生態(tài)型政府構(gòu)建的現(xiàn)實依據(jù)及其路徑*

范俊玉

現(xiàn)代政府在生態(tài)文明建設(shè)中具有重要的主導(dǎo)性作用。在日益嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題面前，適應(yīng)于工業(yè)文明的傳統(tǒng)政府理念與政府行政管理將難以為繼，生態(tài)文明的時代，需要政府從文化、體制、職能、政策等多方面全面實現(xiàn)生態(tài)化，即構(gòu)建生態(tài)型政府。生態(tài)型政府的建設(shè)是強(qiáng)化政府生態(tài)責(zé)任、實現(xiàn)人與自然之間和諧發(fā)展的理性選擇，是對過去經(jīng)濟(jì)增長型政府模式的重大超越與轉(zhuǎn)型，也是我國推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的應(yīng)有舉措和重要保障。

一、構(gòu)建生態(tài)型政府的現(xiàn)實依據(jù)

生態(tài)型政府也可稱之為綠色政府或環(huán)境友好型政府，是指秉承生態(tài)優(yōu)先的價值理念，遵循生態(tài)規(guī)律與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律，追求人與自然的和諧相處和可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，從制度、職能、行為等多方面實現(xiàn)生態(tài)化治理的政府。生態(tài)型政府的概念及構(gòu)建訴求體現(xiàn)了政府范式的重大轉(zhuǎn)變，是近年來學(xué)界為應(yīng)對生態(tài)危機(jī)、強(qiáng)化政府生態(tài)責(zé)任而提出的重大課題。在生態(tài)文明的建設(shè)中，構(gòu)建生態(tài)型政府不僅有其必要性，也有其可能性。具體而言，其現(xiàn)實依據(jù)體現(xiàn)在以下幾方面。

1.生態(tài)環(huán)境問題的挑戰(zhàn)

人類自進(jìn)入20世紀(jì)以來，隨著人口的增長、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及科技的進(jìn)步，環(huán)境狀況逐步惡化，生態(tài)環(huán)境問題已成為一個全球性問題。我國作為一個發(fā)展中的社會主義國家，由于受傳統(tǒng)發(fā)展觀的影響，同樣面臨著嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問題。環(huán)境污染、資源短缺、生態(tài)破壞等問題都嚴(yán)重地影響著我國的現(xiàn)代化進(jìn)程。發(fā)達(dá)國家上百年工業(yè)化過程中分階段出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境問題，在我國改革開放后集中出現(xiàn)，呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)型、復(fù)合型、壓縮型的特點。由于人口眾多，我國的發(fā)展還面臨著比其他國家更大的資源和環(huán)境壓力，許多環(huán)境資源承載力已接近臨界值。盡管“十一五”時期節(jié)能減排和生態(tài)建設(shè)取得了積極成效，但能源消耗仍然偏高，環(huán)境污染仍很嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境仍十分脆弱。2010年我國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗是世界平均水平的2.2倍，主要礦產(chǎn)資源對外依存度逐年提高，石油、鐵礦石等的對外依存度已超過50%。①面對日益嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題，黨中央高度重視，在2003年提出了科學(xué)發(fā)展觀，2007年黨的十七大報告中又提出了建設(shè)生態(tài)文明的戰(zhàn)略任務(wù)。

