng)業(yè)勞動者素質(zhì)的不斷提高。據(jù)有關(guān)資料顯示：目前美國農(nóng)民的平均受教育年限已達到12年，日本1975年達到11.2年。而我國農(nóng)民平均受教育的年限僅7.8年，初中、小學文化程度占70％以上，高中文化的大概占16.8％，就業(yè)培訓不到20％。然而，農(nóng)村教育經(jīng)費長期投入不足，是我國農(nóng)業(yè)勞動者素質(zhì)低下的重要因素之一，2009年，我國中小學教育的財政支出為7807.4億元，占GDP的比重為2.27％，僅相當于美國1949年的水平。最近國務院發(fā)展研究中心的一項調(diào)查顯示，在農(nóng)村義務教育的全部投入中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級負擔高達78％，而縣財政負擔約9％，省地負擔約11％，中央財政只負擔了約2％。有鑒于此，我們要繼續(xù)加大中央財政對農(nóng)村義務教育支出總量的投入力度，并在提高教育質(zhì)量上狠下工夫，采取切實有效措施加快發(fā)展包括基礎教育、職業(yè)技術(shù)教育、成人教育以及各種技能培訓在內(nèi)的農(nóng)村教育，從根本上提高每個農(nóng)民的長期發(fā)展能力，唯有這樣，才能真正激發(fā)出縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的內(nèi)在動力——農(nóng)民自身發(fā)展能力。

5.大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織，充分發(fā)揮農(nóng)民自主精神

美、日、韓三國的農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度不盡相同，但政府紛紛出臺財政、稅收、技術(shù)等方面的優(yōu)惠政策，支持發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織，有效地把農(nóng)民與市場聯(lián)系起來，切實保護農(nóng)民利益。美國作為世界上第一大農(nóng)產(chǎn)品出口國，每年銷售額達400億美元，為保護農(nóng)民利益，農(nóng)民自己組織了農(nóng)協(xié)和各種生產(chǎn)協(xié)會，幫助農(nóng)民銷售產(chǎn)品和進入市場，目前參加農(nóng)業(yè)合作社的農(nóng)民占農(nóng)場總數(shù)的90％；日本農(nóng)協(xié)建立了基層、地方、全國的三級系統(tǒng)，幾乎每個市町村都設有農(nóng)協(xié)，日本入會農(nóng)戶占農(nóng)戶總數(shù)99％以上；韓國的農(nóng)協(xié)是一個高度集權(quán)的龐大組織，95％以上的農(nóng)戶都屬于地方或基層農(nóng)協(xié)。長期以來，由于我國對農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的認識存在偏差，農(nóng)民自己的專業(yè)合作經(jīng)濟組織發(fā)展十分滯后。世界銀行研究的數(shù)字表明，2009年中國農(nóng)戶的3％—4％是農(nóng)民專業(yè)合作社的會員。我國不僅農(nóng)民加入農(nóng)村合作社的人員數(shù)量少，而且農(nóng)民專業(yè)合作社的職能在切實保護農(nóng)民利益方面更不盡如人意。其業(yè)務范圍狹窄、資金嚴重短缺、運作不規(guī)范、效率低。我們一定要認真總結(jié)，在財政、稅收、信貸、技術(shù)支持方面出臺一攬子更加優(yōu)惠政策支持體系，并采取切實的保障措施，積極鼓勵各地區(qū)大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織，創(chuàng)新管理機制，充分體現(xiàn)“自愿、自治、獨立”的原則，讓農(nóng)民擁有真正能夠保護自己利益的合作經(jīng)濟組織?？梢灶A見，農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的完善發(fā)展，不僅為維護農(nóng)民利益作出重大貢獻，而且將會加快促進轉(zhuǎn)變地方政府職能。

