國家審計“免疫系統(tǒng)論”的本質與功效路徑

王加燦(1.中南財經政法大學 會計學院，湖北 武漢 430073；2.湖南財政經濟學院，湖南 長沙 410205)

一、引 言

國家審計署審計長劉家義在2007年底全國審計工作會議結束時的總結講話中首次提出了“現(xiàn)代國家審計是經濟社會運行的一個免疫系統(tǒng)”的理論觀點。2008年3月，在中國審計學會五屆三次理事會上，劉家義審計長進一步全面、系統(tǒng)地闡述了“免疫系統(tǒng)論”的內涵與意義。國家審計署在《2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中，明確提出要“充分發(fā)揮審計保證國家經濟社會運行的‘免疫系統(tǒng)’功能，全面提高依法審計能力和審計工作水平，初步實現(xiàn)審計工作法治化、規(guī)范化、科學化，積極構建與社會主義市場經濟體制相適應的中國特色審計監(jiān)督制度”。審計“免疫系統(tǒng)論”是充分運用科學發(fā)展觀，在全面總結二十多年來的審計成果經驗的基礎上，通過深入分析我國新時期、新形勢下審計工作面臨的新任務和新挑戰(zhàn)而提出的，具有重要的理論價值和實踐意義。

二、“免疫系統(tǒng)論”與國家審計本質的認識創(chuàng)新

(一)“免疫系統(tǒng)論”與國家審計本質

一般認為，本質是事物的內部聯(lián)系，本質是事物內在的、相對穩(wěn)定的方面；本質是事物的根本性質，由事物的特殊矛盾構成。本質是現(xiàn)象的本質，隱藏在現(xiàn)象背后并表現(xiàn)在現(xiàn)象之中，本質要靠思維才能把握。國內外學者也從不同角度對國家審計的本質進行了探討，概括起來，對國家審計本質的認識主要有專政手段論、經濟監(jiān)督論、民主與法治工具論等多種論點。

“專政手段論”。楊時展教授(1993)指出，“國家審計，從其最本質的方面來看，都是鞏固階級專政的有力手段”，“在我國，對于國家審計作用的問題，也就是對國家審計的本質問題，都必須從民主和鞏固人民民主專政即無產階級專政這個高度來認識，我們的國家審計機構，是我們無產階級國家機器的一個有力組成部分”。 這種觀點認為，國家審計是統(tǒng)治階級鞏固其階級專政的手段，是國家機器的重要組成部分，反映了國家審計的政治統(tǒng)治職能。

“經濟監(jiān)督論”。這種觀點認為，國家審計是代表國有資產所有者——國家，對國有資產經營者或使用者進行經濟監(jiān)督和評價，是一種法定的、強制性的經濟監(jiān)督活動，是在國家法律授權的范圍內對國家財政撥款單位、國家金融機構、全民所有制企業(yè)事業(yè)單位以及其他國有資產單位的財政、財務收支的真實性、合法性和效益進行審計監(jiān)督，以維護國家財政經濟秩序，保障國民經濟健康發(fā)展。這是一種較為普遍的觀點，反映了國家審計的經濟監(jiān)督職能。

“民主與法治工具論”。李金華(2003)指出：現(xiàn)代國家審計是民主與法治的產物，更是推動民主與法治的工具，是在法律框架下對政府及公營事業(yè)運轉的成果和效益進行檢查和評價的一項專業(yè)活動?，F(xiàn)代國家審計是民主的產物，更是民主的工具?，F(xiàn)代國家審計是法治的產物，更是法治的工具。這種觀點反映了國家審計的社會監(jiān)督職能。

以上觀點從不同角度反映了不同時期國家審計實踐的主要特點，表明了國家審計具有很強的時代特征，但作為國家審計的本質，似乎還有缺陷。根據(jù)對本質的理解，國家審計的本質與國家審計的時代特點在一定時期應具有同一性，但國家審計的本質能夠超越時代，保持恒久性，需要通過一系列的時代特征表現(xiàn)出來。因此，上述有關國家審計本質的論點還不盡完美，還沒有概括國家審計最根本的特性。而國家審計“免疫系統(tǒng)論”則指出了國家審計在國家社會經濟體系中具有免疫功能，是國家社會經濟共同體中的“免疫系統(tǒng)”。這種論點不但從社會經濟的角度概括了國家審計的總體職能，又清晰表明了國家審計在經濟社會中的具體職能特征。國家審計的“免疫系統(tǒng)”功能猶如生物體自身的“疾病預防抵抗”、“病毒清除”、“組織修復”等功能。審計“免疫系統(tǒng)論”的適時提出更形象、更準確地概括了國家審計的本質，符合我國國家審計實踐和發(fā)展規(guī)律，具有重要的理論意義和實踐意義，同時也具有重要的現(xiàn)實意義和歷史意義。