2.生態(tài)環(huán)境的公共物品屬性

生態(tài)環(huán)境是一種典型的公共物品，具有非排他性和非競爭性，因此，市場在其配置資源的過程中雖可起重要作用，卻存在著諸多失靈的地方，而生態(tài)型政府的作為則可彌補(bǔ)其不足。例如，當(dāng)一個企業(yè)在生產(chǎn)過程中污染環(huán)境時，其所造成的環(huán)境成本并沒有在企業(yè)的生產(chǎn)成本中體現(xiàn)出來;而當(dāng)企業(yè)在治理環(huán)境時，卻又不可能獨享其全部收益。所以，企業(yè)和個人缺乏治理環(huán)境和控制污染的動力，相反，為了追求自身利益的最大化，卻有著索取和破壞環(huán)境資源的動力。對此，政府可以采取措施加以有效克服，如直接管制、征環(huán)境稅、提供補(bǔ)貼、直接供給環(huán)境公共物品等。此外，生態(tài)資源的公共物品屬性使其產(chǎn)權(quán)難以明晰界定，進(jìn)而產(chǎn)生“公地的悲劇”。即使有一些產(chǎn)權(quán)界定相對容易的生態(tài)資源，如山地、農(nóng)田等，雖可在市場的力量下被保護(hù)，但市場保護(hù)的往往只是其經(jīng)濟(jì)價值而非生態(tài)價值。因此，針對以公共產(chǎn)權(quán)形式安排的生態(tài)資源，政府應(yīng)加強(qiáng)管理和保護(hù)，而對可以界定產(chǎn)權(quán)的生態(tài)資源，政府可以在建立健全生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)上，對產(chǎn)權(quán)加以明確而合理的界定，并保證產(chǎn)權(quán)的安全性。面對市場主體追求生態(tài)資源的經(jīng)濟(jì)價值而非生態(tài)價值的問題，政府可用強(qiáng)制的方式進(jìn)行規(guī)范，或用經(jīng)濟(jì)的手段加以激勵。對產(chǎn)權(quán)主體交易費用高昂的問題，政府還可以搜集并提供交易信息，發(fā)揮裁判、監(jiān)督和協(xié)調(diào)的作用，以降低交易費用。

3.經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府生態(tài)責(zé)任的缺失

當(dāng)代生態(tài)環(huán)境問題的產(chǎn)生有多方面的根源，而政府生態(tài)責(zé)任的缺失即是其重要根源之一。由于受傳統(tǒng)發(fā)展觀的影響，各級政府將發(fā)展片面理解為經(jīng)濟(jì)的增長，自然界被當(dāng)做一個永不枯竭、可以任意掠奪索取的倉庫和巨型垃圾堆放場。在對政府及其官員的政績評價上，都是以GDP、財政收入等經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)為準(zhǔn)，忽視了對社會發(fā)展和生態(tài)狀況的綜合性評價。特別是一些地方政府，由于更多考慮地方利益，有時甚至?xí)σ恍┪廴酒髽I(yè)實行地方保護(hù)主義，對企業(yè)的環(huán)境破壞行為睜一只眼，閉一只眼，有時還會干預(yù)環(huán)境執(zhí)法部門對企業(yè)的環(huán)境監(jiān)督和檢查。在招商引資上，一些地方政府有時會降低環(huán)境準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)，引進(jìn)一些環(huán)境污染型、能源高耗型的產(chǎn)業(yè)，對當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境和人民的身體健康造成了嚴(yán)重威脅。此外，政府在生態(tài)制度的供應(yīng)及執(zhí)行上還存在缺失情況，特別是針對政府行為的制度供應(yīng)不足。由于政府在生態(tài)保護(hù)中起著關(guān)鍵的主導(dǎo)性作用，如果沒有相關(guān)制度約束政府的行為，或政府對生態(tài)制度執(zhí)行不力，其對生態(tài)的破壞程度要比企業(yè)和個人的破壞嚴(yán)重得多。目前，環(huán)境保護(hù)方面主要缺失的制度還包括環(huán)?？冃Э己酥贫?、生態(tài)問責(zé)制度、公眾生態(tài)參與制度、政府生態(tài)行為監(jiān)督制度等。

4.實現(xiàn)公眾環(huán)境利益的要求

政府的權(quán)力來源于人民的同意與授權(quán)，政府產(chǎn)生和存在的理由就是為了實現(xiàn)和維護(hù)社會的公共利益?！皬V義的公共利益觀念包括人民利益、國家利益和社會利益。其中，維護(hù)人民的利益是根本，它是公共權(quán)力本質(zhì)屬性的內(nèi)在要求;維護(hù)國家的利益是政府的義務(wù)，它是各國的憲法和國家公務(wù)員法規(guī)定的公務(wù)員職業(yè)的基本要求;維護(hù)社會的利益是承諾，它是政府與社會交易關(guān)系即收稅人與納稅人之間所達(dá)成的契約關(guān)系的自然要求?！雹谝虼耍还軓哪膫€層次看，實現(xiàn)社會的公共利益是政府的法規(guī)政令和一切行政行為的追求目標(biāo)。良好的生態(tài)環(huán)境無疑是關(guān)涉國計民生的重大的公共利益所在，它既是每一個公民個體生存和發(fā)展的切身利益，也是一個國家和民族發(fā)展的根本利益，更是子孫后代生存和發(fā)展的長遠(yuǎn)利益。和其他公共物品相比，生態(tài)環(huán)境代表的公共利益非常重要、非常典型、非常廣泛和長遠(yuǎn)。因此，提供一個良好的生態(tài)環(huán)境，維護(hù)好公眾的環(huán)境利益，無疑是政府的基本職責(zé)之一?！度祟惌h(huán)境宣言》就指出:“各地方政府和全國政府，將對在他們管轄范圍內(nèi)的大規(guī)模環(huán)境政策和行動，承擔(dān)最大的責(zé)任。”③在生態(tài)保護(hù)中，雖然需要社會多元主體的協(xié)調(diào)合作，每一主體也都在各自的范圍內(nèi)發(fā)揮著重要的不可取代的作用，而政府也時常出現(xiàn)失靈的現(xiàn)象，但這些都不能成為政府可以推卸生態(tài)責(zé)任的理由。社會其他主體在生態(tài)保護(hù)中可能偶爾會退出，但政府絕不能退出，也不應(yīng)該退出。只有構(gòu)建了生態(tài)型政府，政府的生態(tài)責(zé)任才能落實，才能真正維護(hù)好公眾的環(huán)境利益。

