我國(guó)公務(wù)員考試錄用制度存在的問(wèn)題及對(duì)策

張 橋 賀先志

西南科技大學(xué)

1 公務(wù)員考試錄用制度概述

公務(wù)員來(lái)自英文“Civil Servant”原意為“文職服務(wù)員”、“公職人員”或“文官”，是指代表國(guó)家從事公共事務(wù)管理，行使行政職權(quán)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)中的文職工作人員（相對(duì)于武警、法官、政務(wù)官而言），英國(guó)稱“文職人員”，法國(guó)稱“職員”或“官員”，美國(guó)稱“政府雇員”。在我國(guó)，《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（以下簡(jiǎn)稱《公務(wù)員法》）對(duì)公務(wù)員作如下界定：公務(wù)員是指依法履行公職，納入國(guó)家行政編制，由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員，按其工作性質(zhì)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員。

公務(wù)員考試錄用制度最早起源于我國(guó)古代科舉制度，實(shí)施了長(zhǎng)達(dá)1 300多年，在古代官吏制度中具有重要地位，對(duì)文官制度的產(chǎn)生和發(fā)展有著重要影響。我國(guó)目前公務(wù)員考試錄用制度的建立，既受悠久的古代選官制度的影響，也受到西方國(guó)家文官制度的影響。

我國(guó)公務(wù)員考試錄用制度是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和法制程序，通過(guò)考試和考核等方法，從社會(huì)上選拔優(yōu)秀人才到黨政機(jī)關(guān)擔(dān)任主任科員以下的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，并與其建立公務(wù)員權(quán)利和義務(wù)等法律關(guān)系的行為，它由考試錄用制度、范圍、程序、職能部門、考試方法與內(nèi)容等組成，堅(jiān)持公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的考錄原則。我國(guó)公務(wù)員考試錄用制度經(jīng)過(guò)20年的建設(shè)，初步走上以《公務(wù)員法》為基礎(chǔ)的法制化道路，初步形成以《行政職業(yè)能力傾向測(cè)驗(yàn)》、《申論》、面試為基本內(nèi)容的規(guī)范化考試錄用模式，初步確立以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為工具的現(xiàn)代化考試錄用手段，為國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍嚴(yán)把“入口”，在吸納人才、優(yōu)化公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、提高公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)等方面起到了重要作用。

2 我國(guó)公務(wù)員考試錄用制度存在的問(wèn)題

2.1 公務(wù)員考試錄用制度保障體系不健全

2.1.1 公務(wù)員考試錄用法律保障不健全，監(jiān)督乏力

《公務(wù)員法》作為第二層次法（《憲法》作為第一層次法）對(duì)公務(wù)員考試錄用有關(guān)方面概括籠統(tǒng)、操作性不強(qiáng)，對(duì)諸如不完全競(jìng)爭(zhēng)考試如何實(shí)施、考試錄用的監(jiān)督、考官隊(duì)伍建設(shè)等的闡述，需要有第三、第四層次的法規(guī)來(lái)補(bǔ)充。

公務(wù)員考試錄用法律保障不健全，導(dǎo)致了我國(guó)公務(wù)員考試錄用制度的監(jiān)督體系不完善，主要表現(xiàn)在缺乏獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)、監(jiān)督體系缺乏法律保障，注重事中（考試階段）監(jiān)督、忽視事前（招考公告、崗位設(shè)置等）和事后（考試方法、內(nèi)容及程序進(jìn)行科學(xué)、客觀的技術(shù)測(cè)定）監(jiān)督，很少有媒體、群眾參與監(jiān)督，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)“失監(jiān)”、“虛監(jiān)”的現(xiàn)象。

