國家教育改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中地方立法的功能

王為東(中原工學(xué)院，河南 鄭州 450007)

2003年以來,教育部先后與十余個(gè)省份建立了主題不同、任務(wù)有別的國家教育改革試驗(yàn)區(qū)，要求“把試驗(yàn)區(qū)工作的重點(diǎn)切實(shí)放到制度創(chuàng)新上，把精力放在摸索推進(jìn)教育科學(xué)發(fā)展的體制、機(jī)制上”[1]，這表明制度建設(shè)——包括機(jī)制、體制、法制建設(shè)是試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的主要目標(biāo)和任務(wù)。然而長期以來，教育立法研究推崇權(quán)威、統(tǒng)一的中央立法，重視創(chuàng)制完備、系統(tǒng)的法律文本，忽視立法層次的多樣性、立法主體的參與性、立法內(nèi)容的針對性以及立法和法制運(yùn)行的關(guān)聯(lián)性。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》要求“各地根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定促進(jìn)本地區(qū)教育發(fā)展的地方性法規(guī)和規(guī)章”[2]，這就明確了地方立法在教育發(fā)展和教育法制建設(shè)中的重要地位。

然而，在建設(shè)國家教育改革試驗(yàn)區(qū)的過程中，主要依靠政策和行政權(quán)力推進(jìn)的現(xiàn)象和觀念仍然存在，制度建設(shè)、制度創(chuàng)新的地位還不夠突出。國家教育改革試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)模式一般是以地方建設(shè)為主、中央扶持為輔，非常有利于發(fā)揮地方教育立法的主動(dòng)性、靈活性和中央引導(dǎo)的目的性、方向性，尤其對解決長期存在的教育執(zhí)法薄弱、教育保障體制缺乏等問題大有裨益。當(dāng)前教育改革試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)如火如荼，為引起對地方立法的重視，本文試對地方教育立法的功能作一梳理。

一、地方立法促進(jìn)教育法律體系的完善

“綜觀世界近現(xiàn)代教育史，實(shí)質(zhì)上就是一部近現(xiàn)代教育法制建設(shè)的歷史?！盵3]我國已經(jīng)形成了由縱向五個(gè)層次和橫向六個(gè)部門構(gòu)成的教育法體系，“這是改革開放30年教育法制建設(shè)最重要的貢獻(xiàn)”[4]。不過，這一體系在內(nèi)外系統(tǒng)中都存在嚴(yán)重的不足，需要加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法，促使其完善。

首先，通過地方立法對教育法體系進(jìn)行充實(shí)，可以凸顯教育法不同于其他法律部門的調(diào)整對象和調(diào)整方法，有助于明確教育法在法律體系中的地位。已有的教育法律法規(guī)多重視對教育行政關(guān)系的規(guī)范，忽視教育民事關(guān)系和其他關(guān)系，這也是中央立法普遍性原則的體現(xiàn)。地方法律在實(shí)施的過程中，面臨的問題有其特殊性，如更多的民辦教育，更困難的經(jīng)費(fèi)籌措，更復(fù)雜的文教風(fēng)氣和當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)等。地方立法肯定要更多地關(guān)注教育民事關(guān)系和師生間的教育特殊關(guān)系，這必然導(dǎo)致調(diào)整對象超出行政法調(diào)整對象的范圍。在調(diào)整手段上，教育法目前主要是批評教育和要求承擔(dān)行政、民事、刑事責(zé)任；而地方立法在法律限度內(nèi)，可以使用更有教育色彩和綜合性質(zhì)的手段。如各地對違反《義務(wù)教育法》的家長采用花樣繁多的教育懲戒方式，在不違法的前提下，確實(shí)體現(xiàn)出教育法的特點(diǎn)。地方教育立法在調(diào)整對象和調(diào)整方法方面對中央教育立法的充實(shí)，有助于支撐教育法是獨(dú)立部門法的觀點(diǎn)。