5.政府生態(tài)治理能力的保障

構(gòu)建生態(tài)型政府還需建立在政府生態(tài)治理能力的基礎(chǔ)上。政府的能力來自于通過一定政治程序獲得的人民的授權(quán)。它擁有管理社會公共事務(wù)的合法的強(qiáng)制力，掌握著可以影響國計民生的公共資源，并能有效運用各種治理的工具和手段，足以在生態(tài)保護(hù)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。政府擁有對生態(tài)保護(hù)的決策規(guī)劃能力，它可以在公共利益的價值導(dǎo)向下，集中知識和智慧，對國家的發(fā)展作出科學(xué)的決策和規(guī)劃。這種決策和規(guī)劃對一個國家的現(xiàn)實發(fā)展?fàn)顩r的影響是根本性和全局性的。如果政府把生態(tài)保護(hù)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃中，從根本上確立可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，就能從宏觀上而不是在微觀上協(xié)調(diào)好環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，取得較好的生態(tài)保護(hù)效果。政府有權(quán)力建立強(qiáng)制性制度，進(jìn)行強(qiáng)制性執(zhí)法。良好有效的制度設(shè)計對生態(tài)保護(hù)具有極其重要的價值，而只有政府才有權(quán)建立健全保護(hù)生態(tài)的各項強(qiáng)制性制度和政策。在生態(tài)制度的硬性規(guī)約下，政府的執(zhí)法人員可以強(qiáng)制執(zhí)法，對轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境狀況進(jìn)行監(jiān)測，并嚴(yán)厲查處環(huán)境違法行為和案件。政府還具有整合資源、全面調(diào)控的能力。生態(tài)環(huán)境問題的“全局性、綜合性、歷史性、長期性決定了這個問題已經(jīng)成為人類面臨的重大的公共問題，必須由政府出面，整合各個方面的資源，設(shè)計公共政策，履行公共職能，加強(qiáng)公共管理，才有望得到解決”④。政府擁有了生態(tài)治理能力，構(gòu)建生態(tài)型政府就有了重要保障。

二、構(gòu)建生態(tài)型政府的路徑

生態(tài)型政府的構(gòu)建是一個系統(tǒng)工程，政府可以從觀念確立、治理主體、制度創(chuàng)新、強(qiáng)化職能等幾方面作出努力。

1.確立整體性思維和生態(tài)優(yōu)先理念

理念是行動的先導(dǎo)。生態(tài)型政府的構(gòu)建首先需要政府確立起整體性思維和生態(tài)優(yōu)先的理念。近代哲學(xué)給我們提供了一幅機(jī)械化的世界圖景。在這幅圖景中，人類與非人存在物互不聯(lián)系、互不作用，這就會給自然界和人類本身造成災(zāi)難性的后果。而整體性思維則指出，人與自然不是相互分割的，人是自然中的一員，人也時時刻刻依賴著自然。人類社會就是一個類似于生物有機(jī)體的由各種要素構(gòu)成的活動著的有機(jī)體，各種經(jīng)濟(jì)、政治和文化等要素時刻處于相互作用、相互影響的密切聯(lián)系中，而且整個社會結(jié)構(gòu)都是奠基在自然生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上的。所以，生態(tài)文明的建設(shè)是一項關(guān)涉到各個領(lǐng)域的系統(tǒng)工程，需要從經(jīng)濟(jì)、政治和文化等領(lǐng)域多方著手，加以建設(shè)。而生態(tài)破壞造成的后果也是整體性的，不僅會影響國家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、政治和文化發(fā)展，影響著人與人之間的關(guān)系，更是關(guān)系到每一個人的生命安全和健康。