(二)“免疫系統(tǒng)論”與國家審計的外延

“免疫系統(tǒng)論”體現(xiàn)了國家審計的本質，豐富了國家審計的內涵，同時“免疫系統(tǒng)論”也拓展了國家審計的時空范疇和監(jiān)督空間，從而拓展了國家審計的外延。

“免疫系統(tǒng)論”的提出，拓展了國家審計的時空范疇。首先，從時間上注重審計關口前移，強調事前審計、事中審計，積極開展全過程跟蹤審計，并要求向被審計單位提供建設性建議，從時間維度拓展了國家審計的范疇；其次，從空間上將審計范圍由“經濟活動運行”擴展到“社會經濟運行”，不僅強調了審計的經濟控制與監(jiān)督功能，而且，隨著審計作用的日益強化、審計方法的逐步改進、審計角度的不斷調整，國家審計越來越表現(xiàn)出宏觀性和全局性。審計工作早已超越了經濟監(jiān)督的范疇，對整個社會與經濟生活體系都產生了越來越大的影響。“免疫系統(tǒng)論”明確指出了審計工作要在經濟社會運行中發(fā)揮保障作用，是對國家審計時空外延的拓展。

“免疫系統(tǒng)論”也拓展了國家審計的功能。把審計的功能由“監(jiān)督經濟活動運行”這樣相對單一、初級的層次，發(fā)展到“保障國家經濟社會運行”這一全方位、高水平的層次。與“經濟衛(wèi)士”這一功能相比，“免疫系統(tǒng)”的作用方式有著明顯的不同。前者是被動的、消極的，而后者是主動的、積極的。審計“免疫系統(tǒng)論”強調發(fā)揮審計作用的有效方式，即“主動預防”、“自動清除”、“有效修復”、“準確預警”四種基本功能，其中，預防功能是首要功能。這充分體現(xiàn)了國家審計“免疫系統(tǒng)”的突出特點。國家審計要在社會經濟發(fā)展中發(fā)揮更重要的作用，就必須發(fā)揮好預防性作用。正如劉家義審計長指出的，國家審計作為國家社會經濟工作的“免疫系統(tǒng)”，有責任更早地感受風險，有責任更準確地發(fā)現(xiàn)問題，有責任提出調動國家資源和能力去解決問題、抵御危害的建議，同時，促使其健全機能，改善機制。

(三)“免疫系統(tǒng)論”與國家審計的功效

生命體的免疫系統(tǒng)是由免疫器官、免疫細胞、免疫活性物質構成的。從生命體的“免疫系統(tǒng)”形成機理看，有內生性的，即先天具有的“免疫抗體”，也有外生性的，即后天獲得的“免疫抗體”，其目的皆為達到“免疫”和預防之功效。免疫系統(tǒng)的功能有：防御功能——保護機體不受損害，幫助機體消滅外來的細菌、病毒以及避免發(fā)生疾?。环€(wěn)定清潔功能——不斷清除衰老死亡的細胞，保持體內的凈化更新；監(jiān)控功能——及時識別和清除染色體畸變或基因突變的細胞，防止癌瘤的發(fā)生。生命體免疫系統(tǒng)正是通過它的防衛(wèi)功能、監(jiān)控功能和清除功能，實現(xiàn)它在維持穩(wěn)態(tài)中的作用。一旦免疫系統(tǒng)出現(xiàn)障礙，機體的內環(huán)境就會受到破壞，表現(xiàn)為各種各樣的免疫系統(tǒng)疾病。