結(jié)語

中國是一個人口眾多、地域遼闊的多民族發(fā)展中大國，區(qū)域間經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡性十分突出。目前這種城鄉(xiāng)居民收入差距過大的現(xiàn)實，無疑是長期以來多種因素綜合累積疊加的結(jié)果?？s小城鄉(xiāng)居民收入差距，是一項錯綜復雜的社會系統(tǒng)工程，更是一項十分迫切而又艱巨的歷史任務，因此，我們要有開放的智慧，善于去分析總結(jié)市場經(jīng)濟條件下不同國情的國家縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的做法，探討世界經(jīng)濟發(fā)展中促進農(nóng)民增收致富的一般規(guī)律，吸收借鑒其有效經(jīng)驗。但是最關(guān)鍵、最重要的還是要立足于自己的特殊國情，勇于進一步解放思想，必須從制度安排上來解剖深層原因，因地制宜、與時俱進創(chuàng)新出臺重大舉措，徹底清除根源于體制、機制上的重重阻力。因此，我們只有通過力主深化改革，即深化改革現(xiàn)行的收入分配制度、農(nóng)村土地使用制度、財稅制度、戶籍制度、就業(yè)制度、社會保障制度等等，才能為縮小城鄉(xiāng)居民收入差距提供制度公平、機會均等的體制、機制保障。當下，人人都說深化改革已刻不容緩，但改革的呼聲和改革的阻力同樣十分強大，因此要打破改革的阻力，不僅執(zhí)政黨需要有非凡的執(zhí)政魄力，而且社會各階層更需要形成合力、積極給力！我們堅信：只要阻礙深化改革的這塊“堅冰”被徹底打破，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距這條“航路”所要達到的目標也就不會遙遠了。

注釋

①《美國聯(lián)邦政府出資61580萬美元用于農(nóng)村水利項目》，http://jipaishui.gongye360.com/news_view.html？id=2617247.②張金艷：《美國農(nóng)業(yè)基礎設施建設的經(jīng)驗及啟示》，《國際經(jīng)貿(mào)探索》2009年第2期。③《美國農(nóng)業(yè)部撥款支持農(nóng)村網(wǎng)絡建設》，http://www.cnii.com.cn/20080623/ca611426.htm.④中華人民共和國駐美利堅合眾國大使館經(jīng)濟商務參贊處：《美國2005年財政年度預算及農(nóng)業(yè)預算管理概況》，2005年2月17日。⑤馬曉春：《中國與主要發(fā)達國家農(nóng)業(yè)支持政策比較研究》，中國農(nóng)業(yè)科學出版社，2010年，第39頁。⑥美國教育統(tǒng)計摘要，http://nces.ed.gov/programs/digest/.所謂1.5次產(chǎn)業(yè)，是以農(nóng)、林、牧、漁產(chǎn)品及其加工品為原料所進行的工業(yè)生產(chǎn)活動，通過這個生產(chǎn)活動增加農(nóng)產(chǎn)品的附加價值。⑦《日本的義務教育經(jīng)費國庫負擔制度》，《中國教育報》2003年3月3日第5版。⑧陳嬌：《淺析日本農(nóng)產(chǎn)品價格政策及其對中國的啟示》，《經(jīng)濟與管理》2008年第5期，第45頁。⑨田侃：《城鄉(xiāng)收入分配差距研究》，《中南財經(jīng)政法大學學報》2005年第4期。⑩［12］《韓國農(nóng)協(xié)2012年考察報告及對中國三農(nóng)啟示》，http://finance.sina.com.cn/nongye/hyxx/20120905/110313051684.shtml.［11］4H教育：即聰明的頭腦（Head）、身心健康（Heart）、健康的身體（Health）、較強的動手能力（Hand）。

［1］Chiaki Moriguchi，Emmanuel Saez.The Evolution of Income Concentration in Japan，1886—2005：Evidence from Income Tax Statistics［J］.The Review of Economics and Statistics.2008.

［2］Hagen Koo.The Political Economy of Income Distribution in South Korea：The Impact of the State＇s Industrialization Policies［J］.World Development.1984.

［3］Lester C.Thurow.Analyzing the American Income Distribution［J］.The American Economic Review.1970.

［4］蔡昉.城鄉(xiāng)收入差距與制度變革的臨界點［J］.中國社會科學，2003，（5）.

［5］茶洪旺.中國經(jīng)濟發(fā)展中隱憂：城鄉(xiāng)居民收入差距擴大的經(jīng)濟社會效應分析［J］.經(jīng)濟研究參考，2012，（1）.

［6］馬曉春，李先德.韓國糧食補貼政策的演變及啟示［J］.世界農(nóng)業(yè)，2010，（1）.

［7］世界銀行.2000/2001世界發(fā)展報告：與貧困作斗爭［M］.北京：中國財政經(jīng)濟出版社.2001.

［8］薛進軍.中國的不平等——收入分配差距研究［M］.北京：社會科學文獻出版社.2008.