其次，地方立法可以改善教育法體系的縱向結(jié)構(gòu)。當(dāng)前的教育法體系包含多個(gè)縱向?qū)哟?，地方立法雖然只在教育法體系的較低層次發(fā)揮作用，但通過認(rèn)真研究和改進(jìn)，無疑能促進(jìn)教育法的縱向體系進(jìn)一步理順和均衡，為其順利實(shí)施和實(shí)現(xiàn)提供保障。目前我國教育法體系中，由全國人大及其常委會(huì)通過的法律有7部，行政法規(guī)不到100種①，而地方性法規(guī)、規(guī)章累千上萬，其中政府規(guī)章、準(zhǔn)規(guī)章數(shù)目最多，“條例類法規(guī)數(shù)量較多，實(shí)施性法規(guī)較少”，“重復(fù)立法較多，立法資源配置不盡合理”[5]。這既造成法律體系的凌亂，也產(chǎn)生了不少法律效力可疑的規(guī)范性文件。通過明確地方立法的職權(quán)范圍，規(guī)范地方立法的程序和效力，有利于形成和教育法律、行政法規(guī)協(xié)調(diào)互補(bǔ)的地方教育立法體系，有利于教育法律、法規(guī)的貫徹落實(shí)和立法意圖的實(shí)現(xiàn)。

再次，地方立法有助于改善教育法體系的橫向結(jié)構(gòu)。我國的教育法體系以現(xiàn)行有效的《學(xué)位條例》、《義務(wù)教育法》、《教師法》、《職業(yè)教育法》、《高等教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》等單行法為支撐，形成六大塊的橫向結(jié)構(gòu)。但六大塊之間強(qiáng)弱失衡，導(dǎo)致各類教育的發(fā)展水平不一。由中央直接規(guī)劃并負(fù)責(zé)的高等教育和義務(wù)教育發(fā)展比較穩(wěn)定，中央和地方立法都比較完備；以地方負(fù)責(zé)為主的職業(yè)教育、民辦教育則明顯薄弱，地方立法以因循抄襲為主，發(fā)展的積極性、主動(dòng)性沒有得到立法的推動(dòng)和保障。此外，六大塊不足以涵蓋我國教育法體系的全部，教育立法的空白還有很多。學(xué)校法、學(xué)生法、教育經(jīng)費(fèi)法、終身教育法、考試法等都應(yīng)在教育法體系中占有一席之地，但上述領(lǐng)域有些在短時(shí)期內(nèi)根本無法實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一立法，因此需要加強(qiáng)地方的創(chuàng)制性立法，在有條件的地區(qū)首先試行，為教育法體系的建立健全打下基礎(chǔ)。

二、地方立法促進(jìn)教育執(zhí)法的改進(jìn)

改革開放以來，我國不斷規(guī)范教育執(zhí)法行為，教育事業(yè)和教育活動(dòng)逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、制度化，但同時(shí)也暴露出不少嚴(yán)重的問題，因此，加強(qiáng)地方立法，有利于教育執(zhí)法的改進(jìn)。

教育執(zhí)法中存在的突出問題首先是“選擇性執(zhí)法”，可能產(chǎn)生利益的執(zhí)法領(lǐng)域多方競爭、蜂擁而至，反之則百般推諉、無人負(fù)責(zé)。比如對各級學(xué)校尤其中小學(xué)的達(dá)標(biāo)、檢查、評比等曾經(jīng)蔚然成風(fēng)，學(xué)校疲于應(yīng)付，無法維持正常的教學(xué)秩序。而同時(shí)，那些為行政機(jī)關(guān)設(shè)定義務(wù)的教育法律規(guī)范卻不能落實(shí)，教育經(jīng)費(fèi)的足額投入、教師工資的按時(shí)發(fā)放、學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)的減輕在一些地方成了水月鏡花，甚至出現(xiàn)投訴無門、行政機(jī)關(guān)相互踢皮球的現(xiàn)象。其次，還存在“應(yīng)付性執(zhí)法”。表現(xiàn)為敷衍塞責(zé)、走過場、打折扣。教育法作為國家法制體系的重要組成部分，其權(quán)威性和強(qiáng)制力是不言而喻的，然而長期以來從未聽聞國家強(qiáng)制力對教育執(zhí)法的介入，于是“軟法”成了教育法的別名，教育法制的形象嚴(yán)重受損。以維護(hù)教師合法權(quán)益為例，《教師法》規(guī)定拖欠教師工資或者侵犯教師其他合法權(quán)益，嚴(yán)重妨礙教育教學(xué)工作的，要“對直接責(zé)任人員給予行政處分；情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。但有的地方教師仍很難按時(shí)足額領(lǐng)到工資，該享受的醫(yī)療、住房等福利也大打折扣。此類違法現(xiàn)象并不鮮見，然而政府領(lǐng)導(dǎo)卻沒有受到任何形式的處分。