國家審計“免疫系統(tǒng)論”運用科學發(fā)展觀，借鑒了醫(yī)學免疫系統(tǒng)概念，形象生動地寓意了審計的功能，即保護、清除、修復、預警四大功能。保護功能是指保護經濟社會工作免于內、外部組織和個人侵犯的能力；清除功能是指具有發(fā)現(xiàn)和清理不法分子和違法違紀問題的能力；修復功能是指根據(jù)經濟社會工作的外部變化和內部需要，及時改革完善和恢復的能力；預警功能是指對經濟社會工作存在的共性問題進行預測分析，提出改進建議，避免危害加重的能力。劉家義審計長曾做過形象的比喻：審計工作的重點是切斷產生問題的“火源”，而不是只顧“救火”。這充分表明了國家審計最重要的功能在于預防功能，其次才是清除與修復功能。所以，從長遠來看，國家審計最主要的功能在于提升國家社會經濟系統(tǒng)自我控制能力和自律性水平；通過實施國家審計，使得社會經濟方面的法律法規(guī)制度得以健全，社會經濟的誠信行為不斷提升，社會經濟活動主體的自律意識不斷提高，降低社會經濟的交易成本，促進整個社會經濟的良性發(fā)展。

三、強化國家審計“免疫系統(tǒng)”功效的基本路徑

(一)國家審計“免疫系統(tǒng)論”下的制度建設

審計作為社會經濟工作的免疫系統(tǒng)，要真正發(fā)揮免疫系統(tǒng)的功能，還必須要求有相關的制度體系作為保障，因而必須改革和完善我國的國家審計領導體制、審計問責制、審計公告制度等制度體系。

改革現(xiàn)行的行政型國家審計領導體制。體制問題已成為制約國家審計發(fā)展以及審計公告制、審計問責制的先進有效性的最首要因素。筆者建議適當完善我國的《憲法》、《審計法》，積極考慮采用立法型或獨立型的國家審計領導體制，并據(jù)此系統(tǒng)地修訂相關法規(guī)條款。楊肅昌等(2008)通過問卷調查，發(fā)現(xiàn)被調查者普遍認為我國的現(xiàn)行國家審計體制“劣勢突出而優(yōu)勢不明顯”，審計離不開政府的支持同時又希望保持一定的獨立性；在對審計的體制類型的問卷上，被調查者選擇立法型所占的比例最高。這就說明要強化國家審計“免疫系統(tǒng)”功能，需要改革和完善現(xiàn)行的國家審計體制。

建立審計問責制。審計是一種獨立的高層次的經濟監(jiān)督活動，其目的并不僅限于查找問題、揭露問題，而是注重查出問題并且整改，進而預防相同或類似問題的發(fā)生。只有建立審計問責制，追究相關責任人的責任，才能使審計查出的問題得到較好的糾正和整改。審計問責制涉及三個方面，即“問”、“責”、“制”。“問”，即誰來問、問誰，也就是問責制的主體、對象與程序問題；“責”，就是具體應該承擔什么樣的責任；“制”，即通過法制化、制度化的框架來強化責任追究制度。審計問責制是國家審計免疫系統(tǒng)功能有效發(fā)揮的制度保證。

實行國家審計公告制度。在依法保守國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的情況下，向社會公開審計計劃、審計項目的實施、審計報告、審計信息等，接受各方面的監(jiān)督，保證審計公平，增強審計的公信力。審計公告的目的不僅是要向社會公眾披露審計結果，更在于預防問題的再度發(fā)生。在前幾年的“審計風暴”刮過后，社會公眾更加關注審計結果的執(zhí)行與落實情況。比如，國家審計署對汶川地震救災資金和物資進行了全程跟蹤審計，并公布了相關的審計結果，從而促進了社會捐贈管理運行機制的進一步完善，提高了捐贈資金和物資的使用效果和國家審計在社會公眾心目中的形象。