2.1.2 公務(wù)員考試錄用機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范

一般來(lái)說(shuō)，公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置有部外制、部?jī)?nèi)制和折中制三種基本類型。我國(guó)目前采用的是部?jī)?nèi)制，即政府行政系統(tǒng)內(nèi)設(shè)置公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)，該制度的最大缺點(diǎn)是行政長(zhǎng)官集事權(quán)和人權(quán)于一身，有礙客觀、公正選拔人才。我國(guó)公務(wù)員考試錄用由人力資源和社會(huì)保障部門和用人單位（主持筆試的考試工作、組織面試的考核工作）共同完成，承擔(dān)主考和辦考的任務(wù)?？间洐C(jī)關(guān)既是“運(yùn)動(dòng)員”也是“裁判員”，加之我國(guó)長(zhǎng)期的封建專制傳統(tǒng)，使政府機(jī)關(guān)形成了重“情理”、輕“法度”的不良環(huán)境，家長(zhǎng)制作風(fēng)根深蒂固，反映在公務(wù)員考試錄用中就是因人設(shè)崗、任人唯親、弄虛作假、徇私舞弊，[1]公務(wù)員考試錄用中的腐敗隨之產(chǎn)生，尤其是在報(bào)考資格設(shè)置、面試等容易受到主觀意志影響較大的環(huán)節(jié)；同時(shí)考錄機(jī)關(guān)會(huì)受到同屬于政府的其他部門的干擾，影響了公務(wù)員考試錄用的客觀和公正。

2.2 公務(wù)員考試錄用制度內(nèi)容不規(guī)范

2.2.1 公務(wù)員考試錄用適用范圍存在問(wèn)題

當(dāng)前，我國(guó)公務(wù)員考試錄用針對(duì)主任科員以下職務(wù)實(shí)施。在“凡進(jìn)必考”的原則下，對(duì)還沒(méi)有進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍的考生，無(wú)論具備何種學(xué)歷、經(jīng)驗(yàn)都只能考取主任科員以下職務(wù)，這會(huì)影響高層次人才參考公務(wù)員的積極性。

2.2.2 公務(wù)員崗位條件設(shè)置存在問(wèn)題

一是不根據(jù)職位的實(shí)際來(lái)設(shè)置學(xué)歷和專業(yè)的要求，尤其是在高校擴(kuò)招后，一些部門更是把高學(xué)歷和畢業(yè)名校作為錄取的基本條件，人為提高招錄門檻；片面強(qiáng)調(diào)專業(yè)對(duì)口，招收熱門專業(yè)、歧視冷門專業(yè)，導(dǎo)致報(bào)考人數(shù)“冷熱不均”；甚至設(shè)置特殊要求，如指定畢業(yè)學(xué)校和專業(yè)，影響了人才選拔。

二是地域（戶籍）限制問(wèn)題。在設(shè)置公務(wù)員崗位條件時(shí)將招錄范圍設(shè)置為本地區(qū)或外地就學(xué)的本地生源，在地方招考中，尤其是發(fā)達(dá)省份和城市更加突出（更有甚者為本地生源單獨(dú)加分），這些都縮小可錄用人才資源的范圍，不利于人才流動(dòng)和最佳配置，也有違公務(wù)員考試錄用公平、公正的原則。

三是年齡限制的問(wèn)題。公務(wù)員報(bào)考的年齡限制一般為18～35歲，對(duì)于年齡下限的要求還可以理解（為保證能錄用到心智成熟的成年個(gè)體），但35歲的年齡上限就值得商榷和研究，尤其是有的地方還把年齡上限縮小。

四是“隱形限制”的問(wèn)題。所謂“隱形”就是限制條件一般不對(duì)外公開(kāi)，用人單位內(nèi)部掌握，區(qū)別于明文規(guī)定的限制條款，像性別、外貌、婚姻情況等。這種限制比明文設(shè)定的限制更糟糕，因?yàn)樗箍忌ゾS權(quán)證據(jù)。

公務(wù)員崗位條件設(shè)置是公務(wù)員考試錄用中容易產(chǎn)生腐敗的環(huán)節(jié)。這一環(huán)節(jié)有機(jī)會(huì)出現(xiàn)暗箱操作，可以根據(jù)特定的人的具體條件來(lái)設(shè)置公務(wù)員崗位條件，要加強(qiáng)規(guī)范和監(jiān)管。

2.3 公務(wù)員考試錄用的方法和內(nèi)容缺乏科學(xué)性

2.3.1 關(guān)于考試輪制的問(wèn)題

在我國(guó)公務(wù)員招考實(shí)行二輪考試制度，即第一輪公共科目考試（一般報(bào)考《行政職業(yè)能力傾向測(cè)驗(yàn)》、《申論》），第二輪面試（包括專業(yè)考試）。這種制度安排客觀上出現(xiàn)了重公共科目、輕專業(yè)科目的傾向。因?yàn)橹挥性谕ㄟ^(guò)了第一輪公共科目考試合格后，才能參加第二輪專業(yè)科目的考試，且專業(yè)科目得分在總分中所占比例不高。同時(shí)專業(yè)科目考試由用人單位負(fù)責(zé)，缺乏有效的監(jiān)督。