教育執(zhí)法中出現(xiàn)上述問題，固然有立法環(huán)節(jié)的原因，比如對行政機(jī)關(guān)職責(zé)劃分不明、應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任不清等，但更主要的是執(zhí)法意識(shí)和執(zhí)法體制的原因。隨著法治進(jìn)程的推進(jìn)，依法行政已基本實(shí)現(xiàn)，但也存在值得警惕的被動(dòng)執(zhí)法、片面執(zhí)法、消極執(zhí)法等現(xiàn)象，表明行政人員的執(zhí)法意識(shí)雖然有了顯著提高，但僅僅是從被迫接受的角度去認(rèn)識(shí)“依法行政、依法治?！钡?。地方立法是嚴(yán)格依照立法目標(biāo)和程序征集、討論和形成法律規(guī)范的過程，必然同時(shí)也是對行政執(zhí)法人員法律意識(shí)培育和養(yǎng)成的過程。給行政人員提供通暢、便捷的意見反饋渠道，使立法專家、普通民眾及執(zhí)法人員有機(jī)會(huì)充分交流和辯論，必然能為執(zhí)法提供和諧的公共環(huán)境，減少乃至消除執(zhí)法阻力，促使執(zhí)法人員主動(dòng)、全面、積極地依據(jù)法理、法意和法律規(guī)范執(zhí)法。地方立法的改進(jìn)和參與人員的增加不僅有利于教育法律意識(shí)的提高，還有助于地方教育行政權(quán)力邊界的明確劃分，改變政出多門、有關(guān)行政機(jī)關(guān)都想染指教育執(zhí)法的局面；更有助于明確地方教育決策和教育行政的職責(zé)范圍，改變教育執(zhí)法中無所適從的局面，為建立教育政策和教育立法協(xié)調(diào)互補(bǔ)、教育行政機(jī)關(guān)與其他行政機(jī)關(guān)分工合作的體制創(chuàng)造條件。

三、地方立法促進(jìn)教育法律救濟(jì)的落實(shí)

教育法律救濟(jì)是指“當(dāng)教育行政主體或其他國家機(jī)關(guān)或社會(huì)組織在管理過程中侵犯了相對人的權(quán)益時(shí)，相對人可以通過申訴、行政復(fù)議、行政訴訟或調(diào)解等方式獲得法律上的補(bǔ)償”[6]。教育法律救濟(jì)以非平權(quán)性質(zhì)的糾紛②存在為基礎(chǔ)，以損害為前提，通過司法途徑(即提起訴訟)、行政途徑(即行政復(fù)議)、行政申訴和行政賠償，以及仲裁和調(diào)解途徑等達(dá)到補(bǔ)救受害者合法權(quán)益的目的。地方立法在促進(jìn)教育法律救濟(jì)的落實(shí)方面，發(fā)揮了先導(dǎo)的作用，不論是教育司法訴訟的破冰，教育申訴制度的產(chǎn)生，還是教育仲裁調(diào)解的開展，都首先得益于地方立法在解決具體矛盾中的智慧創(chuàng)造，然后才有中央立法的制度構(gòu)建。