(二)國家審計“免疫系統(tǒng)論”下的免疫調節(jié)機制

生命體的免疫調節(jié)是指免疫系統(tǒng)中的免疫細胞和免疫分子之間以及與其他系統(tǒng)如神經內分泌系統(tǒng)之間的相互作用，使得免疫應當以最恰當?shù)男问骄S持在最適當?shù)乃健Ｃ庖哒{節(jié)機制是維持機體內環(huán)境穩(wěn)定的關鍵，如果免疫調節(jié)功能異常，對自身成分產生強烈的免疫攻擊，造成細胞破壞，功能喪失，就會發(fā)生自身免疫疾病。如果對外界病原微生物感染不能產生適度的反應(反應過低可造成嚴重感染，反應過強則發(fā)生過敏反應)，也可造成對機體的有害作用。免疫調節(jié)的三個層次是：自身調節(jié)——免疫系統(tǒng)內部的免疫細胞、免疫分子的相互作用；整體調節(jié)——神經內分泌系統(tǒng)和免疫系統(tǒng)的相互作用；群體調節(jié)——種群適應性。同樣道理，國家審計作為社會經濟工作的免疫系統(tǒng)，如果出現(xiàn)了免疫調節(jié)功能異常，也會對社會經濟工作產生副作用，這好比審計不足、審計不當、審計過度等都會損害社會經濟工作的效率和效益。因此，要增強審計系統(tǒng)的免疫調節(jié)機制，應做好以下兩個方面的工作：

一是“免疫細胞自身調節(jié)”。要不斷提高國家審計人員或審計主體的綜合素養(yǎng)。我國國家審計人員還存在理論素養(yǎng)不高、專業(yè)技能不強、法制觀念淡薄、文明服務意識和廉政意識不強等問題。而國家審計人員就像免疫系統(tǒng)內部的免疫細胞、免疫分子，必須提高他們的綜合素養(yǎng)，才能增強免疫的調節(jié)機制。因此，國家審計人員應當強化理論知識的學習，不斷提高干部隊伍理論素質；要加強思想作風建設，保持干部隊伍良好的精神狀態(tài)；要加強實踐鍛煉，增強理論聯(lián)系實際的自覺性和針對性；建立審計領導、審計專家和審計管理三支人才隊伍，全面提高審計隊伍素質，實現(xiàn)審計人員隊伍綜合化，審計小組人員結構的多專業(yè)化，形成既有審計師也有經濟師、工程師、計算機軟件設計師等專家的一支綜合性審計隊伍；對現(xiàn)有的人力資源進行重新整合，打破行業(yè)界限，集中優(yōu)勢審計資源，對關鍵審計項目進行突破，最大限度地發(fā)揮國家審計人員的各種潛能。

二是“免疫組織管理的調節(jié)”。應進一步健全審計機關內部管理的制度體系，實現(xiàn)審計資源共享。推動審計工作法治化、制度化和規(guī)范化建設，提高審計管理人員工作效率。審計項目立項要有前瞻性，從人民群眾最關心、社會各界最關注的焦點、熱點、難點等問題出發(fā)，合理、科學選擇、安排審計項目，確定審計重點；注意預算執(zhí)行審計、經濟責任審計、專項資金審計、效益審計等審計項目的交叉與銜接，達到審計成果綜合利用、審計資源共享的目的；審計方案制訂要有科學性和針對性，通過制訂審計方案，促進審計項目管理更加規(guī)范，推行審計成本匡算，科學有效整合審計資源；審計組織方式和工作機制要依托審計項目進行調整和轉變，將行業(yè)審計、經濟責任審計以及專項資金審計等納入預算執(zhí)行審計的內容，打破科室界限，整合審計資源，提高審計管理工作效率。

(三)國家審計“免疫系統(tǒng)”與其他社會經濟監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)調與融合

國家審計免疫系統(tǒng)必須與其他社會經濟監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)調起來，各系統(tǒng)要相互協(xié)調配合，形成合力，有效地發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”的作用。紀檢、監(jiān)察、司法、海關、公安、稅務、審計等部門必須相互協(xié)調，積極配合，及時解決工作中的困難和問題，共同做好國家社會經濟監(jiān)督與控制工作。

在審計項目的安排上，加強與財政、物價等部門的溝通，避免重復監(jiān)督、交叉檢查。在審計過程中，爭取相關部門的支持與配合，形成監(jiān)督合力。在政府投資項目審計中，積極取得發(fā)改委、建設、規(guī)劃、財政等部門的支持和配合，形成監(jiān)督合力，不斷加大審計力度。在預防職務犯罪和案件查辦上，與紀檢、監(jiān)察、公安、檢察等部門和單位密切協(xié)作，研究部署協(xié)作配合的事項和工作，有效遏制和懲處違法犯罪行為。