2.3.2 命題質(zhì)量不高，測(cè)試的信度、效度和區(qū)分度有限

主要表現(xiàn)在：一是《行政職業(yè)能力傾向測(cè)驗(yàn)》題目過(guò)于冗雜、題量偏大（平均每題只有40秒的答題時(shí)間），且過(guò)偏過(guò)難；試卷結(jié)構(gòu)重記憶、輕應(yīng)用，重考查考生的知識(shí)掌握、忽視對(duì)考生行政職業(yè)能力傾向的測(cè)驗(yàn)；題型單一固定，歷年考題出現(xiàn)不同比例的重復(fù)。二是《申論》給定材料過(guò)長(zhǎng)，擠占了考生思考和作答的時(shí)間；材料大多是熱點(diǎn)問(wèn)題，容易被猜題和押題；有些給定材料有專業(yè)傾斜，對(duì)某些專業(yè)考生有利；有些題目貼近生活和機(jī)關(guān)工作實(shí)際，對(duì)應(yīng)屆考生不公平。三是面試測(cè)評(píng)要素不夠全面和固定化。目前，面試的測(cè)評(píng)要素主要有考生的綜合分析能力、語(yǔ)言表達(dá)能力、組織協(xié)調(diào)能力、應(yīng)變能力等，缺乏對(duì)考生人格素質(zhì)和職業(yè)道德方面的測(cè)評(píng)；固定的測(cè)評(píng)要素被研究得相當(dāng)透徹，使面試出現(xiàn)千人一面的情況，難以有效地測(cè)試出考生的真實(shí)素質(zhì)與能力。這些都嚴(yán)重影響了測(cè)試的信度、效度、區(qū)分度。[2]

3 完善我國(guó)公務(wù)員考試錄用制度的對(duì)策

3.1 依法治考，建立獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以保證公務(wù)員考試錄用公開(kāi)、公平、公正開(kāi)展

除了《公務(wù)員法》外，我國(guó)還沒(méi)有專門針對(duì)公務(wù)員考試錄用的單行法律，對(duì)從考試命題到考場(chǎng)監(jiān)考、閱卷、面試等整個(gè)環(huán)節(jié)法律的缺失，使得有些參與者利用漏洞進(jìn)行違紀(jì)，造成公務(wù)員考試錄用中出現(xiàn)不公開(kāi)、不公平、不公正的現(xiàn)象。為此，應(yīng)盡快制定專門針對(duì)我國(guó)公務(wù)員考試錄用的法律，對(duì)包括公務(wù)員崗位報(bào)考條件設(shè)置、命題、印刷、運(yùn)輸、監(jiān)考、保密、參與者的權(quán)利和義務(wù)、違法處理等一系列相關(guān)規(guī)定。尤其要對(duì)公務(wù)員崗位報(bào)考條件設(shè)置、對(duì)考試違紀(jì)的懲處、考生權(quán)利救濟(jì)等值得在今后立法中加強(qiáng)。1929年8月1日，國(guó)民政府頒布的《考試法》對(duì)公務(wù)員考試錄用從法的層面進(jìn)行規(guī)范，[3]可以作為當(dāng)前參考。

由于我國(guó)還沒(méi)有一部關(guān)于公務(wù)員考試錄用的真正意義上的法律，還沒(méi)有建立一個(gè)比較完善、科學(xué)的公務(wù)員考試監(jiān)督體系，現(xiàn)在的監(jiān)督工作由人力資源和社會(huì)保障部門或者招錄單位紀(jì)檢部門進(jìn)行，這種制度設(shè)計(jì)出來(lái)的監(jiān)督功效不大或者說(shuō)基本沒(méi)有。當(dāng)前對(duì)公務(wù)員考試錄用的監(jiān)督是否有效，在一定程度上也關(guān)系到這一考試錄用制度的生命；公務(wù)員考試錄用是否公開(kāi)、公平、公正決定了它是否能夠走得更遠(yuǎn)，能否贏得社會(huì)公眾的信任和支持，必須把監(jiān)督擺上重要議程。[4]完善對(duì)公務(wù)員考試錄用的監(jiān)督、處罰，建議成立專門的公務(wù)員考試錄用監(jiān)督機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于公務(wù)員考試錄用主考部門和主辦部門；同時(shí)建立健全社會(huì)監(jiān)督體系，擴(kuò)大外部人員監(jiān)督渠道，允許考生、家長(zhǎng)、社會(huì)媒體參與監(jiān)督，構(gòu)建多層次、全方位的公務(wù)員考試錄用監(jiān)督體系。