就教育訴訟而言，1995年上海市成立了“長寧區(qū)人民法院教育巡回法庭”,為貫徹實(shí)施教育法律、法規(guī)，探索教育司法實(shí)踐首開先河。此后湖南省張家界市永定區(qū)先后成立了“教育法規(guī)執(zhí)行室”和“教育法律法規(guī)審判執(zhí)行聯(lián)絡(luò)室”。各地方的可貴探索促進(jìn)了教育司法訴訟的發(fā)展。沒有地方法院在教育司法中取得的點(diǎn)滴突破，很難設(shè)想對受教育權(quán)和對教師、學(xué)生權(quán)益的保護(hù)能達(dá)到今天的程度，對政校關(guān)系、校內(nèi)關(guān)系的研究能取得如此多的共識(shí)。但是總體而言目前我國的教育司法還相當(dāng)薄弱，當(dāng)教師、學(xué)生面對學(xué)校，學(xué)校面對行政機(jī)關(guān)時(shí)，司法訴訟的提起仍是萬般無奈的下下之策，獨(dú)立的行政司法制度在全國的統(tǒng)一建立仍遙遙無期。發(fā)揮地方立法的靈活性、針對性強(qiáng)的優(yōu)勢，在條件成熟的地區(qū)率先進(jìn)行教育司法訴訟的類型化和制度化改革，必然有利于依法治校和教育法治的實(shí)現(xiàn)。

教師和學(xué)生申訴制度是教育法領(lǐng)域的特別救濟(jì)制度?！督處煼ā芬?guī)定，學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)、人民政府有關(guān)行政部門侵犯教師合法權(quán)益時(shí)可以進(jìn)行申訴，但對教師申訴的時(shí)效、次數(shù)等重要問題并沒有具體規(guī)定。目前僅有少數(shù)地方為落實(shí)教師申訴制度制定了專門立法，且已有立法文本的規(guī)定也差異懸殊，導(dǎo)致“對教師維權(quán)非常有利”的這一良法無法真正落實(shí)[7]。只有通過加強(qiáng)相關(guān)的地方立法，為教師申訴制度的落實(shí)鋪平道路，才能把文本上的權(quán)利變?yōu)檎嬲臋?quán)利。學(xué)生申訴制度的實(shí)施情況更不容樂觀，1995年《教育法》就規(guī)定了學(xué)生申訴權(quán)，但直到2005年《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》才真正對這一制度進(jìn)行構(gòu)建，而各省對其他層次和類別學(xué)生的申訴制度仍無規(guī)定。各校關(guān)于大學(xué)生申訴的受理機(jī)關(guān)、職權(quán)、時(shí)限、處理效力等的規(guī)定也缺乏認(rèn)真的溝通和論證，許多條文得不到學(xué)生的贊同和認(rèn)可。難怪有論者說“我國的學(xué)生申訴制度尚處于發(fā)育階段”[8]。這些空白點(diǎn)正是地方立法的用武之地。由省級立法機(jī)關(guān)領(lǐng)銜教育行政機(jī)構(gòu)和學(xué)生組織，在充分溝通的基礎(chǔ)上草擬并通過地方法案，必然能夠促進(jìn)學(xué)生申訴制度的真正落實(shí)。

教育法律救濟(jì)中的其他途徑如仲裁和調(diào)解、行政復(fù)議、行政賠償?shù)?，面臨和以上二者相似的境況和問題。教育作為以培養(yǎng)人才為己任的事業(yè)，作為高素質(zhì)人才聚集的領(lǐng)域，理應(yīng)在權(quán)利救濟(jì)上有良好的表現(xiàn)，但現(xiàn)實(shí)卻是教育法律救濟(jì)在多數(shù)地方成為可望而不可即的權(quán)利。從加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法入手，必然有助于教育法律救濟(jì)的落實(shí)。

四、地方立法促進(jìn)教育法制環(huán)境的優(yōu)化

教育立法、教育執(zhí)法和教育法律救濟(jì)是構(gòu)成教育法制的實(shí)體性和結(jié)構(gòu)性的要素，它們只有在一個(gè)適宜的教育法制環(huán)境中才能真正發(fā)揮作用。教育法制監(jiān)督和教育普法，就是為教育法制這架具備了主要部件和框架的機(jī)器提供持續(xù)動(dòng)力和潤滑劑的機(jī)制。