國家審計是一種重要的社會經濟監(jiān)督活動，但并非監(jiān)督的全部內容。一個有著完備監(jiān)督體系的社會，并不見得需要更多的專業(yè)監(jiān)督人員和專業(yè)監(jiān)督機構，但取得的監(jiān)督效果，可能比專業(yè)性監(jiān)督更好。因為從本質上看，監(jiān)督更主要的是一種權力制約機制，而不是一種專業(yè)工作。要使這種權力有效運行于整個社會的監(jiān)督之中，而不僅僅是在專業(yè)監(jiān)督工作者的眼皮下，更重要的是充分發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督作用。審計署在2008年5月26日公布了地震救災款物審計舉報電話和網(wǎng)址，向社會征集線索，差不多每天可以收到舉報郵件40條左右，舉報電話約70個，群眾的舉報與監(jiān)督在該項審計中發(fā)揮了巨大作用。和以往不同的是，這種審計安排不是審計部門的單打獨斗，而是各種社會監(jiān)督力量的有機整合。這樣就使得社會經濟活動行為處于廣大人民的監(jiān)督之下，從而促進了國家審計“免疫系統(tǒng)”功能的發(fā)揮。

(四)國家審計“免疫系統(tǒng)”與審計技術、功效監(jiān)測

增強“免疫系統(tǒng)”運行的功效，必須不斷探索、改進和創(chuàng)新審計方式方法，提高工作效率和質量。國家審計工作的重點應當由真實性、合法性審計轉向績效審計和事前控制審計；積極開展全過程跟蹤審計，更好地增強審計的時效性；推進計算機審計全面發(fā)展，為“免疫系統(tǒng)”發(fā)揮作用提供技術支持；開展聯(lián)網(wǎng)審計，建立聯(lián)網(wǎng)審計系統(tǒng)，拓寬審計覆蓋面、提高審計的正確性。

增強“免疫系統(tǒng)”運行的功效還應該建立“免疫系統(tǒng)”功效的監(jiān)測體系。目前，我國國家審計作為審計工作的執(zhí)行者和監(jiān)督者，缺乏有效、系統(tǒng)的外部監(jiān)管，其審計的質量值得擔憂。因此，需要建立相應的“免疫系統(tǒng)”功效的監(jiān)測體系，對國家審計的“免疫系統(tǒng)”功效進行及時的監(jiān)測，保證其功能的正常發(fā)揮。這方面，可借鑒美國的做法，如采用“同業(yè)互查”制度。國家審計管理機構應當制定較為科學的國家審計質量評估指標體系，對國家審計效能實施必要的監(jiān)督與考核，增強國家審計“免疫系統(tǒng)”的功能。

四、結 語

國家審計“免疫系統(tǒng)論”是對國家審計本質認識的重大創(chuàng)新，特別是在國家審計本質認識、內涵與外延、職能等方面，具有明顯的理論創(chuàng)新性。審計作為社會經濟工作的免疫系統(tǒng)，要真正發(fā)揮免疫系統(tǒng)的功能，還必須要求有相關的制度體系作為保障，因而必須改革和完善我國的國家審計領導體制、審計問責制、審計公告制度等制度體系；通過不斷提高國家審計人員的綜合素養(yǎng)以及進一步健全審計機關內部管理的制度體系，來完善國家審計系統(tǒng)的免疫調節(jié)機制；通過與其他社會經濟監(jiān)督系統(tǒng)進行有效協(xié)調，各系統(tǒng)相互配合，形成合力，以有效地發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”的作用；通過不斷探索、改進和創(chuàng)新審計方式方法，提高工作效率和質量，并建立有效的“免疫系統(tǒng)”功效的監(jiān)測體系，以確保國家審計免疫系統(tǒng)功能的充分發(fā)揮。

[1]楊時展.國家審計的本質[J].當代審計，1982，(2)：1-3.

[2]李金華.國家審計的本質和戰(zhàn)略思考[J].科學新聞，2003，(15)：3-7.

[3]劉英來.審計是經濟社會運行的免疫系統(tǒng)研討會綜述[J].審計研究，2008，(5)：18-25.

[4]楊肅昌，肖澤忠，殷書爐.中國國家審計:問題與改革——一次問卷調查的綜述[J].審計研究，2008，(1)：18-25.