3.2 理順公務(wù)員考試錄用管理體制，主辦分離，賦予公務(wù)員錄用考試主考部門較獨(dú)立的法律地位，實(shí)現(xiàn)辦考主體多元化

《公務(wù)員法》規(guī)定，各級(jí)人力資源和社會(huì)保障部門負(fù)責(zé)全國(guó)各級(jí)公務(wù)員的考試錄用工作。但人力資源和社會(huì)保障部門與政府其他需要錄用公務(wù)員的職能部門平級(jí)，在工作中難免會(huì)受到牽制，影響到公務(wù)員考試錄用的開(kāi)展。同時(shí)從考試學(xué)角度看，在公務(wù)員考試錄用工作中將主考權(quán)（考試決定權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)等）和辦考權(quán)（具體考試業(yè)務(wù)如命題、施測(cè)、閱卷等權(quán)利）都交給人力資源和社會(huì)保障部門，使得人力資源和社會(huì)保障部門既主辦也主考還監(jiān)督，在很大程度上影響了公務(wù)員考試錄用的開(kāi)展。

公務(wù)員考試錄用應(yīng)該由獨(dú)立的主考部門來(lái)組織實(shí)施。如英、美等西方國(guó)家都有較獨(dú)立的文官委員會(huì)來(lái)組織。[5]這樣的公務(wù)員考試錄用機(jī)關(guān)可以不受任何影響以行使其職權(quán)，科學(xué)設(shè)置公務(wù)員崗位條件及考試科目、內(nèi)容等，而不用背負(fù)上下部門的壓力。根據(jù)我國(guó)國(guó)情，我們可以設(shè)立直屬各級(jí)人大的公務(wù)員考試錄用主管部門，由它來(lái)行使公務(wù)員錄用考試的主考權(quán)；開(kāi)放第三部門（獨(dú)立于公務(wù)員考試錄用主管部門和考生的機(jī)構(gòu)，如考試行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、研究會(huì)，高校、科研機(jī)構(gòu)等組織）來(lái)承擔(dān)辦考業(yè)務(wù)，負(fù)責(zé)考試命題、施測(cè)、閱卷、面試等工作。主辦分離，賦予公務(wù)員錄用考試主考部門較獨(dú)立的法律地位，實(shí)現(xiàn)辦考主體多元化，可以極大提高公務(wù)員考試錄用的質(zhì)量和效率，優(yōu)化測(cè)試的信度、效度、區(qū)分度。

3.3 合理拓寬公務(wù)員考試錄用的適用范圍，運(yùn)用多種聘用機(jī)制作補(bǔ)充

目前，我國(guó)公務(wù)員考試錄用僅限于補(bǔ)充主任科員以下的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員。相比西方國(guó)家，我國(guó)的公務(wù)員考試錄用不僅范圍窄，而且職位也很低。西方國(guó)家公務(wù)員選拔考試大部分實(shí)行等級(jí)考試，對(duì)不同等級(jí)的應(yīng)試者有不同的考試要求。如美國(guó)GS-9以上高級(jí)行政人員錄用采用非集中考試的形式，使得錄用人員級(jí)別與考試設(shè)置相結(jié)合。我們可以參照英、美等國(guó)家的做法，實(shí)行不同等級(jí)公務(wù)員分級(jí)考錄，把某些領(lǐng)導(dǎo)崗位列入公務(wù)員招考范圍，吸引更多人才加入公務(wù)員隊(duì)伍。同時(shí)在公務(wù)員選拔錄用中實(shí)踐公開(kāi)選拔制，它的做法一般是面向社會(huì)（國(guó)內(nèi)外）公開(kāi)選拔具有相當(dāng)學(xué)問(wèn)（博士學(xué)位）、經(jīng)歷（留學(xué)、擔(dān)任一定職務(wù)多少年）等條件的某些部門廳、處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位職務(wù)。我國(guó)現(xiàn)行公務(wù)員考試錄用制度一考定終生，但不一定能選準(zhǔn)人才，往往會(huì)出現(xiàn)高分低能，因此還可以在我國(guó)公務(wù)員考試錄用中推廣聘任制。