政府作為擁有公權(quán)力的公共管理機(jī)構(gòu)，面對的是一個社會各要素間聯(lián)系、互動、沖突、共生且復(fù)雜的有機(jī)體。政府機(jī)構(gòu)的各部門在不同領(lǐng)域履行著各自的職能和責(zé)任，政府的價值目標(biāo)體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、政治、文化和生態(tài)等多方面的追求中。然而，這些多重價值目標(biāo)的實現(xiàn)卻并不總是處在協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中，一些落后的經(jīng)濟(jì)增長方式、不合理的政治制度和體制、極端的人類中心主義文化，都會對生態(tài)造成極大破壞，而生態(tài)的破壞又會反過來影響身處其中的人類的幸福和安全。因此，政府應(yīng)在整體性思維的基礎(chǔ)上努力追求社會各要素的全面和諧發(fā)展，在政府治理的方式上注重各部門、各機(jī)構(gòu)間的協(xié)同、配合、共治。筆者認(rèn)為，這種做法本身就體現(xiàn)了人類所處的整個生態(tài)系統(tǒng)優(yōu)先的觀念，即廣義的生態(tài)優(yōu)先。而當(dāng)政府追求的多重價值目標(biāo)發(fā)生沖突時，特別是當(dāng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和生態(tài)目標(biāo)發(fā)生沖突時，政府應(yīng)認(rèn)識到生態(tài)價值的根本性、全局性和長遠(yuǎn)性特征，確立生態(tài)優(yōu)先的價值理念，維護(hù)自然環(huán)境的優(yōu)美和生態(tài)系統(tǒng)的平衡穩(wěn)定，此謂狹義的生態(tài)優(yōu)先。只有真正確立起了生態(tài)優(yōu)先理念的政府，才是生態(tài)型政府。

當(dāng)然，生態(tài)優(yōu)先的理念經(jīng)常在發(fā)展中國家的欠發(fā)達(dá)地區(qū)遇到阻礙，當(dāng)人們還餓著肚子時，生態(tài)型政府的建設(shè)會困難重重，一些領(lǐng)導(dǎo)干部甚至喊出了“寧愿毒死，不愿餓死”的口號。這實際上是一種非常短視的行為。我們需要的是從中央到地方各級政府秉持著環(huán)境公正的原則，推行制度創(chuàng)新，如生態(tài)補(bǔ)償制度，對各地區(qū)實行差異化發(fā)展，最大范圍、最大程度地實行生態(tài)保護(hù)。當(dāng)然，生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間并不一定是非此即彼的關(guān)系，良好的生態(tài)環(huán)境、優(yōu)質(zhì)的旅游資源可以富裕一方，而經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級也與生態(tài)的保護(hù)并行不悖。所以，無論是相對發(fā)達(dá)地區(qū)，還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，生態(tài)型政府的建設(shè)都有其可能性和現(xiàn)實性。

2.構(gòu)建生態(tài)善治的治理網(wǎng)絡(luò)

生態(tài)型政府的構(gòu)建突出強(qiáng)調(diào)了政府的生態(tài)責(zé)任，政府是生態(tài)保護(hù)中最主要、最關(guān)鍵的主體，需發(fā)揮主導(dǎo)性的作用。然而，這并不意味著政府是唯一的治理主體。恰恰相反，生態(tài)型政府是非常善于創(chuàng)造條件和機(jī)制讓公民社會發(fā)揮積極作用的政府?，F(xiàn)代治理理論認(rèn)為，政府并不是國家唯一的權(quán)力中心，在公共管理領(lǐng)域，政府部門、私營部門、第三部門和公民個人共同組成了公共行動體系。而善治的過程就是政府與其他治理主體對公共生活的良好合作管理以使公共利益最大化的過程。善治體現(xiàn)了政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是國家或政府的權(quán)力向社會的回歸，是兩者的最佳狀態(tài)。⑤