教育法制監(jiān)督按監(jiān)督主體分為國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和人民群眾的監(jiān)督三大類。國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督目前最為強(qiáng)勢，尤其行政機(jī)關(guān)的上對下監(jiān)督及教育審計(jì)、教育監(jiān)察、教育督導(dǎo)已形成相對嚴(yán)密的規(guī)則和固定的程序，但由于是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督，行之長久難免產(chǎn)生上下相維、因循茍且的弊端和嫌疑。信息時(shí)代社會(huì)輿論的監(jiān)督作用空前提高，而教育是輿論經(jīng)常關(guān)注的熱點(diǎn)話題，由此也成為教育法制監(jiān)督的便捷、有效方式。信訪工作雖有很大加強(qiáng)，但人民群眾的監(jiān)督渠道遠(yuǎn)不夠通暢，這也是地方立法應(yīng)當(dāng)有所作為的領(lǐng)域。各地實(shí)現(xiàn)群眾監(jiān)督的方式有群眾信箱、領(lǐng)導(dǎo)熱線、控告、檢舉、咨詢等不一而足，但各種方式的運(yùn)作程序和反饋機(jī)制良莠不齊。教育作為人民群眾最為關(guān)注的事業(yè)和各地方的施政重點(diǎn)，有望在地方立法中率先形成規(guī)范和高效的法制監(jiān)督制度，進(jìn)而促進(jìn)教育法律意識(shí)的廣泛提高。

教育普法對教育法制具有天然的針對性，是普及教育法律知識(shí)、培育教育法律意識(shí)的有效方式。教育普法工作要求“各地教育行政部門和學(xué)校的普法工作機(jī)構(gòu)或法制工作機(jī)構(gòu)要認(rèn)真做好教師法制教育的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，要緊密結(jié)合教師職業(yè)的特點(diǎn)以及教師工作、生活的實(shí)際，制定切實(shí)可行的教師普法規(guī)劃和工作進(jìn)度，精心組織實(shí)施”[9]，由是賦予各地制定教育普法計(jì)劃并組織實(shí)施的職權(quán)。比如河南省教育廳下設(shè)普法辦公室，開通了河南教育普法網(wǎng)；福建省教育廳則出臺(tái)了閩教研〔2008〕10號《關(guān)于對全省教師進(jìn)行教育普法考試考核的通知》。地方立法應(yīng)在規(guī)劃和組織這一長期任務(wù)上大展拳腳，為推動(dòng)教育法制建設(shè)提供不斷優(yōu)化的環(huán)境。

教育改革試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)，是推進(jìn)教育發(fā)展、落實(shí)科教興國的重要舉措，試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的中心和重點(diǎn)是形成長效并可推廣的機(jī)制、體制和法制。加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法，有利于完善現(xiàn)有教育法律體系、改進(jìn)教育行政執(zhí)法行為、落實(shí)教育法律救濟(jì)制度和優(yōu)化教育法制環(huán)境，理應(yīng)受到充分的重視。

注釋：

①2008年11月查國務(wù)院行政法規(guī)庫，教育科技類法規(guī)共計(jì)227種，除去失效及被修訂者，經(jīng)筆者分類關(guān)涉教育的計(jì)89種。http://www.lawon.cn/flfg/search.do?method=find_law_db_by_where&law_db_id=3073.

②平權(quán)性質(zhì)的糾紛適用一般的法律救濟(jì)。教育糾紛的雙方不是平權(quán)關(guān)系，但又不是法定的上下行政關(guān)系.

[1]教育部重慶市共建教育綜合改革試驗(yàn)區(qū)高層會(huì)談舉行[N].中國教育報(bào),2009-05-15.

[2]政治局審議通過中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics，2010-06-21.

[3]李連寧.依法治教的探索[M].北京：法律出版社,2003.

[4]楊桂青.社會(huì)變遷中的教育法制——改革開放30年教育法制建設(shè)回顧與展望[N].中國教育報(bào),2008-11-22.

[5]江材訊.地方立法數(shù)量及項(xiàng)目研析[J].人大研究,2005，(11)：30-34.

[6]黃 崴.教育法學(xué)[M].廣州：廣東高等教育出版社,2002.

[7]張 麗.教育法律問題研究[M].北京：法律出版社,2007.

[8]陳 鵬，等.教育法學(xué)的理論與實(shí)踐[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社,2006.

[9]教普法辦[2007]1號.關(guān)于貫徹全國教育系統(tǒng)“五五”普法規(guī)劃 切實(shí)加強(qiáng)教師法制教育工作的通知[EB/OL].http://www.fjzzjy.gov.cn/newsInfo.aspx?pkId=30907，2008-05-29.