3.4 科學(xué)設(shè)計(jì)公務(wù)員崗位條件

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)公務(wù)員崗位條件設(shè)置不統(tǒng)一、隨意性強(qiáng)的情況，建議由公務(wù)員考試錄用主考部門而不是用人單位來(lái)負(fù)責(zé)條件的設(shè)置。做到同類別、同級(jí)別的職位條件基本一致。科學(xué)、公正的設(shè)置資格條件，要消除對(duì)戶籍、身高、性別等的歧視性限制，[6]糾正唯專業(yè)、學(xué)歷論，真正打破身份界限、戶籍界限和文憑界限；做到資格條件公開(kāi)、資格審核結(jié)果公開(kāi)，避免人為暗箱操作。

3.5 改革公務(wù)員考試錄用的方法和內(nèi)容，提高其科學(xué)性

一是改革現(xiàn)行的二輪制考錄形式，加大專業(yè)科目考試比重，以公共科目和專業(yè)科目的成績(jī)（建議各占50%的權(quán)重）來(lái)確定面試名單；改變以往專業(yè)科目的命題由用人單位設(shè)置為獨(dú)立機(jī)構(gòu)設(shè)置。二是改革現(xiàn)行的《行政職業(yè)能力傾向測(cè)驗(yàn)》、《申論》和面試的考試內(nèi)容?！缎姓殬I(yè)能力傾向測(cè)驗(yàn)》不能再以偏題（腦筋急轉(zhuǎn)彎）、難題、歷年重復(fù)題而“著稱”；要以考查考生行政職業(yè)能力為主，而不是以考智力、考知識(shí)量、考記憶力為主；要加大《行政職業(yè)能力傾向測(cè)驗(yàn)》的研發(fā)和創(chuàng)新，符合考試“三度”的規(guī)律，建議容易題：中等題：難題三者比為25∶50∶25。《申論》不能再以大閱讀量而“著稱”，要不斷創(chuàng)新現(xiàn)有的《申論》考試問(wèn)題設(shè)置形式，改革“三要求”（一概括二對(duì)策三論證）的固定模式，不讓考生陷入對(duì)“申論”套路的研究與準(zhǔn)備。[7]改革現(xiàn)行的面試方法與內(nèi)容，加強(qiáng)考官隊(duì)伍建設(shè)。創(chuàng)新面試方法，可參照西方引入無(wú)領(lǐng)導(dǎo)小組討論、辯論、問(wèn)題處置、公文測(cè)驗(yàn)、個(gè)性測(cè)驗(yàn)、成就測(cè)驗(yàn)、筆記辨析等，加大人格測(cè)試和心理測(cè)試的內(nèi)容；面試的內(nèi)容要與擔(dān)任職位的要求相一致，根據(jù)應(yīng)試者擬任職位的實(shí)際需求設(shè)計(jì)，充分體現(xiàn)不同職類、不同職位工作要求的特點(diǎn)，避免千人一面的測(cè)評(píng)結(jié)果；加強(qiáng)面試考官隊(duì)伍建設(shè)，改善考官結(jié)構(gòu)，有實(shí)際行政管理工作經(jīng)驗(yàn)者、有行政管理專業(yè)知識(shí)的專家學(xué)者以及心理學(xué)專家、人力資源專家各占一定比例，加大對(duì)考官隊(duì)伍的監(jiān)督與管理。

[1]王文成.當(dāng)代中國(guó)公務(wù)員考試權(quán)的運(yùn)行與控制[D].武漢：華中師范大學(xué)，2008.

[2]張志英，張博.進(jìn)一步完善公務(wù)員考試錄用制度》[N].中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)，2012-2-3.

[3]朱玉寶.民國(guó)時(shí)期的公務(wù)員考試制度[J].遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008（11）.

[4]張學(xué)慧.試論公務(wù)員考試錄用制度存在的問(wèn)題及對(duì)策[J].中共山西省委黨校學(xué)報(bào)，2007（2）.

[5]王少雄.國(guó)外公務(wù)員考試錄用制度之鑒[J].人力資源，2008（15）.

[6]王國(guó)文.論公務(wù)員報(bào)考資格的限制——從公務(wù)員考試不招應(yīng)屆畢業(yè)生說(shuō)起[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（3）.

[7]李士謙，徐建春.組織公選申論考試要抓好兩個(gè)環(huán)節(jié)[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2005（8）.