和其他一般的社會問題相比，當(dāng)今的生態(tài)環(huán)境問題更具有復(fù)雜性、廣泛性和人為性，而政府雖然擁有其他社會治理主體所不具備的治理能力和龐大資源，但單一的政府治理還是會具有很大的局限性。例如，政府作出正確的生態(tài)決策和有效的生態(tài)保護(hù)行為是需要建立在充分可靠的生態(tài)信息和理性選擇的基礎(chǔ)上的，然而，“在那些大量發(fā)生的，但空間分布零散，一般涉及較大成本的微觀治理活動中，政府發(fā)揮作用的能力則往往是有限的，而這恰好是其他治理主體的優(yōu)勢”⑥。由于治理主體的多元化以及分布的廣泛性，不同主體可以從多個方面獲取多樣化的生態(tài)信息，并在網(wǎng)絡(luò)上相互傳遞，網(wǎng)絡(luò)上縱橫交錯的各個結(jié)點也都可以及時地獲取各自所需的信息，實現(xiàn)信息的共享。

除了獲取生態(tài)信息的困難，在生態(tài)保護(hù)中，政府還面臨著專業(yè)性知識、技術(shù)及資金等方面的難題。因此，生態(tài)型政府應(yīng)在自身主動加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)的同時，努力構(gòu)建生態(tài)善治的治理網(wǎng)絡(luò)，借助于其他多元主體的資源和力量以彌補(bǔ)自身能力上的不足，實現(xiàn)生態(tài)公共利益的最大化。在生態(tài)善治的治理網(wǎng)絡(luò)中，政府不是唯一的權(quán)力中心和治理主體，但也是最關(guān)健的網(wǎng)絡(luò)管理者，承擔(dān)著最主要的生態(tài)責(zé)任，也是網(wǎng)絡(luò)合作所需秉持的共同價值和信念的最主要的凝聚者。政府需要動員、引領(lǐng)、促進(jìn)多元主體的參與、協(xié)商與合作，以便獲得共同的收益。生態(tài)善治的治理網(wǎng)絡(luò)不僅包括政府與企業(yè)、環(huán)境非政府組織、公民個體間的合作，還包括政府間的合作。政府間的合作既包括縱向的中央與地方政府間的合作，也包括橫向的同級地方政府間的合作，以及政府各職能部門間的合作。只有構(gòu)建了一個多維的生態(tài)善治網(wǎng)絡(luò)，生態(tài)型政府的職能才能得以更好實現(xiàn)。

3.推動生態(tài)制度的創(chuàng)新

生態(tài)型政府的構(gòu)建離不開生態(tài)制度的規(guī)約與保障。在一個有秩序的社會中，制度為人們的行為提供了一個框架，不同的制度設(shè)計會約束或激勵人們的行為造成不同的結(jié)果。“雖然生態(tài)環(huán)境文化問題是最為決定的因素，但是，制度高于技術(shù)的說法，在生態(tài)環(huán)境問題上還是具有真理性的。有效的制度設(shè)計，如對生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)問題上的嚴(yán)格的法律條文、科學(xué)的規(guī)劃、有效的管理、切合實際的程序等，能夠從源頭上解決問題?！雹咚裕鷳B(tài)型政府的建設(shè)不能停留在理念上，它必須設(shè)計、創(chuàng)新、完善各種生態(tài)制度，以保證對政府及社會各主體的生態(tài)行為能進(jìn)行有效地激勵或規(guī)制。

由于政府的生態(tài)行為至關(guān)重要，構(gòu)建生態(tài)型政府更關(guān)鍵的是需要針對政府的行為進(jìn)行生態(tài)制度創(chuàng)新。目前，急需創(chuàng)新完善的生態(tài)制度主要有:第一，要建立環(huán)?？冃Э己酥贫?。我們要改變將單純的GDP增長作為核心指標(biāo)的做法，研究探索并建立綠色GDP核算體系。綠色GDP是對傳統(tǒng)GDP的一種調(diào)整，是從國民生產(chǎn)總值中減去環(huán)境和資源的成本后的總值，兩者間的差數(shù)越大，我們付出的環(huán)境和資源成本就越多，政府的環(huán)?？冃Ь驮降?。因此，綠色GDP應(yīng)成為官員政績考核的重要內(nèi)容。此外，公眾的生態(tài)質(zhì)量滿意度、空氣質(zhì)量變化、水質(zhì)變化、森林覆蓋增長率、環(huán)保投資增減率、群眾性環(huán)境訴求事件發(fā)生數(shù)、地方政府對中央政府各項環(huán)保法規(guī)政策的落實情況等指標(biāo)都應(yīng)納入官員的考核標(biāo)準(zhǔn)。第二，要建立健全政府的生態(tài)問責(zé)制度。政府的生態(tài)責(zé)任淡漠或缺失是造成生態(tài)環(huán)境問題的重要原因。如果沒有剛性的生態(tài)問責(zé)制度，生態(tài)保護(hù)只會停留在口頭上。我們要從生態(tài)問責(zé)的主體、對象、內(nèi)容、程序等方面加以完善，對官員在履行生態(tài)責(zé)任中的“缺位”、“越位”行為造成生態(tài)破壞的要依法追究其政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任等。第三，要創(chuàng)新與公眾參與生態(tài)保護(hù)相關(guān)的各項制度。如，為實現(xiàn)公眾的環(huán)境知情權(quán)，我國要在已有的《環(huán)境信息公開辦法(試行)》的基礎(chǔ)上不斷完善，建立公眾獲取環(huán)境信息的程序保障機(jī)制。為保障公眾的過程參與，要完善我國的環(huán)境決策參與制度和環(huán)境行政參與制度，對參與的形式、程序等都要作出明確規(guī)定。國家還需建立環(huán)境公益訴訟制度，要放寬民事訴訟法上當(dāng)事人起訴的資格。環(huán)境訴訟的途徑也可以拓展。第四，要創(chuàng)新政府的生態(tài)管理制度。針對我國資源和生態(tài)管理各部門職能重復(fù)和交叉的問題，可以將分散于林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、建設(shè)等部門中的生態(tài)管理職能集中起來，統(tǒng)一歸生態(tài)保護(hù)行政主管部門行使，從制度上明確界定統(tǒng)管部門和各分管部門的職能和權(quán)限，并構(gòu)建起部門間的生態(tài)管理協(xié)調(diào)合作機(jī)制。第五，要加強(qiáng)對政府生態(tài)行政權(quán)力監(jiān)督的制度設(shè)計。由于有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，權(quán)力如果不受制約和監(jiān)督就必然會導(dǎo)致腐敗，所以我們要完善權(quán)力監(jiān)督制度，創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制，確保監(jiān)督機(jī)制的權(quán)威性，完善監(jiān)督體系，努力營造出多主體、全方位監(jiān)督的合力，并對生態(tài)行政權(quán)力監(jiān)督的程序作出嚴(yán)格的制度化規(guī)定。第六，對現(xiàn)有的基本生態(tài)制度要加以完善，建立并完善新的生態(tài)制度，并保證制度的貫徹執(zhí)行。具體來說生態(tài)制度主要包括:生態(tài)影響評價制度、生態(tài)保護(hù)“三同時”制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)制度、生態(tài)資源稅收制度、排污權(quán)交易制度等。此外，政府還要進(jìn)一步制定有利于生態(tài)保護(hù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，建立和完善基于市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)政策、價格政策、投資政策、金融政策等生態(tài)保護(hù)政策體系，實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的統(tǒng)一。

4.加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)

加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)是生態(tài)型政府的基本職能之一。一般而言，政府職能包括政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能和社會職能，生態(tài)保護(hù)的職能往往被忽視或弱化。而生態(tài)型政府在追求人與自然之間和諧的核心理念的指導(dǎo)下，將生態(tài)環(huán)境的保護(hù)上升為政府的基本職能無疑是題中應(yīng)有之義。生態(tài)環(huán)境本身是一個復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，政府的生態(tài)保護(hù)也應(yīng)秉持生態(tài)思維，多重著手，絕不能把生態(tài)保護(hù)僅僅理解為治理污染和加強(qiáng)監(jiān)管。生態(tài)型政府的生態(tài)保護(hù)職能主要表現(xiàn)在以下幾個方面。第一，要把生態(tài)保護(hù)納入政府的決策中。政府的決策行為對整個社會的發(fā)展起著重要的強(qiáng)勢導(dǎo)向性作用。如果在政府的總體決策中沒有體現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的要求，那么，整個社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展就會離生態(tài)可持續(xù)的目標(biāo)越來越遠(yuǎn)?！罢坏┟鞔_了環(huán)境職能，就必須根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的要求，在決策中把環(huán)境與發(fā)展綜合起來;如果它不是從根本上確立可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，不在決策系統(tǒng)中增加環(huán)境權(quán)重，而只滿足于小打小鬧，修修補(bǔ)補(bǔ)，就不可能真正做到統(tǒng)籌兼顧，實現(xiàn)改善環(huán)境、促進(jìn)發(fā)展的目的?！雹嗾焉鷳B(tài)保護(hù)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃中，實行科學(xué)的戰(zhàn)略決策和規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上制定有效的政策和措施，使生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展從宏觀上得到協(xié)調(diào)，實現(xiàn)人、自然環(huán)境和社會的和諧發(fā)展。第二，政府要在創(chuàng)新完善生態(tài)法律制度和政策的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督、組織和管理。生態(tài)行政主管部門擁有行政強(qiáng)制性權(quán)力，要建立有效的監(jiān)管體系，依法監(jiān)督對生態(tài)環(huán)境造成影響的各種社會經(jīng)濟(jì)活動，對轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)狀況進(jìn)行監(jiān)測，嚴(yán)厲查處生態(tài)違法行為和案件。對生態(tài)產(chǎn)生正面影響的行為，政府要加以獎勵和補(bǔ)貼。為了從源頭上減少對生態(tài)的破壞，要大力推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，形成一個有利于資源節(jié)約和生態(tài)保護(hù)的產(chǎn)業(yè)體系，促進(jìn)循環(huán)型經(jīng)濟(jì)和循環(huán)型社會的形成與發(fā)展。政府還要加強(qiáng)生態(tài)宣傳教育，動員最廣泛的社會力量參與到生態(tài)保護(hù)中來。第三，政府還要加大生態(tài)保護(hù)的投入。政府是生態(tài)保護(hù)投資的最主要主體。在生態(tài)環(huán)境問題伴隨著經(jīng)濟(jì)增長而日益嚴(yán)重的時候，政府應(yīng)把生態(tài)保護(hù)的投入作為公共財政支出的重點，要保證環(huán)保投入幅度高于經(jīng)濟(jì)增長速度，加大對污染防治、生態(tài)保護(hù)、環(huán)保試點示范和環(huán)保監(jiān)管能力建設(shè)的資金投入。當(dāng)然，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府還可倡導(dǎo)和鼓勵私人部門積極參與城鄉(xiāng)生態(tài)保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施和有關(guān)工作的投入，鼓勵社會資金、外國資金參加環(huán)保建設(shè)，形成多元化的環(huán)保投入結(jié)構(gòu)。

三、結(jié)語

生態(tài)文明建設(shè)呼喚著生態(tài)型政府的構(gòu)建。在過去，各級政府在生態(tài)保護(hù)方面雖然做了許多工作，并取得了一定的成績，但并沒有使生態(tài)環(huán)境問題得到根本解決，與人民群眾的期望相比還有不小距離。因此，我國政府應(yīng)強(qiáng)化生態(tài)責(zé)任，勇于超越過去經(jīng)濟(jì)增長型的政府模式，以更大的決心和信心實現(xiàn)向生態(tài)型政府的轉(zhuǎn)型，切實推動我國生態(tài)文明的發(fā)展。

注釋

①張平:《中國單位GDP能耗是世界平均水平2.2倍》，中國新聞網(wǎng)，http://www.chinanews.com/cj/2011/12 －28/3565364.shtml.②謝慶奎:《政府學(xué)概論》，中國社會科學(xué)出版社，2005年，第122頁。③萬以誠、萬岍:《新文明的路標(biāo)——人類綠色運動史上的經(jīng)典文獻(xiàn)》，吉林人民出版社，2000年，第3頁。④高小平:《落實科學(xué)發(fā)展觀 加強(qiáng)生態(tài)行政管理》，《中國行政管理》2004年第5期。⑤俞可平:《全球治理引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2002年第1期。⑥樊根耀:《生態(tài)環(huán)境治理的制度分析》，西北農(nóng)林科技大學(xué)出版社，2003年，第202頁。⑦方世南、張偉平:《生態(tài)環(huán)境問題的制度根源及其出路》，《自然辯證法研究》2004年第5期。⑧肖巍、錢箭星:《環(huán)境治理中的政府行為》，《復(fù)旦學(xué)報》(社會科學(xué)版)2003年第3期。